Принудительная ликвидация юридических лиц по искам налоговых органов
(Баранова А.) ("Арбитражный и гражданский процесс", 2009, N 2) Текст документаПРИНУДИТЕЛЬНАЯ ЛИКВИДАЦИЯ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ ПО ИСКАМ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ
А. БАРАНОВА
Баранова А., ведущий специалист-эксперт правового отдела Управления ФНС России по Орловской области.
Автором статьи рассмотрены и проанализированы некоторые проблемы принудительной ликвидации юридических лиц. В статье содержатся предложения по усовершенствованию действующего законодательства и практики его применения в затронутой сфере. В соответствии с п. 11 ст. 7 Закона Российской Федерации от 21 марта 1991 г. N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации" <1> налоговым органам предоставляется право предъявлять в суде и арбитражном суде иски о ликвидации организации любой организационно-правовой формы по основаниям, установленным законодательством Российской Федерации, о признании недействительной государственной регистрации юридического лица. -------------------------------- <1> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 15. Ст. 492.
Наделение налоговых органов полномочиями по предъявлению от имени государства требований о ликвидации юридических лиц в суде связано прежде всего с функциональными особенностями деятельности данных органов исполнительной власти. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 18 июля 2003 г. N 14-П <2>, налоговые органы призваны прежде всего обеспечивать своевременное выполнение юридическими лицами своих обязанностей по уплате налогов и сборов. Располагая соответствующими финансово-бухгалтерскими документами, в том числе относящимися к результатам обязательного аудита, эти органы имеют возможность оценивать в целом их финансовую состоятельность. Кроме того, на налоговые органы с 1 июля 2002 г. возложена функция государственной регистрации юридических лиц, т. е. предполагается, что они обязаны осуществлять и контроль за соблюдением юридическими лицами требований законодательства. -------------------------------- <2> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 35 Федерального закона "Об акционерных обществах", статей 61 и 99 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 31 Налогового кодекса Российской Федерации и статьи 14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами гражданина А. Б. Борисова, ЗАО "Медиа-Мост" и ЗАО "Московская независимая вещательная корпорация" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 30. Ст. 3102.
Принудительная ликвидация юридических лиц представляет собой публично-правовую санкцию за нарушение данными лицами соответствующих положений закона. Следовательно, на законодательном уровне четко установлены основания, по которым юридические лица могут быть ликвидированы судом, а также регламентирован порядок обращения государственных органов в суд с подобными исками. Основания ликвидации юридических лиц по решению суда содержатся в п. 2 ст. 61 Гражданского кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 10 января 2006 г. N 18-ФЗ <3>). Так, юридическое лицо может быть ликвидировано в судебном порядке в случае: допущенных при создании юридического лица грубых нарушений закона, если эти нарушения носят неустранимый характер; осуществления юридическим лицом деятельности без надлежащего разрешения (лицензии); осуществления юридическим лицом деятельности, запрещенной законом; осуществления юридическим лицом деятельности с нарушением Конституции Российской Федерации, с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов; при систематическом осуществлении некоммерческой организацией, в том числе общественной или религиозной организацией (объединением), благотворительным или иным фондом, деятельности, противоречащей ее уставным целям; в иных случаях, предусмотренных ГК РФ. -------------------------------- <3> См.: Федеральный закон от 10 января 2006 г. N 18-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 3. Ст. 282.
Анализ соответствующих положений ГК РФ на предмет установления иных случаев возможности принудительной ликвидации юридических лиц показал, что данное основание перекликается с таким основанием, как осуществление юридическим лицом деятельности с нарушением Конституции Российской Федерации, с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов. В связи с этим возможна следующая группировка оснований ликвидации юридических лиц в судебном порядке, содержащихся как в положениях ГК РФ, так и в иных принятых в соответствии с данным кодексом федеральных законах: - несоблюдение требований к числу участников хозяйственных товариществ и обществ, к числу членов производственных кооперативов, численности работников и акционеров народных предприятий (ст. ст. 81, 86, 88, 97, 108 ГК РФ, ст. 9 Федерального закона от 19 июля 1998 г. "Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)" <4>); -------------------------------- <4> См.: Федеральный закон от 19 июля 1998 г. N 115-ФЗ "Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 30. Ст. 3611.
- несоблюдение требований к оплате уставного капитала хозяйственного общества (ст. 90 ГК РФ, п. 1 ст. 34 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. об акционерных обществах <5>, ст. 15 Федерального закона о банках и банковской деятельности <6>); -------------------------------- <5> См.: Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 1. Ст. 1. <6> См.: Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 6. Ст. 492.
- несоблюдение требований к размерам чистых активов организации (п. 4 ст. 90, п. 4 ст. 99, п. 5 ст. 114 ГК РФ, п. п. 4 - 6 ст. 35 Федерального закона "Об акционерных обществах", п. п. 3 и 5 ст. 20 Федерального закона "Об обществах с ограниченной ответственностью" <7>, п. 2 ст. 15 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" <8>); -------------------------------- <7> См.: Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 7. Ст. 785. <8> См.: Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 48. Ст. 4746.
- невыполнение требований о приведении учредительных документов в соответствие с федеральными законами (п. 5 ст. 6 Федерального закона о введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации <9>, п. п. 1, 2 Постановления Пленума ВС РФ и ВАС РФ от 5 февраля 1998 г. N 4/2 "О применении пункта 3 статьи 94 Федерального закона "Об акционерных обществах" <10>, п. п. 4, 13 приложения к информационному письму Президиума ВАС РФ от 13 января 2000 г. N 50 <11>). -------------------------------- <9> См.: Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. N 52-ФЗ "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3302. <10> Вестник ВАС РФ. 1998. N 4. <11> См.: информационное письмо Президиума ВАС РФ от 13 января 2000 г. N 50 "Обзор практики разрешения споров, связанных с ликвидацией юридических лиц (коммерческих организаций)" // Вестник ВАС РФ. 2000. N 3.
Однако не по всем перечисленным выше основаниям у налоговых органов имеется право на обращение в суд. Как сказано в п. 3 ст. 61 ГК РФ, требование о ликвидации юридического лица по основаниям, указанным в п. 2 этой статьи, может быть предъявлено в суд государственным органом или органом местного самоуправления, которому право на предъявления такого требования предоставлено законом. Данная оговорка в законе имеет существенное значение. Так, например, несмотря на то, что Федеральная налоговая служба является лицензирующим органом исполнительной власти в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, она не наделена правом обращаться в суд с иском о ликвидации юридического лица по основанию осуществления им деятельности без лицензии. Ответственность за данные действия юридического лица может наступить по ст. 14.18 КоАП РФ - протокол об административном правонарушении в данном случае будут составлять налоговые органы, или по ст. 171 УК РФ - тогда организацией будут заниматься правоохранительные органы. Согласно положениям ст. 2 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" <12> (далее - Закон о госрегистрации) и п. 1 Положения о Федеральной налоговой службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2004 г. N 506 <13>, ФНС России в лице ее территориальных органов является уполномоченным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц. -------------------------------- <12> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 33. Ст. 3431. <13> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2004 г. N 506 "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 40. Ст. 3961.
В п. 2 ст. 25 Закона о государственной регистрации предусмотрено право регистрирующего органа обращаться в суд с требованием о ликвидации юридического лица в случае допущенных при его создании грубых нарушений закона или иных правовых актов, если эти нарушения носят неустранимый характер, а также в случае неоднократных либо грубых нарушений законов или иных нормативных правовых актов о государственной регистрации юридических лиц. Таким образом, право налоговых органов подавать иски о ликвидации юридических лиц по основанию допущенных при создании юридического лица грубых нарушений закона, если эти нарушения носят неустранимый характер, прямо предусмотрено вышеперечисленными нормативными актами. Однако здесь необходимо оговориться. В отношении всех ли юридических лиц налоговые органы имеют право обращаться в суд с исками о ликвидации по указанному выше основанию? Статьей 10 Закона о государственной регистрации предусмотрено, что федеральными законами может устанавливаться специальный порядок регистрации отдельных видов юридических лиц. Федеральным законом от 2 декабря 2005 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" установлен специальный порядок государственной регистрации кредитных организаций. Согласно ст. 12 названного Закона решение о государственной регистрации кредитной организации принимается Банком России. Внесение же в ЕГРЮЛ сведений о создании, реорганизации и ликвидации кредитных организаций, а также иных предусмотренных федеральными законами сведений осуществляется уполномоченным регистрирующим органом, которым являются органы налоговой службы. Иски о ликвидации кредитных организаций в арбитражный суд имеет право предъявлять Банк России и его территориальные органы. Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <14> (далее - Закон о некоммерческих организациях) установлен специальный порядок государственной регистрации некоммерческих организаций, указанные положения продублированы и в законах, регулирующих деятельность отдельных видов некоммерческих организаций. -------------------------------- <14> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 145.
На основании указанного Закона в п. 1 Положения о Федеральной регистрационной службе, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1315 "Вопросы Федеральной регистрационной службы" <15>, установлено, что федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в сфере регистрации некоммерческих организаций, в том числе отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественных объединений, политических партий и религиозных организаций, является Росрегистрация. -------------------------------- <15> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 42. Ст. 4110.
Соответственно уполномоченным органом, наделенным согласно п. 1.1 ст. 18 Закона о некоммерческих организациях правом на обращение в суд с заявлением о ликвидации некоммерческой организации, является Росрегистрация. ФНС России в лице ее территориальных органов, которые в соответствии с Законом "О некоммерческих организациях" осуществляют функции регистрирующего органа, в п. 1.1 ст. 18 названного Закона не указаны и соответственно правом на обращение в суд с заявлением о ликвидации не наделены. Несмотря на указанные выше ограничения, налоговые органы, как никакие другие органы исполнительной власти, наделены обширнейшими правами по подаче от имени государства в арбитражный суд исков о ликвидации юридических лиц. В связи с чем возникает справедливый вопрос, почему предоставленные налоговым органам правомочия не находят широкого применения на практике. При обладании максимальной информацией о финансовом состоянии юридических лиц, фактах нарушения ими действующего законодательства, в том числе законодательства о государственной регистрации, деятельность налоговых органов по ликвидации нарушителей закона должна была бы носить регулярный, а не эпизодичный характер. Отсутствие активности налоговых органов в данном направлении состоит в недостаточном законодательном урегулировании самого механизма ликвидации юридических лиц в случае подобного обращения в суд. Согласно п. 3 ст. 61 ГК РФ арбитражный суд может возложить обязанность по ликвидации юридического лица на учредителей (участников) юридического лица либо на орган, уполномоченный на ликвидацию юридического лица его учредительными документами. Однако на практике учредительные документы юридических лиц не содержат положений о специальном органе, уполномоченном на их ликвидацию. Место нахождения учредителей юридического лица зачастую установить невозможно или имеющиеся учредители попросту игнорируют решение суда о ликвидации. Осуществление процедуры принудительной ликвидации юридического лица, определенной ГК РФ, становится затруднительным. Невозможным является и проведение регистрирующим (налоговым) органом государственной регистрации юридического лица в связи с его ликвидацией по причине отсутствия документов, необходимых для внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц, определенных ч. 1 ст. 21 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц". Очевидно, что решения судов о ликвидации указанной категории юридических лиц, принятые на основании требований регистрирующих органов, остаются неисполненными. Таким образом, как признается самой налоговой службой в письме МНС России от 17 сентября 2004 г. N 09-1-03/3716@, направление регистрирующими (налоговыми) органами исковых заявлений о ликвидации юридических лиц перечисленных выше категорий в порядке ст. 61 ГК РФ не достигает целей ликвидации - удовлетворения требований кредиторов, исключения юридических лиц из государственного реестра, вследствие чего является неэффективным <16>. -------------------------------- <16> См.: письмо МНС России от 17 сентября 2004 г. N 09-1-03/3716@ "О ликвидации юридического лица". Документ опубликован не был.
Правовой выход из сложившейся ситуации предложили Пленум Верховного Суда Российской Федерации и Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в п. 24 совместного Постановления от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", где указали, что если решением суда о ликвидации юридического лица на его учредителей (участников) либо уполномоченные его учредительными документами органы возложены обязанности по осуществлению ликвидации (п. 3 ст. 61 ГК РФ), однако в установленный срок ликвидация юридического лица не произведена, суд назначает ликвидатора и поручает ему осуществить ликвидацию юридического лица. Также в Постановлении отмечено, что при решении вопросов, связанных с назначением ликвидатора, определением порядка ликвидации и т. п., суд применяет соответствующие положения Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" в соответствии с п. 1 ст. 6 ГК РФ (аналогия закона). Однако налоговыми органами до сих пор так и не начата полномасштабная работа по подаче исковых заявлений о ликвидации юридических лиц в суд. Что же препятствует налоговой службе в реализации представленных ей законом прав? Основная причина видится в следующем. Вышеупомянутые разъяснения, данные в Постановлении Пленума ВС РФ и ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8, регулирующие порядок ликвидации юридического лица в случае невыполнения соответствующей обязанности лицами, предусмотренными п. 3 ст. 61 ГК РФ, в настоящее время потеряли свою актуальность и не согласуются с иными правовыми актами, действующими в этой сфере. Так, Пленум указал судам на необходимость возложения обязанности по ликвидации юридических лиц в данной ситуации на некого ликвидатора, при назначении которого суды должны, применив аналогию права, воспользоваться нормами действующего законодательства о банкротстве. Также Пленум сказал, что данными нормами следует руководствоваться и при определении порядка ликвидации и решении иных связанных с этим вопросов. Согласно ст. 2 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" лицом, утверждаемым арбитражным судом для проведения процедур банкротства, является арбитражный управляющий, состоящий в одной из саморегулируемых организаций. Механизм выбора саморегулируемой организации, которая будет представлять кандидатуры арбитражных управляющих для осуществления ликвидационных процедур при обращении в суд налоговыми органами, а также порядок возмещения государством соответствующих расходов в настоящее время четко регламентирован нормативными актами, действующими в данной сфере (Порядок выбора органом, уполномоченным представлять в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требования об уплате обязательных платежей и требования Российской Федерации по денежным обязательствам, саморегулируемой организации арбитражных управляющих при подаче в арбитражный суд заявления о признании должника банкротом, утвержденный Приказом Минэкономразвития Российской Федерации от 19 октября 2007 г. N 351 <17>, Приказом "О реализации положений Постановления Правительства Российской Федерации от 21 октября 2004 года N 573 "О порядке и условиях финансирования процедур банкротства отсутствующих должников" от 10 марта 2005 г. Федеральной налоговой службы РФ N САЭ-3-19/80@, Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации N 53 и Министерства финансов Российской Федерации N 34н <18>, Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 октября 2004 г. N 573 "О порядке и условиях финансирования процедур банкротства отсутствующих должников" <19>). -------------------------------- <17> См.: Приказ Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 19 октября 2007 г. N 351 "О Порядке выбора органом, уполномоченным представлять в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требования об уплате обязательных платежей и требования Российской Федерации по денежным обязательствам, саморегулируемой организации арбитражных управляющих при подаче в арбитражный суд заявления о признании должника банкротом и внесении изменений в Приказ Минэкономразвития России от 3 августа 2004 г. N 219 "О порядке голосования уполномоченного органа в делах о банкротстве и процедурах банкротства при участии в собраниях кредиторов" // Российская газета. 2007. N 294. <18> См.: Приказ от 10 марта 2005 г. Федеральной налоговой службы РФ N САЭ3-19/80@, Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации N 53 и Министерства финансов Российской Федерации N 34н "О реализации положений Постановления Правительства Российской Федерации от 21 октября 2004 года N 573 "О порядке и условиях финансирования процедур банкротства отсутствующих должников" // Российская газета. 2005. N 87. <19> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 21 октября 2004 г. N 573 "О порядке и условиях финансирования процедур банкротства отсутствующих должников" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 44. Ст. 4347.
Применить данные нормативные акты в том виде, в котором они действуют сейчас, к правоотношениям, связанным с ликвидацией юридических лиц, вне рамок дел о банкротстве не представляется возможным. Так, очевидной становится необходимость разработки нового правового механизма принудительной ликвидации юридических лиц по искам государственных, в том числе налоговых органов, адекватного действующему законодательству. Одним из вариантов решения данной проблемы видится возможное наделение полномочиями по исполнению решений судов о принудительной ликвидации юридических лиц судебных приставов-исполнителей. Указанная деятельность судебных приставов-исполнителей будет полностью согласовываться с функциональным предназначением Федеральной службы судебных приставов как органа исполнительной власти, закрепленным в ст. 5 Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" <20> (далее - Закон об исполнительном производстве). Данное законодательное решение не повлечет необходимости принятия какого-либо нового нормативного акта, создающего отдельного субъекта правовой деятельности, наделенного полномочиями ликвидировать юридические лица по судебному решению и разрабатывающего для этого специальный механизм. Указанные функции будут исполнять судебные приставы-исполнители в рамках уже существующего Закона об исполнительном производстве, который потребует лишь незначительных поправок. Кроме того, при предложенном развитии событий государство не будет вынуждено нести бремя по возмещению расходов на оплату услуг арбитражных управляющих, зачастую искусственно завышаемых ими самими. Ведь принудительная ликвидация юридических лиц по искам государственных органов представляет собой публично-правовую санкцию за нарушение действующего законодательства. Следовательно, все негативные последствия, связанные с данной ликвидацией, должны нести сами организации - нарушители закона. -------------------------------- <20> См.: Федеральный закон от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 41. Ст. 4849.
Название документа