Государственный надзор как средство борьбы с легализацией преступно полученных доходов
(Виноградская Н. Н.) ("Административное и муниципальное право", 2009, N 9) Текст документаГОСУДАРСТВЕННЫЙ НАДЗОР КАК СРЕДСТВО БОРЬБЫ С ЛЕГАЛИЗАЦИЕЙ ПРЕСТУПНО ПОЛУЧЕННЫХ ДОХОДОВ
Н. Н. ВИНОГРАДСКАЯ
Виноградская Наталья Николаевна - аспирант кафедры конституционного и муниципального права Государственного университета - Высшей школы экономики, заместитель финансового директора открытого акционерного общества "Энерго-Строительная Корпорация "СОЮЗ".
В настоящее время государственный надзор - это основное средство борьбы с легализацией преступно полученных доходов. Как показывает практика, уголовно-правовые средства борьбы с легализацией преступно полученных доходов неэффективны, поскольку сбор доказательств весьма и весьма затруднен. Поэтому законодатель должен обратить особое внимание на предупреждение преступлений. Государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований законодательства посредством организации и проведения проверок. Более развернутое определение дает Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". В науке до сих пор не закончен спор о том, в чем заключается разница между терминами "контроль" и "надзор", поэтому в рамках этой статьи будем считать их синонимами. Рассмотрим отдельные виды надзора и их место в системе средств противодействия преступно полученным доходам. Страховой надзор - контроль за деятельностью страховых учреждений, осуществляемый государственными органами <1>. Основная цель страхового надзора в сфере противодействия легализации преступно полученных доходов - выявить, насколько страховые организации принимают меры по противодействию легализации денежных средств, добытых преступным путем. Надзор за соблюдением страховыми организациями мер по противодействию легализации денежных средств, добытых преступным путем, - это часть международной системы противодействия легализации преступно полученных доходов. -------------------------------- <1> Страховой бизнес: Словарь-справочник / Под ред. Р. Т. Юлдашева. М.: Анкил, 2005. С. 803.
ФАТФ указывает, что государства обязаны обеспечить необходимый надзор за организациями, которые осуществляют операции с денежными средствами, добытыми преступным путем. Страховое законодательство должно соответствовать разработанным ею 40 Рекомендациям. Россия участвует в Международной ассоциации страховых надзоров (МАСН). Международная ассоциация страховых надзоров образована в 1994 г. с целью содействия развитию страхового регулирования и надзора на основе международного сотрудничества и взаимодействия. Ассоциация тесно сотрудничает с органами, регулирующими финансовый сектор. Она проводит ежегодную конференцию, на которой представители органов страхового надзора, страховщиков и иных связанных со страхованием институтов обсуждают вопросы развития страхового сектора. Один из таких вопросов - предотвращение использования страховых организаций в целях отмывания преступно полученных доходов. В научной литературе приводится немало примеров отмывания денег посредством страховых организаций. Так, Джон Брум приводит следующий пример: преступник страхует несуществующее морское судно на значительную сумму. Затем он заявляет о наступлении страхового случая и получает страховые выплаты. Будучи очень осторожным, преступник следит, чтобы страховая премия в итоге была меньше страховых выплат и страховая компания оказалась в прибыли. Таким образом, были отмыты значительные суммы: мало кто сомневался в легальном происхождении денежных средств, которые поступили от солидной страховой компании <2>. -------------------------------- <2> Broom J. Anti-money Laundering. International Practice and Policies. SWEET & MAXWELL ASIA, 2005. P. 224.
В 2005 г. во Флориде был вынесен приговор участникам наркокартелей Колумбии, которые отмывали средства посредством покупки страховых полисов с покрытием до 1,9 млн. долларов каждый. Было оформлено множество полисов, права по которым затем были переданы третьим лицам. Далее договоры страхования расторгались, а страховые премии поступали этим третьим лицам. Уплачиваемые при этом штрафные санкции рассматривались преступниками как плата за отмывание средств от наркоторговли <3>. -------------------------------- <3> Холлинджер С. Б. Объединенная борьба страховых компаний против легализации преступно полученных доходов и финансирования терроризма. URL: http://www. gcglaw. com/resources/fnancial/money_laundering. html.
В октябре 2004 г. Международная ассоциация страховых надзоров выработала Руководство по противодействию легализации преступно полученных доходов и финансированию терроризма. Обобщая накопленный опыт, МАСН указывает на то, что настораживающими фактами для страховых компаний должны стать следующие: - лицо подает заявление на выдачу страхового полиса далеко от места жительства, хотя сделать это можно было близко от дома; - страхование видов деятельности, которые обычно не страхуются; - страховой агент (посредник) зарегистрирован на территории страны, где процветает коррупция или такие виды преступления, как торговля наркотиками; - отсутствие информации или отсрочка в предоставлении требуемой информации для идентификации клиента; - нетипичная предварительная выплата страховых премий; - клиент соглашается на исключительно невыгодные условия вне зависимости от возраста или состояния здоровья; - первая (или единственная) страховая премия выплачивается со счета в зарубежном банке; - премии по страховым полисам превышают средства клиента (по приблизительным подсчетам); - клиент без видимой цели приобретает страховой продукт или неохотно раскрывает цель вложения денег; - любое движение денег, одна из сторон по которому неизвестна; - быстрое прекращение страхового договора, особенно если при этом клиент остается в убытке; - бенефициаром по страховому полису является лицо, которое никак не связано с клиентом; - смена бенефициара по страховому полису (особенно если при этом не требуется уведомление или согласие страховщика); - требование произвести оплату страховой премии общей суммой, если ранее клиент вносил страховую премию равномерно мелкими платежами; - клиент не проявляет интереса к выполнению страхового контракта, но интересуется его досрочным расторжением; - клиент намерен заплатить страховую премию наличными деньгами, хотя природа его бизнеса такова, что ему удобнее было бы заплатить безналичным переводом. МАСН в Руководстве по противодействию использования страховых организаций для незаконных целей <4> разработала основные требования, которым должны соответствовать органы страхового надзора для эффективного выполнения своих функций. Так, органам страхового надзора необходимо: -------------------------------- <4> URL: http://www. iaisweb. org/__temp/Guidance_paper_on_combating_the_misuse_of_insurers_for_illicit_purposes. pdf.
- иметь достаточно полномочий, чтобы осуществлять проверки страхового сектора на предмет выполнения ими законодательства о противодействии преступно полученных доходов; - обладать полномочиями по предотвращению получения криминальными группами контроля над управлением страховыми компаниями; - иметь достаточные полномочия для эффективного взаимодействия с ПФР и правоохранительными органами, равно как с другими надзорными органами внутри страны и с соответствующими органами зарубежных стран; - иметь необходимые финансовые, технические и людские ресурсы для проведения проверок <5>. -------------------------------- <5> URL: http://www. iaisweb. org/__temp/Guidance_paper_on_combating_the_misuse_of_insurers_for_illicit_purposes. pdf.
Особое внимание борьбе с легализацией преступно полученных доходов в сфере страхования уделяется в Швейцарии. Федеральное агентство частного страхования приняло Ордонанс от 30 августа 1999 г. (с изменениями от 24 октября 2006 г.) "О противодействии легализации преступно полученных доходов". В соответствии со ст. 15 упомянутого Ордонанса страховая компания может затребовать от страхователя следующую информацию: - цель заключения договора страхования; - источник средств для выплаты страховой премии; - сведения о профессиональной и экономической деятельности контрагента, а также бенефициара; - в случае если речь идет о юридическом лице, то сведения о том, кто контролирует это юридическое лицо; - в случае если речь идет об ассоциации физических лиц, трасте или ином финансовом предприятии, у которого нет бенефициара, то кто является учредителем <6>. -------------------------------- <6> URL: http://www. admin. ch/ch/e/rs/9/955.0.en. pdf.
Достаточно интересна практика зарубежных органов страхового надзора. Многие из них имеют право разрабатывать и принимать руководства (guidelines) по разным вопросам, которые служат своего рода инструкцией для проведения тех или иных мероприятий, требуемых законом. Проблема борьбы с отмыванием денежных средств в страховой сфере заключается в том, что в большинстве стран подозрительным операциям, связанным со страхованием, не уделяется такого внимания, как операциям в сфере ценных бумаг или банковским операциям. Кроме того, во многих странах страховые продукты продаются посредниками, которые менее склонны к проведению полноценной процедуры идентификации клиентов. Как правило, эти посредники получают не фиксированную сумму за оказание посреднических услуг, а комиссионный процент и поэтому могут принять все, что бы ни рассказал клиент. В соответствии с Законом РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации" <7> государственный надзор за деятельностью субъектов страхового дела осуществляется с целью соблюдения ими страхового законодательства, предупреждения и пресечения нарушений страхового законодательства, обеспечения защиты прав и законных интересов страхователей, иных заинтересованных лиц и государства, эффективного развития страхового дела. -------------------------------- <7> См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 2. Ст. 56.
Федеральная служба страхового надзора осуществляет функции по контролю и надзору, в том числе за соблюдением страховыми организациями требований законодательства РФ о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем. Надо сказать, что возможности Росстрахнадзора в части воздействия на страховые органы весьма ограничены, особенно по сравнению с тем, какими полномочиями обладает ЦБ РФ в отношении коммерческих банков. Так, Росстрахнадзор не вправе давать предписания об устранении нарушений законодательства о противодействии легализации преступно полученных доходов. В соответствии с п. 5.6 Положения о Федеральной службе страхового надзора Росстрахнадзор вправе давать предписания только об устранении нарушения страхового законодательства. В отличие от Центрального банка, Росстрахнадзор не вправе отозвать лицензию у страховой организации в случае непринятия ею мер по идентификации клиентов, несообщения ею сведений в Росфинмониторинг и т. д. Российская служба по страховому надзору не наделена правом принимать нормативные правовые акты в сфере своей деятельности. Поэтому объем нормативных правовых актов, регулирующих обязанности страховых организаций как организаций, осуществляющих операции с денежными средствами, весьма незначителен. Так, к страховым организациям, в отличие от коммерческих банков, не предъявляются требования по повышению квалификации сотрудников, ответственных за функционирование систем внутреннего контроля и управления рисками. Надзор за участниками рынка ценных бумаг - потенциально эффективное средство противодействия легализации преступно полученных доходов. Рынок ценных бумаг - привлекательный механизм для отмывания средств, полученных криминальным путем, потому что он характеризуется разнообразностью, простотой условий торговли (например, электронные торги) и возможностью осуществлять операции в разных странах. Нелегальные средства, которые отмываются через рынок ценных бумаг, могут быть получены как посредством операций с ценными бумагами, так и путем совершения иных преступлений. Для криминальных фондов, сформированных вне рынка ценных бумаг, движение ценных бумаг или создание юридических лиц используется в качестве механизма маскировки источников этих фондов. В ходе преступных действий внутри сектора, таких как манипуляции с акциями, присвоение, использование конфиденциальной информации в своих целях, средства, полученные преступниками, в дальнейшем легализуются. В обоих случаях рынок ценных бумаг предоставляет преступнику двойную возможность: легализовать преступный капитал и получить от его использования дополнительную прибыль. Невзирая на ограничение приема наличности, брокеры принимают ее в нарушение установленных законом правил. Преступник может нуждаться в помощи специалиста рынка, поэтому существует риск коррупционных связей с целью внедрения преступников на рынок. Одновременно серьезной опасностью может стать уверенность брокера в надлежащей добропорядочности клиента другим брокером или финансовым институтом или другой стороной, которая направила средства клиента для целей инвестирования. Ценные бумаги могут применяться для "разрыва цепи" операций в схеме легализации с целью маскировки следов незаконных операций, изменения владельцев ценных бумаг, физического перемещения средств, конвертации в наличность. Особенную опасность составляет использование ценных бумаг на предъявителя для отмывания средств через внешнеэкономические (экспортно-импортные, инвестиционные) операции, в т. ч. в "карусельных схемах", которые сопровождаются незаконным возмещением НДС из бюджета. В отличие от МАСН Международная организация комиссий по ценным бумагам (МОКЦБ) не разработала специальных мер по противодействию использования ценных бумаг в "отмывочных" схемах, оставив это на усмотрение организаций-участниц. Зато в мае 2002 г. МОКЦБ приняла Многосторонний меморандум о консультациях, сотрудничестве и обмене информацией, который закрепил основные принципы взаимодействия органов страхового надзора <8>. -------------------------------- <8> URL: http://www. iosco. org/library/pubdocs/pdf/IOSCOPD126.pdf.
Характерными признаками легализации преступно добытых средств на рынке ценных бумаг могут быть следующие: - покупка отечественными (как правило, фиктивными) предприятиями по договорам-поручениям пакетов акций (часто неликвидных) субъектов предпринимательской деятельности у фирм-нерезидентов по ценам значительно выше их рыночной стоимости; - покупка резидентами через предприятия, зарегистрированные в офшорных зонах, других странах и территориях с упрощенной системой регистрации или льготным налогообложением, ликвидных акций предприятий; - регулярное заключение предприятием срочных соглашений или использование других производных финансовых инструментов (фьючерсов, форвардов), которые не предусматривают поставки базового актива, в результате чего у предприятия возникает постоянная прибыль или постоянные убытки; - разовая продажа (покупка) предприятием большого пакета ценных бумаг, которые свободно не вращаются на организованном рынке, по ценам, существенно отличающимся от рыночных (при этом предприятие не является профессиональным участником рынка ценных бумаг, и ценные бумаги не передаются ему в погашение просроченной задолженности контрагента); - покупка акций предприятий (в частности, промышленных отраслей), а также блокирующих пакетов акций приватизированных предприятий, которые остались в собственности государства, с переводом этих акций в распоряжение подконтрольных структур; приобретение ценных бумаг у инвестиционных компаний; - заключение соглашений предприятия с одной и той же стороной относительно покупки, а затем продажи тех же ценных бумаг. Подозрительными и требующими повышенного контроля признаются следующие операции: а) предложение необычно высокой комиссии за посредничество в осуществлении операций с ценными бумагами; б) единовременное выставление поручений на покупку и продажу ценных бумаг по ценам, имеющим заметное отклонение от текущих рыночных цен по аналогичным сделкам, а также другие сделки, связанные с манипулированием ценами на рынке ценных бумаг; в) осуществление операций, при которых один и тот же финансовый инструмент (например, пакет ценных бумаг) многократно продается и затем выкупается в сделках с одной и той же стороной; г) регулярный дефицит или регулярный приток денежных средств при расчетах по операциям на срочных рынках; д) проведение операций с ценными бумагами на предъявителя, не размещенными в депозитариях <9>. -------------------------------- <9> См.: письмо ЦБ РФ от 3 июля 1997 г. N 479 "О методических рекомендациях по вопросам организации работы по предотвращению проникновения доходов, полученных незаконным путем, в банки и иные кредитные организации" // Вестник Банка России. 1997. N 43.
Полноценным участником МОКЦБ является Федеральная служба по финансовым рынкам - надзорный орган в сфере противодействия легализации преступно полученных доходов. Согласно п. 5.3.4 Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам, утвержденного Постановлением Правительства от 30 июня 2004 г. N 317, ФСФР контролирует порядок проведения операций с денежными средствами или иным имуществом, совершаемых профессиональными участниками рынка ценных бумаг, в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем. Несмотря на то что активность ФСФР в сфере противодействия легализации преступно полученных доходов невелика (особенно по сравнению с Центральным банком), в 2006 г. была впервые отозвана лицензия у профессионального участника ценных бумаг за нарушение законодательства о противодействии легализации преступно полученных доходов. Поскольку банки, страховые компании и организации, осуществляющие операции с ценными бумагами, многочисленны и аккумулируют огромные средства, надзор - весьма эффективный инструмент для борьбы с легализацией преступно полученных доходов. Надзор за игорными заведениями. Казино - традиционное средство для отмывания денег. Под казино понимается "игорное заведение, в котором с использованием рулетки, игровых столов для карточных игр и игры в кости, а также другого игорного оборудования осуществляется проведение азартных игр с объявленным денежным или иным имущественным выигрышем" <10>. -------------------------------- <10> Распоряжение мэра Москвы от 29 февраля 1996 г. N 97-РМ "О порядке содержания казино на территории города Москвы". URL: www. consultant. ru.
Казино - один из первых инструментов для легализации преступно полученных доходов. Однако возможности этого инструмента весьма ограничены - как правило, "отмыть" можно только наличные денежные средства и в относительно небольшом объеме. Тем не менее в ряде стран законодатель предусматривает значительные ограничения, связанные с деятельностью казино: - покупка фишки или жетоны за наличные, минимальные ставки или полный отказ от игры и последующее требование погасить остаток чеком, выставленным за счет казино, или переводом на банковский счет; - использование сети казино в различных странах и запрос о выдаче суммы кредита в юрисдикции, отличной от той, в которой были первоначально внесены средства, в форме чека или банковским переводом; - просьба выписать чек на сумму выигрыша на третье лицо или без указания имени. По законодательству большинства стран на казино распространяются обязательства по идентификации клиентов, разработке правил внутреннего контроля, сообщению о подозрительных операциях. В соответствии с 24 Рекомендациями ФАТФ казино должны подлежать всестороннему контролю и надзору, обеспечивающим эффективное применение ими необходимых мер по борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма. Как минимум: - деятельность казино должна лицензироваться; - компетентным органам следует принимать необходимые правовые или регулирующие меры для недопущения того, чтобы преступники или их пособники могли иметь значительное или контрольное долевое участие, или занимать руководящие должности в казино, или являться их операторами; - компетентным органам следует обеспечить, чтобы за казино осуществлялся эффективный надзор на предмет выполнения требований по борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма" <11>. -------------------------------- <11> Руководство ФАТФ для казино. URL: http://www. fatf-gaf. org/dataoecd/5/61/41584370.pdf.
Страны по-разному решают вопрос надзора за деятельностью казино: 1) в ряде стран создан специальный орган по надзору за деятельностью казино. Например, в Швейцарии действует Комиссия по азартным играм; 2) в других странах контрольно-надзорные полномочия за деятельностью казино переданы уже действующим органам. В Люксембурге надзор за соблюдением казино законодательства о противодействии легализации преступно полученных доходов осуществляет Центральный банк; 3) В третьих странах деятельность казино вообще запрещена. Российский законодатель пошел по наиболее распространенному пути: контрольно-надзорные полномочия за соблюдением игорными заведениями законодательства о противодействии легализации преступно полученных доходов возложены по "остаточному" принципу на Росфинмониторинг. Надзор за электронными платежами. С изобретением Интернета огромные масштабы приобрела проблема электронных денег. Все более активно начинают использоваться интернет-технологии для легализации теневых доходов, что вполне объяснимо: Интернет позволяет проводить операции анонимно, быстро, на любые суммы и на любые расстояния. Государственное регулирование этой деятельности, по сути дела, отсутствует, и в результате создаются идеальные условия для легализации преступных доходов <12>. -------------------------------- <12> Смирнов А. В. Противодействие использования интернет-казино для легализации преступных доходов. URL: www. dofa. ru/Dumnaja/8_PBEDES/smirnov. DOC.
Минкомсвязи России совместно с Центральным банком РФ входит в межведомственную рабочую группу для выполнения поставленной задачи и выработки позиции, согласованной со всеми заинтересованными ведомствами. Ориентиром российскому законодателю должна стать Рекомендация ЕС от 30 июля 1997 г. N 97/489/ЕС "О сделках, совершаемых с использованием электронных платежных инструментов, их эмитентах и держателях", Директива от 18 сентября 2000 г. 2000/46/ЕС о занятии, осуществлении и надзоре за предпринимательской деятельностью институтов "электронных денег", а также разработки Европейского центрального банка (ЕЦБ). Так, ЕЦБ считает важным установить следующие минимальные требования в области систем "электронных денег": 1) эмитенты "электронных денег" должны подвергаться пруденциальному надзору; 2) права и обязанности всех участников (пользователей, эмитентов, предприятий торговли и операторов) системы "электронных денег" должны быть четко определены и опубликованы; 3) системы "электронных денег" должны располагать адекватными техническими, организационными и процедурными средствами защиты для предотвращения, сдерживания и выявления угроз безопасности системы; 4) при разработке и реализации систем "электронных денег" следует учитывать необходимость наличия защиты против их использования в незаконных целях, таких как отмывание денег; 5) системы "электронных денег" должны предоставлять Центральному банку любую информацию, которая может потребоваться для проведения денежно-кредитной политики; 6) на эмитентов "электронных денег" должно распространяться юридическое обязательство по их погашению - обмену на деньги Центрального банка по номинальной стоимости; 7) Центральный банк должен иметь возможность вводить резервные требования ко всем эмитентам "электронных денег". На российском рынке действует пять основных платежных систем: WebMoney Transfer, ЯndexДеньги, КредитПилот, Рапида и E-gold. Обороты электронных денег значительны. Так, 12 сентября 2008 г. через систему WebMoney Transfer было произведено 194500 трансакций, оборот составил 21014287 USD <13>. Основная проблема этих систем - это неспособность эффективно построить систему "Знай своего клиента", которая лежит в основе противодействия отмыванию "грязных" денег. Для того чтобы зарегистрироваться в этих системах, достаточно просто указать свои данные, но проверить их не представляется возможным. Попыткой поставить под контроль интернет-преступность стало введение правил идентификации при заключении договора о предоставлении доступа к Интернету. Так, "гражданин при подаче заявления о заключении договора предъявляет документ, удостоверяющий его личность. -------------------------------- <13> URL: http://www. webmoney. ru/rus/index. shtml
Представитель юридического лица при подаче заявления о заключении договора предъявляет документ, подтверждающий его полномочия (доверенность или соответствующее решение единоличного исполнительного органа), а также копию свидетельства о государственной регистрации юридического лица. Индивидуальный предприниматель при подаче заявления о заключении договора предъявляет документ, удостоверяющий его личность, а также копию свидетельства о государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя" <14>. -------------------------------- <14> См.: пункт 20 Постановления Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 32 "Об утверждении Правил об указании услуг связи при передаче данных" // Собрание законодательства РФ. 2006. N 5. Ст. 553.
Очевидно, что такие меры абсолютно бесполезны, поскольку идентификация проводится только при условии заключения договора на предоставление интернет-услуг на постоянной основе. Временно получить доступ к Интернету можно во многих общественных местах без идентификации личности. Помимо платежных систем интерес для преступников могут представлять следующие услуги, оказываемые через Интернет: - организация всех видов азартных игр, - интернет-аукционы, - интернет-казино, - реклама в Интернете и т. д. Противостоять легализации преступно полученных доходов в этой сфере практически невозможно по причине отсутствия законодательных оснований, технических возможностей и квалифицированных специалистов. Российское законодательство вообще не признает ни понятия "электронные деньги", ни проведения операций без открытия счета. Соответственно, надзор за организациями, осуществляющими расчеты посредством Интернета или мобильных телефонов, осуществить практически невозможно. Законодательство о противодействии легализации (отмыванию) преступно полученных доходов нарушается при любом виде электронных платежей. В будущем имеет смысл включить в число организаций, обязанных отправлять информацию о подозрительных операциях, организации, осуществляющие оказание услуг через Интернет, в первую очередь организации, предоставляющие услуги по платежам. Соответственно, эти организации должны будут, как сейчас это делают банки, разработать и внедрить программу по противодействию легализации преступно полученных доходов. Но сразу же возникает вопрос об эффективности подобной меры. В соответствующей главе уже говорилось о том, что деятельность Росфинмониторинга не дает существенных результатов. Вряд ли Росфинмониторинг окажется в состоянии осуществлять надзор за интернет-компаниями, а также обрабатывать сообщения от этих организаций. В целом можно говорить о том, что в российской действительности надзор неэффективен. На это же указывают эксперты группы по борьбе с финансовыми злоупотреблениями <15>. Совершенствование всех видов надзора - непременное условие эффективной борьбы с легализацией преступно полученных доходов. -------------------------------- <15> Отчет ФАТФ об оценке ситуации в России (октябрь 2008 г.). URL: http://www. fatf-gaf. org/document/1/0,3343,en_32250379_32235720_40945665_1_1_1_1,00.php.
------------------------------------------------------------------
Название документа