Правовое регулирование института саморегулирования в строительстве: современное состояние и перспективы развития
(Бутаева Е. М.) ("Жилищное право", 2009, N 4) Текст документаПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ В СТРОИТЕЛЬСТВЕ: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
Е. М. БУТАЕВА
Статья посвящена нововведенному институту саморегулирования в сфере строительной деятельности, рассмотрены аргументы сторонников и оппонентов создания саморегулируемых организаций, сделан ряд выводов о необходимости совершенствования законодательства в рассматриваемой сфере правоотношений.
"...Чем энергичнее преобразования, тем больше энергии и изобретательности тратится аппаратом на собственное сохранение. В итоге - окружающая жизнь стремительно меняется, а бюрократические институты и, следовательно, система управления отстают от этих изменений" <1>. -------------------------------- <1> Воронцова Л. С., Пустовит И. А. Реформирование системы управления как фактор стабильности общества // Власть и управление на Востоке России. 2007. N 3. С. 81.
Федеральный закон N 148-ФЗ от 22 июля 2008 г. дополнил ГрК РФ <2> главой 6.1 "Саморегулирование в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства", что обозначило принципиально новый виток развития системы управления строительной деятельностью. -------------------------------- <2> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 дек.
Тезис о социальной ответственности предпринимателей, их реальном влиянии на управленческие процессы в экономике государства закреплен в действующем законодательстве и получает практическое воплощение. В правовой литературе верно отмечено, что государство должно следующим образом регулировать экономические процессы: создать нормативно-правовую основу, которая бы способствовала беспрепятственному функционированию рыночного механизма; поощрять конкуренцию как основу рыночной экономики; осуществлять функцию перераспределения дохода в социально значимых целях; координировать систему использования ресурсов; стабилизировать экономические процессы, осуществляя контроль за уровнем занятости, за инфляцией (особенно эта функция актуальна в условиях кризисных периодов); создавать условия для экономического роста <3>. -------------------------------- <3> Багандов А. Б. Административно-правовое регулирование лицензионных отношений в Российской Федерации: теоретико-правовые основы, современное состояние, перспективы: Автореферат на соискание ученой степени д. ю.н. Ростов-на-Дону, 2006. С. 14.
Необходимость сокращения форм лицензируемой деятельности действительно важный шаг на пути дебюрократизации экономики <4>. -------------------------------- <4> Багандов А. Б. Административно-правовое регулирование лицензионных отношений в Российской Федерации: теоретико-правовые основы, современное состояние, перспективы: Автореферат на соискание ученой степени д. ю.н. Ростов-на-Дону, 2006. С. 36.
Следует, на наш взгляд, согласиться с мнением о том, что "институт саморегулирования является средством дебюрократизации экономики, институтом защиты предпринимателей от избыточного государственного контроля и в целом необоснованного вмешательства в рыночные процессы" <5>. -------------------------------- <5> Сорокин М. Н. Эффективность введения саморегулирования в строительстве в условиях экономического кризиса // www/dvsrost.
Кроме того, существует мнение о том, что в условиях финансового кризиса инвесторам и застройщикам будет выгодно отстаивать свои интересы сообща в рамках саморегулируемого партнерства. В специальной литературе высказано мнение о том, что современные объемы ежегодного жилищного строительства сравнимы с уровнем 1990 года <6>. Помимо кризиса в сфере ипотечного кредитования, в числе других причин спада темпов строительства эксперты называют: -------------------------------- <6> Шкред К. В. Жилищное строительство и реформа ЖКХ. Проблемы и решения // Аналитический вестник Совета Федерации. N 14(359). Актуальные проблемы экономики современной России (часть I). С. 39.
- острую потребность в земельных участках под строительство, оснащенных инфраструктурой; - высокий рост цен на строительные материалы (по данным Росстата, цены на строительные материалы выросли в 2006 г. на 19,7%, в 2007 г. - на 24,6%, на цемент - на 26,2% и 65,5% соответственно); - монополизм на локальных строительных рынках; - дефицит производственных мощностей и нехватку строительных кадров <7>. -------------------------------- <7> Шкред К. В. Жилищное строительство и реформа ЖКХ. Проблемы и решения // Аналитический вестник Совета Федерации. N 14(359). Актуальные проблемы экономики современной России (часть I). С. 33.
Учитывая, что саморегулируемая организация может (а по смыслу и назначению - должна) выполнять представительские функции, связанные с защитой интересов членов организации в органах государственной и муниципальной власти (в том числе путем участия в социально значимых проектах), партнерство и членство в саморегулируемой организации могут оказаться выгодными, особенно в условиях финансовой нестабильности <8>. -------------------------------- <8> Сорокин М. Н. Эффективность введения саморегулирования в строительстве в условиях экономического кризиса // www/dvsrost; Мишин Е. Тверские строители идут к саморегулированию? // http://www. sro. ru/publ/pubshow. html? pubid=64.
Правовое регулирование деятельности саморегулируемых организаций осуществляют ГрК РФ, Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" <9>. -------------------------------- <9> Российская газета. 2007. 6 дек.
Основные цели создания и деятельности саморегулируемых организаций, обозначенные законодателем в статье 55.1 ГрК РФ, совпадают с целями режима лицензирования (существовавшего до его отмены в сфере строительства) и приоритетами внедряемой концепции технического регулирования (п. 1 ст. 6 ФЗ "О техническом регулировании" <10>). В качестве таковых в ГрК РФ названы две цели: -------------------------------- <10> Российская газета. 2002. 31 дек.
1) предупреждение вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу независимо от вида собственности, окружающей среде, объектам культурного наследия, который может быть причинен вследствие недостатков строительных и иных работ, выполняемых членами саморегулируемых организаций; 2) повышение качества выполнения инженерных изысканий, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, ремонта объектов капитального строительства. С точки зрения законодательной техники немаловажно и указание на сущность деятельности саморегулируемых организаций в сфере строительства, которая заключается в разработке и утверждении: 1) требований к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства в отношении каждого вида таких работ. Причем согласно ГрК РФ "саморегулируемая организация не вправе устанавливать требования к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, ниже минимально необходимых требований, установленных" <11> законом; -------------------------------- <11> Пункт 10 статьи 55.5 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 дек.
2) правил контроля в области саморегулирования; 3) системы мер дисциплинарного характера, применяемых к членам саморегулируемых организаций, за несоблюдение требований и стандартов саморегулируемых организаций и правил саморегулирования. Статья 55.3 ГрК РФ предусматривает создание следующих видов саморегулируемых организаций: 1) организации, основанные на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания; 2) организации, основанные на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации; 3) организации, основанные на членстве лиц, осуществляющих строительство. Необходимо согласиться с высказанным мнением о том, что возможно существование и иного вида саморегулируемой организации, в связи с чем статью 55.3 ГрК РФ следует дополнить пунктом 4 следующего содержания: "Комплексные саморегулируемые организации, основанные на членстве лиц, осуществляющих строительство, подготовку проектной документации и выполняющих инженерные изыскания" <12>. -------------------------------- <12> Резолюция совместного заседания Совета строителей Хабаровского края, Ассоциации развития строительного комплекса Хабаровского края и НП "Дальневосточное объединение строителей" // Строительная газета. 2008. N 12.
Большинство противников отмены лицензирования строительной деятельности считают, что негативным результатом отмены разрешительно-лицензионной системы будет снижение качества строительных работ и неспособность саморегулируемых организаций к созданию системы такого контроля. Между тем подпункт 5 пункта 12 статьи 55.5 ГрК РФ содержит диспозитивную норму о том, что правилами саморегулирования к членам организации может предъявляться требование о наличии сертификатов соответствия работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, сертификатов системы управления качеством таких работ, выданных при осуществлении добровольного подтверждения соответствия в определенной системе добровольной сертификации. Например, в Правилах приема в некоммерческое партнерство "Дальневосточное объединение строителей" предусмотрено, что кандидат в члены СРО должен подтвердить соответствие работ сертификатом соответствия или иным способом. Так, некоммерческое партнерство "Дальневосточное объединение строителей" имеет соглашение с органом по сертификации "Дальрегионсертификация", причем по данной договоренности для членов организации предусмотрены льготы при осуществлении комплекса сертификационных мероприятий со скидками до 20%. Таким образом, саморегулируемая организация может организовать систему контроля соответствия "строительных организаций к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства с помощью органа сертификации" <13>. В качестве критериев оценки деятельности строителей для выдачи свидетельства о допуске могут служить: соответствие назначению, контроль качества работ, соответствие проводимых работ требованиям безопасности, культура договорных отношений и комфортность предоставления услуг потребителю <14>. -------------------------------- <13> Сорокин М. Н. Саморегулирование в строительстве: новый этап развития // www/dvsrost. <14> Сорокин М. Н. Саморегулирование в строительстве: новый этап развития // www/dvsrost.
Кроме того, саморегулирование основывается на демократических принципах - публичности деятельности СРО, коллегиальности принятия решений, демократичности процедур, что, безусловно, будет способствовать принятию наиболее взвешенных решений и повышению уровня ответственности СРО перед обществом и государством. Сторонники передачи определенных контрольных полномочий саморегулируемым организациям утверждают, что неэффективность системы лицензирования подтверждается и тем, что "лицензии не работают". Так, по неофициальным данным, "только в Хабаровском крае на руках более 4000 лицензий, а на деле работают, т. е. имеют подряды, платят налоги, менее 200 строительных организаций. Это составляет всего 5% организаций, имеющих лицензии, значит, 95%, которые приобрели лицензии, реально не работают" <15>. -------------------------------- <15> Сорокин М. Н. Эффективность введения саморегулирования в строительстве в условиях экономического кризиса // www. dvsrost.
Официальными лицами были высказаны опасения относительно введения института саморегулирования в указанной сфере и передачи негосударственным организациям части контрольных функций. Так, А. Коломейцев, начальник отдела оперативно-розыскного бюро МВД, заявил, что "введение саморегулирования в различные сегменты строительной отрасли и делегирование государственных полномочий институтам гражданского общества в настоящее время не принесет положительных результатов. Так как большинство компаний недостаточно подготовлены к работе в условиях саморегулирования при отсутствии опыта работы в этих условиях..." <16>. Он также отметил, что, по данным Департамента экономической безопасности МВД, в 2007 году по РФ было выявлено более 9000 преступлений экономической направленности в строительстве и наибольшее их число зарегистрировано в Центральном, Южном и Приволжском федеральных округах, там, где за рассматриваемый период наблюдался наибольший рост объемов строительства <17>. -------------------------------- <16> МВД считает неэффективным саморегулирование в строительстве // i-story/ru. <17> МВД считает неэффективным саморегулирование в строительстве // i-story/ru.
Между тем практика организации управления в экономической сфере жизнедеятельности государства убеждает, что эффективность подобного регулирования напрямую зависит от выбора средств и методов государственного воздействия на субъекты хозяйственной деятельности. Следовательно, развивая далее концептуальное положение о сокращении излишнего государственного влияния на экономику, законодатель должен избрать и закрепить в нормативно-правовых актах такие средства и методы контроля над деятельностью саморегулируемых организаций, чтобы обеспечить баланс частных и публичных интересов, предоставив подобным организациям широкие полномочия и права, одновременно установив высокий уровень ответственности за нарушения законодательства. Как указывают пункты 3.1 - 3.3 статьи 6 ГрК РФ, к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в рассматриваемой сфере общественных отношений относятся: 1) ведение государственного реестра саморегулируемых организаций; 2) осуществление государственного контроля (надзора) над деятельностью саморегулируемых организаций; 3) обращение в арбитражный суд с требованием об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций. Государственный контроль (надзор) над деятельностью саморегулируемых организаций осуществляется путем проведения плановых (проводятся один раз в два года) и внеплановых проверок (проводятся в целях контроля над исполнением предписаний об устранении нарушений, выявленных в ходе плановых проверок, а также по заявлениям юридических и физических лиц, органов власти по фактам нарушения саморегулируемой организацией законодательства РФ) <18>. -------------------------------- <18> Статья 55.19 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 дек.
Учитывая, что пункт 4 статьи 55.19 ГрК РФ расплывчато формулирует предмет государственного контроля (надзора) над деятельностью саморегулируемой организации и носит отсылочный характер, указывая, что предметом контроля (надзора) "...является соблюдение саморегулируемой организацией требований к саморегулируемым организациям и их деятельности, установленных настоящим Кодексом, другими федеральными законами" <19>, представляется целесообразным в положении об органе, осуществляющем такой надзор и контроль, конкретно прописать права, обязанности и полномочия указанного органа. -------------------------------- <19> Пункт 4 статьи 55.19 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 дек.
В литературе отмечается необходимость разработки и закрепления в законодательстве превентивных мер по предупреждению возможных злоупотреблений со стороны СРО, которые могут выражаться в формах продажи членства в СРО и использования статуса СРО "как инструмента для монополизации или передела рынков" <20>. В этом аспекте необходимо: -------------------------------- <20> Холопик К. О саморегулировании в области строительной деятельности // Строительный эксперт. 2008. 21 апр.
1) уточнить нормы антимонопольного законодательства применительно к рассматриваемой сфере отношений; 2) пересмотреть подход к формированию цены по договорам строительных подрядов, выполняемых для государственных и муниципальных нужд; 3) закрепить за общероссийским (национальным) объединением СРО в отношении их членов возможность принимать меры дисциплинарного характера (в настоящее время согласно пункту 9 статьи 55.20 ГрК РФ национальные объединения СРО не вправе вмешиваться в деятельность саморегулируемых организаций и каким-либо образом ограничивать ее). Переходный период от лицензирования к саморегулированию в строительстве обусловливает необходимость уже на данном этапе внести в Уголовный кодекс РФ статьи, устанавливающие ответственность за осуществление деятельности без допуска, выданного СРО.
Список использованных источников
1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 дек. 2. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 дек. 3. Федеральный закон от 01.12.2007 N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" // Российская газета. 2007. 6 дек. 4. Федеральный закон от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" // Российская газета. 2002. 31 дек. 5. Багандов А. Б. Административно-правовое регулирование лицензионных отношений в Российской Федерации: теоретико-правовые основы, современное состояние, перспективы: Автореферат на соискание ученой степени д. ю.н. Ростов-на-Дону, 2006. 6. Воронцова Л. С., Пустовит И. А. Реформирование системы управления как фактор стабильности общества // Власть и управление на Востоке России. 2007. N 3. С. 72 - 84. 7. Мишин Е. Тверские строители идут к саморегулированию? // http://www. sro. ru/publ/pubshow. html? pubid=64. 8. МВД считает неэффективным саморегулирование в строительстве // i-story/ru. 9. Резолюция совместного заседания Совета строителей Хабаровского края, Ассоциации развития строительного комплекса Хабаровского края и НП "Дальневосточное объединение строителей" // Строительная газета. 2008. N 12. 10. Сорокин М. Н. Эффективность введения саморегулирования в строительстве в условиях экономического кризиса // www/dvsrost. 11. Сорокин М. Н. Саморегулирование в строительстве: новый этап развития // www/dvsrost. 12. Шкред К. В. Жилищное строительство и реформа ЖКХ. Проблемы и решения // Аналитический вестник Совета Федерации N 14(359). Актуальные проблемы экономики современной России (часть I). С. 32 - 41. 13. Холопик К. О саморегулировании в области строительной деятельности // Строительный эксперт. 2008. 21 апр.
Название документа Вопрос: Выпускник 2005 г. С 2005 г. являюсь участником военной ипотеки. В 2008 г. уволился из Вооруженных Сил Российской Федерации по собственному желанию. После этого поступил на военную службу в ФСБ России. Имеется ли возможность продолжить участие в накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих? Какова судьба моих прежних накоплений по накопительно-ипотечной системе? ("Право в Вооруженных Силах", 2009, N 4) Текст документа
Вопрос: Выпускник 2005 г. С 2005 г. являюсь участником военной ипотеки. В 2008 г. уволился из Вооруженных Сил Российской Федерации по собственному желанию. После этого поступил на военную службу в ФСБ России. Имеется ли возможность продолжить участие в накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих? Какова судьба моих прежних накоплений по накопительно-ипотечной системе?
Ответ: Согласно п. 4 ст. 13 Федерального закона от 20 августа 2004 г. N 117-ФЗ "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" в случае, если при досрочном увольнении участника накопительно-ипотечной системы с военной службы отсутствуют следующие основания: 1) общая продолжительность военной службы, в том числе в льготном исчислении, 20 лет и более; 2) увольнение военнослужащего, общая продолжительность военной службы которого составляет 10 лет и более: а) по достижении предельного возраста пребывания на военной службе; б) по состоянию здоровья - в связи с признанием его военно-врачебной комиссией ограниченно годным к военной службе; в) в связи с организационно-штатными мероприятиями; г) по семейным обстоятельствам, предусмотренным законодательством Российской Федерации о воинской обязанности и военной службе; 4) увольнение военнослужащего по состоянию здоровья - в связи с признанием его военно-врачебной комиссией негодным к военной службе, - его именной накопительный счет закрывается, а сумма накопленных взносов и иных учтенных на именном накопительном счете участника поступлений возвращается в федеральный бюджет. Таким образом, Ваш именной накопительный счет должен был быть закрыт, а сумма накопленных взносов и иных учтенных на именном накопительном счете поступлений подлежит возврату в федеральный бюджет. Вы имеете право на участие в накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих. В случае изъявления Вами желания на участие в накопительно-ипотечной системе для Вас должен быть открыт новый именной накопительный счет.
Р. А.Закиров Адъюнкт Военного университета, старший лейтенант юстиции
Название документа