Нормативный правовой акт как правовой рычаг построения системы управления государственной собственностью
(Короткова О. И.)
("Законодательство и экономика", 2009, N 3)
Текст документа
НОРМАТИВНЫЙ ПРАВОВОЙ АКТ КАК ПРАВОВОЙ РЫЧАГ ПОСТРОЕНИЯ
СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ
О. И. КОРОТКОВА
Короткова О. И., начальник отдела правового и методического обеспечения Управления государственного имущества Департамента имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданского права Орловского государственного университета.
Представление о собственности формировалось в науке и в жизни в течение многих сотен, даже тысяч лет, но все еще является объектом анализа, исследований, дискуссий. Формирование собственности происходило еще в первобытном обществе. Категория "собственность" исторически вошла в научный оборот задолго до того, как возникли экономика, экономическая теория в качестве особой отрасли науки. Уже римское право определяло понятие собственности и основных отношений, связанных с ней: владение, пользование, распоряжение. Собственность стала юридической и философской категорией.
В своем простейшем толковании собственность означает принадлежность вещей, материальных, духовных, информационных ценностей определенным лицам: индивидам, семьям, организациям, социальным группам, государству, обществу.
В ходе реформы гражданского законодательства публично-правовые образования (Российская Федерация, республики, края, районы и т. п.) были наделены правоспособностью, позволяющей обладать имуществом на праве собственности.
Так, изменилась характеристика связей, возникающих между правовыми образованиями, составляющих систему, основанную на административной подчиненности.
Ранее передача имущества одним государственным органом в ведение другого не означала изменение отношений собственности. Теперь преобладает переход права собственности от одного лица к другому.
Термин "право" употребляется юристами в двояком значении - объективном и субъективном.
В объективном смысле право - это система норм, установленных государством правил поведения, регулирующих общественные отношения.
В субъективном смысле право - принадлежащая определенному субъекту возможность и обеспеченность определенного поведения.
В большинстве учебных пособий по правоведению отмечается, что существует два понимания собственности - экономическое и юридическое.
Экономическое понимание означает отношение к имуществу как к своему, принадлежащему одному индивиду или группе лиц.
Юридическое понимание раскрывается в трех понятиях: "владение", "пользование", "распоряжение".
Различия между экономической и юридической категориями не могут привести к тому, что в области экономики будут существовать одни формы собственности, а в области права - другие.
К. Маркс и Ф. Энгельс подчеркивали: "Право само по себе ничего не дает, а только санкционирует существующие отношения".
Некоторые цивилисты выделяют изъяны данных суждений:
- не может быть двух истин в суждении об одном и том же предмете. Юридическое должно совпадать с экономическим;
- собственность - не отношение к имуществу, а отношения людей по поводу имущества;
- суждение, что право собственности складывается из владения, пользования, распоряжения, весьма абстрактное.
Отношения, возникающие между людьми, организациями, органами власти по поводу принадлежности, присвоения, раздела, передела объектов собственности, принято называть отношениями собственности.
В российском законодательстве государство считается особым, самостоятельным субъектом права наряду с юридическими лицами и гражданами. В этом качестве оно может быть и субъектом права собственности, т. е. публичным собственником.
В число публичных образований входят две группы субъектов. К первой группе можно отнести государство и государственно-подобные образования, ко второй - муниципальные образования.
Рассмотрим особенности правового положения субъектов публичной собственности:
- наличие у них властных полномочий, позволяющих им принимать нормативные акты, регламентирующие порядок осуществления принадлежащего им права собственности;
- реализация этого права в публичных, общественных интересах.
Воздействие, оказываемое собственниками, органами государственной власти и самоуправления, иными уполномоченными лицами на процессы, связанные с принадлежностью вещей, имущества и их использованием, а также на участников этих процессов, составляет сущность управления собственностью.
Таким образом, собственность есть одновременно экономическая, правовая и управленческая категория.
В перечень видов объектов, которые могут находиться в государственной собственности, входят:
- недра, полезные ископаемые;
- земли сельскохозяйственного и иного назначения;
- водные ресурсы;
- леса и лесные богатства;
- имущественные комплексы в виде зданий, сооружений, жилых объектов, оборудования, других имущественных ценностей;
- памятники истории и архитектуры;
- унитарные предприятия;
- объекты интеллектуальной собственности;
- финансовые ресурсы, денежные средства, драгоценности.
Глобальная цель управления любой системой состоит в обеспечении ее сохранности, устойчивости, развития в общих интересах входящих в нее элементов или связанных с ней других систем.
Применительно к государственной собственности важнейшую цель управления можно сформулировать так: обеспечение сохранности, развития, эффективного функционирования и использования всей совокупности объектов государственной собственности области в общих интересах населения как первичного собственника имущества.
Эта формулировка цели вовсе не противоречит задачам структурного преобразования государственной собственности в процессе перехода к рыночным отношениям. Напротив, реструктуризация государственной собственности - одно из средств повышения эффективности ее использования, развития.
Развитие государственной собственности как цель управления не подразумевает ее объемный рост, наращивание массы объектов государственной собственности, сопротивление ее преобразованию в муниципальную или частную собственность. Оно ориентировано на формирование совокупности объектов государственной собственности, управление которыми со стороны собственника гарантирует их использование в общих интересах населения, позволяет решать насущные социально-экономические проблемы, предотвращает эксплуатацию объектов государственной собственности в интересах наживы узкого круга корыстных лиц, формирование монопольных структур, охраняет собственность от разворовывания.
Принадлежность объектов к государственной собственности и управление ими в лице своих законодательных и исполнительных органов необходимы и в случаях, когда оно обеспечивает достижение более высокой народнохозяйственной эффективности (экономической и социальной) в сравнении с другими формами собственности.
Возможны переходы из одних форм в другие (они установлены законодательно); существуют объекты общей, совместной собственности.
В сложившейся социально-экономической ситуации назрела необходимость переосмысления принципов и приоритетов в области управления и распоряжения государственным имуществом, усиления государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики, создании стройной, экономически и логически выверенной системы критериев, в соответствии с которыми те или иные объекты выбираются для осуществления государственного управления на базе жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля над государственной собственностью.
Важнейшим принципом построения системы управления является использование системы управления, эффективности управления. Этот принцип заключается в достижении цели управления (определенного качественного результата деятельности или состояния объекта управления) ценой максимальной экономии ресурсов.
Таким образом, необходимо принятие законодательных актов, жестко регулирующих управление и распоряжение государственной собственностью.
Законотворчество в данной сфере необходимо не только на уровне Российской Федерации, но и на уровне ее субъектов.
Например, на территории субъектов Федерации также требуется законодательное регулирование отношений, возникающих между органами государственной власти субъектов Федерации, юридическими лицами и гражданами по поводу осуществления от имени субъекта Федерации прав владения, пользования и распоряжения объектами государственной собственности субъектов.
Отношения в сфере управления финансовыми ресурсами, являющимися государственной собственностью субъектов Федерации, в сфере управления объектами интеллектуальной собственности, природными ресурсами, включая землю, относящимися к государственной собственности субъектов Федерации, должны регулироваться нормативными правовыми актами субъектов Федерации.
Цели управления государственной собственностью субъекта Федерации - сохранение, преумножение, рациональное использование, учет государственной собственности и обеспечение доходов от ее использования.
Перечислим основные принципы управления государственной собственностью на уровне субъекта Федерации:
- обеспечение гласности при совершении сделок с объектами государственной собственности субъекта Федерации;
- обеспечение равных прав всех субъектов предпринимательской деятельности на доступ к совершению сделок с объектами государственной собственности субъекта Федерации;
- обеспечение максимальной эффективности использования объектов государственной собственности в интересах населения субъекта Федерации;
- обязательный учет объектов государственной собственности субъекта Федерации;
- осуществление контроля над эффективностью использования объектов государственной собственности субъекта Федерации;
- обеспечение защиты имущественных интересов субъекта Федерации.
Субъект Федерации в соответствии с гражданским законодательством самостоятельно и свободно осуществляет правомочия собственника в отношении принадлежащего ему имущества.
От имени субъекта Федерации права владения, пользования и распоряжения в отношении областной собственности осуществляют органы исполнительной государственной власти субъекта Федерации в рамках полномочий, установленных законодательством субъекта Федерации и нормативными правовыми актами, определяющими статус этих органов.
Деятельность органов государственной власти субъекта Федерации по управлению собственностью должна осуществляться на принципах:
- законности;
- подотчетности и подконтрольности;
- гласности;
- целевого использования имущества, закрепленного за государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями, органами государственной власти субъекта Федерации, переданного иным физическим и юридическим лицам.
В законодательных актах субъектов Федерации должны конкретизироваться полномочия органов в сфере управления собственностью, тем самым устраняются пробелы в регулировании или дублирование функций.
Взаимодействие государственных структур - необходимое условие эффективного государственного управления экономическими и социальными процессами. Отсутствие взаимодействия в данной сфере приводит к неоправданным общественным затратам и неэффективности государственной системы в области управления государственной собственности.
В условиях, когда существует так много пересекающихся направлений деятельности, взаимодействие государственных структур становится необходимым условием эффективного государственного управления.
Для упрощения деятельности в затрагиваемой сфере с целью зеркальности и доступности, повышения результативности системы управления государственной собственностью необходимо принятие законодательных актов, регулирующих комплексно и синхронно взаимодействие основных подсистем и подсистем обеспечения.
Самым главным недостатком в сфере управления собственностью считается низкая эффективность управления государственной собственностью, а именно неэффективность применяемых технологий управления, недостаток информации об объекте управления (низкий уровень качества оценки и аудита, неудовлетворительное состояние отчетности), недостатки института хозяйственного ведения (незаинтересованность чиновников в повышении эффективности управления, неэффективность организационно-правовой формы государственного унитарного предприятия, неэффективность казенных предприятий).
Должна быть также разработана стратегия экономического развития России на долгосрочную перспективу. Только долгосрочная стратегия может служить основой для эффективного управления государственным сектором экономики, критерием для принятия корректных управленческих решений в этой сфере.
Проблема состоит не только в низкой эффективности управления государственным нежилым фондом, землей, недрами, свободными денежными средствами, но и в бесконкурсном выделении ограниченных региональных ресурсов. Это требует совершенствования правовой базы и выработки практических механизмов размещения государственных контрактов.
Принятие аналогичных законодательных актов станет самым главным шагом в развитии правоотношений, регулирующих управление и распоряжение государственной собственностью.
Ужесточение контроля над эффективностью использования государственного имущества, деятельностью руководителей предприятий, учреждений, представителей государства в органах управления хозяйственных обществ и товариществ, привлечение их к ответственности за неправомерные действия, усиление роли органов государственной власти, ведение и формирование полной базы данных о государственном имуществе позволит не только улучшить планирование и усиление воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства, качества работы, но и увеличить вес государственного сектора в экономике.
Создавая детальные правовые и организационные механизмы единой системы управления государственным имуществом (активами), необходимо ориентироваться на перспективные стратегические экономические интересы государства, которым должны служить результаты процесса превращения в эффективного собственника.
Важное условие выработки эффективной государственной политики - организация систематического мониторинга локальных, региональных и федеральных актов в данной сфере.
Таким образом, в результате предлагаемых положений должна образоваться единая система управления государственным имуществом (активами), позволяющая добиться имущественного (материального) обеспечения выполнения государственных функций, оптимизации структуры областного государственного имущества, рационального соотношения доходов и расходов бюджета.
Название документа