Проблемы законодательства о государственных корпорациях
(Долинская В. В.) ("Законы России: опыт, анализ, практика", 2009, N 4) Текст документаПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЯХ
В. В. ДОЛИНСКАЯ
Долинская Владимира Владимировна, доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры гражданского и семейного права МГЮА.
С 2007 г. наблюдается всплеск интереса законодателя и ученых к государственным корпорациям (далее - ГК). Он приблизительно совпадает с декларацией приоритетных национальных проектов, поиском средств реализации идеи государственно-частного партнерства. С одной стороны, ГК продолжают развиваться, с другой - не смолкает критика этой организационно-правовой формы. Попробуем разобраться с основными проблемами законодательства о ГК и по возможности найти пути их решения. Сразу оговоримся: есть организационно-правовая форма ГК и есть юридические лица (далее - ЮЛ) со словом "корпорация" или словосочетанием "государственная корпорация" в названии. Например, 20 февраля 2007 г. распоряжением Федеральной аэронавигационной службы N 14-р утвержден Устав ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИТАРНОГО ПРЕДПРИЯТИЯ "ГОСУДАРСТВЕННАЯ КОРПОРАЦИЯ по организации воздушного движения в Российской Федерации" [выделено мной. - В. Д.]. В 2006 г. создано ОАО "Объединенная авиастроительная КОРПОРАЦИЯ" (ОАК), в 2007 г. - ОАО "Объединенная судостроительная КОРПОРАЦИЯ" (ОСК) [выделено мной. - В. Д.]. Второй случай некорректного использования термина мы в данной работе не рассматриваем. Есть ГК де-юре и де-факто. Чтобы их разграничить и определить возможность применения одного и того же термина, обратимся к законодательству и доктрине. В правовых актах РФ термин "государственная корпорация" стал использоваться с 1993 г. <1>. -------------------------------- <1> Указы Президента РФ от 02.02.1993 N 184 "О создании Государственной инвестиционной корпорации" и от 15.03.1993 N 339 "О создании Российской финансовой корпорации".
Понятие ГК как организационно-правовой формы ЮЛ было введено в российское законодательство в 1999 г. Федеральными законами: от 8 июля 1999 г. N 137-ФЗ "О внесении изменения в статью 8 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР" <2>; -------------------------------- <2> СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3470.
от 8 июля 1999 г. N 140-ФЗ "О внесении дополнения в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" <3>; -------------------------------- <3> СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3473.
от 8 июля 1999 г. N 144-ФЗ "О реструктуризации кредитных организаций" <4>. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3477 (утратил силу).
Первичная цель правового регулирования отношений, связанных с созданием, деятельностью ГК и ее прекращением, постулировалась как разовая: формирование законодательной базы для преобразования Агентства по реструктуризации кредитных организаций из открытого акционерного общества (далее - АО), ординарной кредитной организации, в некоммерческую организацию (далее - НКО). Это следует из пояснительной записки к проекту Федерального закона N 99062996-2 "О внесении дополнения в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" <5>. -------------------------------- <5> СПС "КонсультантПлюс" и СПС "Гарант".
Эта задача была решена. Затем ГК "Агентство по реструктуризации кредитных организаций" была ликвидирована <6>, и на смену ей пришла ГК "Агентство по страхованию вкладов" <7>. -------------------------------- <6> Федеральный закон от 28 июля 2004 г. N 87-ФЗ "О признании утратившими силу Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" и отдельных положений законодательных актов Российской Федерации, а также о порядке ликвидации государственной корпорации "Агентство по реструктуризации кредитных организаций" // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3223. <7> Статьи 14 - 26 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 52 (ч. I). Ст. 5029 (далее - ФЗ N 177).
Обращаем особое внимание на то, что АРКО являлась кредитной организацией, а Агентство по страхованию вкладов - это страховая организация и подлежит жесткому правовому регулированию и контролю, чего не наблюдается в отношении других ГК. Статья 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" довольно лаконична и подразумевает дальнейшее статутное законотворчество. В 2007 г. государство приняло шесть Федеральных законов о создании ЮЛ в организационно-правовой форме ГК: от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ "О банке развития" <8> (далее - ФЗ N 82, Внешэкономбанк); -------------------------------- <8> СЗ РФ. 2007. N 22. Ст. 2562.
от 19 июля 2007 г. N 139-ФЗ "О Российской корпорации нанотехнологий" <9> (далее - ФЗ N 139, Нанотехнологии); -------------------------------- <9> СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3753.
от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" <10> (далее - ФЗ N 185, Фонд содействия реформированию ЖКХ); -------------------------------- <10> СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3799.
от 30 октября 2007 г. N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта" <11> (далее - ФЗ N 238, Олимпстрой); -------------------------------- <11> СЗ РФ. 2007. N 45. Ст. 5415.
от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ "О Государственной корпорации "Ростехнологии" <12> (далее - ФЗ N 270); -------------------------------- <12> СЗ РФ. 2007. N 48. Ст. 5814.
от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" <13> (далее - ФЗ N 317). -------------------------------- <13> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6078.
Существуют предложения о создании еще нескольких ГК. Практически все юристы критикуют некорректное использование термина "корпорация" в отношении некоммерческой организации (далее - НКО), не отвечающей признакам объединения капиталов и наличия участия (членства) <14>. -------------------------------- <14> О понятии "корпорация" см. подробнее: Долинская В. В. Акционерное право: основные положения и тенденции: Монография. М.: Волтерс Клувер, 2006; Фроловский Н. Г. Управление предпринимательскими корпорациями в Российской Федерации (правовой аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2004.
Требует пояснений и использование в названии термина "государственная". Классическим подходом в постреволюционной России (в СССР и в РФ) является выделение специфической организационно-правовой формы коммерческих организаций, создаваемых государством, - государственные унитарные предприятия (ГУПы), в том числе казенные (для проформы упомянем также о муниципальных УП - иной, но тоже публичный собственник), а также учреждений - некоммерческих организаций, которые формально могут создаваться любым правосубъектным лицом, но чаще принадлежат публично-правовым образованиям. Оба ЮЛ - несобственники, государство наделяет их имуществом на ограниченном вещном праве, устанавливает пределы его осуществления и может изъять это имущество. Применительно к ГК термин "государственная" означает: ЮЛ создается государством; ЮЛ создается на основании правового акта государства высшей юридической силы - закона (специального, индивидуального); целью создания ЮЛ является решение государственных (публичных) задач; государство как единственный учредитель наделяет ЮЛ имуществом (но передает его в собственность); государство наделяет созданное им ЮЛ рядом государственных властных полномочий; планирование и руководство деятельностью ЮЛ осуществляется государством через своих представителей в органах ЮЛ; ЮЛ отчитывается о своей деятельности перед государством в лице Правительства РФ и Президента РФ; ЮЛ прекращает свою деятельность исключительно по воле государства (на основании правового акта государства высшей юридической силы - закона специального, индивидуального характера). Следующие проблемы связаны с противоречиями законодательства о ГК, с одной стороны, и общегражданского законодательства, а также доктрины гражданского права - с другой. ГК провозглашена НКО, т. е. ЮЛ. Цивилистическая наука выделяет следующие признаки ЮЛ: 1) организационное единство, отражающее: а) наличие системы существенных социальных взаимосвязей, посредством которых люди объединяются в единое целое; б) наличие внутренней структурной и функциональной дифференциации; в) наличие определенной цели образования и функционирования; 2) обладание обособленным имуществом (экономический признак); 3) материально-правовой признак, означающий способность самостоятельно выступать в гражданском обороте от своего имени, т. е. способность от своего имени приобретать, иметь и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и нести обязанности, а также самостоятельно нести имущественную ответственность по своим обязательствам; 4) способность быть истцом и ответчиком в суде общей компетенции, арбитражном и третейском суде (процессуально-правовой признак). Эти признаки определяются действующим законодательством и закрепляются в учредительных документах ЮЛ <15>. -------------------------------- <15> О признаках ЮЛ см. подробнее: Долинская В. В. Юридические лица. Гл. 6 // Гражданское право. Часть первая: Учебник / Отв. ред. А. И. Масляев, В. П. Мозолин. М., 2003.
Организационная обособленность, или организационно-правовое обособление, является составной частью внешней обособленности как социального свойства, предпосылки признания правосубъектности <16>. Она обеспечивает стабильное существование субъекта, формирование и выражение вовне его автономной воли. Законченный вид организационно-правовое обособление приобретает в таком признаке ЮЛ, как организационное единство. Внешним выражением такой обособленности выступает государственная регистрация (ЮЛ, предпринимателя), которая является требованием юридического порядка <17>, общим требованием к деятельности и предпосылкой ее осуществления. -------------------------------- <16> См.: Артеменков С. В. Права на имущество юридических лиц: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. <17> См.: Попондопуло В. Ф. Правовой режим предпринимательства. СПб., 1994. С. 14 - 15; Ровный В. В. Проблемы единства российского частного права. Иркутск, 1999. С. 134.
Никто не оспаривает наличия признака организационного единства в ГК, хотя некоторые сомнения вызывает внутренняя дифференциация и государственная регистрация. Могут быть трудности в квалификации характера управления (органов управления) ГК. В отсутствие участников, членов ГК формирование органов этих ЮЛ прямо или косвенно осуществляет государство. Определяя порядок управления деятельностью ГК (в том числе органы управления и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц и их освобождения), законодатель проявил большое разнообразие. Высшим органом управления ГК является наблюдательный совет (совет директоров). Его председатель: назначается Президентом РФ (Росатом, Ростехнологии); назначается Правительством РФ (Нанотехнологии, Олимпстрой, Фонд содействия реформированию ЖКХ); председателем наблюдательного совета Внешэкономбанка является Председатель Правительства РФ; председатель совета директоров Агентства по страхованию вкладов избирается советом директоров по представлению Правительства РФ. Аналогичный порядок назначения единоличных исполнительных органов ГК - президента или генерального директора. Генеральный директор Агентства по страхованию вкладов назначается на должность советом директоров по представлению председателя совета директоров. Количественный и персональный состав наблюдательного совета и коллегиального исполнительного органа - правления ГК определяется Президентом РФ или Правительством РФ. Таким образом, процедуры формирования руководящих органов ГК учредителем существенно различны у разных корпораций, как и система представительства различных федеральных органов законодательной и исполнительной власти. В большинстве ГК решающий голос в формировании руководящих органов принадлежит Президенту РФ. Недостатком является отсутствие в законодательстве каких-либо критериев и процедур оценки деятельности наблюдательных советов и руководителей ГК. ГК, в отличие от других организационно-правовых форм ЮЛ, государственная регистрация которых носит уведомительный или разрешительный характер, регистрируется в распорядительном порядке. Органы государственной регистрации ЮЛ и индивидуальных предпринимателей (в данном случае - Федеральную регистрационную службу РФ <18>) Закон о создании ГК в императивной форме обязывает осуществить государственную регистрацию. Примечательно, что за рубежом сохраняется разрешительный порядок создания ЮЛ с публичными функциями. -------------------------------- <18> К ведению Росрегистрации (или ее территориальных органов) отнесено принятие решений о государственной регистрации всех видов НКО. См.: пп. 2 п. 2, пп. 4.1 п. 6 Положения о Росрегистрации, утв. Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1315 (с изм. и доп.).
Второй составной частью внешней обособленности выступает имущественная обособленность. При сопоставлении признаков ЮЛ и элементов правосубъектности обнаруживаем, что, например, обладание обособленным имуществом (экономический признак) обеспечивает имущественную самостоятельность (самостоятельное участие в гражданском обороте <19>) и гарантирует имущественную ответственность. Имущественной обособленности как основе гражданской правосубъектности и материальной базе предпринимательской деятельности придается настолько важное значение, что на ее основе пытались и пытаются объяснять не только цели создания, но и саму сущность ЮЛ. -------------------------------- <19> А. В. Венедиктов называл его решающим критерием и считал, что оно образует само содержание гражданской правоспособности. См.: Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М.-Л., 1948. С. 705.
Проблему общего плана представляет распространение на ГК порочной практики создания имущественной базы деятельности после государственной регистрации ЮЛ. Например, срок формирования уставного капитала Внешэкономбанка - шесть месяцев с даты его государственной регистрации. Т. е. государство признает факт существования организации, не отвечающей одному из признаков ЮЛ. Следующий вопрос - режим имущества ГК. В соответствии с ФЗ "О некоммерческих организациях", к которым отнесены ГК, имущество переданное им государством, становится их собственностью. Согласно п. 1 ст. 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам. Однако имуществом, принадлежащим ГК на праве собственности, она может распоряжаться не по своему усмотрению, как это вправе делать ЮЛ - собственники, а только для достижения целей своей деятельности, предусмотренной Законами о создании ГК (ч. 3 ст. 5 ФЗ N 82, ч. 3 ст. 5 ФЗ N 139, ч. 3 ст. 16 ФЗ N 177, ч. 2 ст. 5 ФЗ N 185, ч. 3 ст. 5 ФЗ N 238, ч. 3 ст. 5 ФЗ N 270 и - в отношении Росатома, Закон о котором не содержит специальной нормы, - общее положение п. 2 ст. 7.1 ФЗ "О некоммерческих организациях"). Правда, в связи с расплывчатостью формулировок, смешением в большинстве случаев направлений деятельности государства и целей деятельности ЮЛ (практически у всех, кроме Агентства по страхованию вкладов и Олимпстроя), указанные ограничения превращаются в чисто формальные, не имеющие реального содержания. Прибыль ГК может быть использована по согласованию с публичным органом, установленным федеральным законом. Как правило, такая прибыль может быть использована с согласия наблюдательного совета или иного коллегиального органа, представляющего интересы государства. Например, Внешэкономбанк вправе использовать прибыль только по согласованию с наблюдательным советом (п. 5 ст. 14 ФЗ N 82). Правда, в проекте ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О Государственной корпорации "Ростехнологии" предполагается получение права на использование части своей прибыли на иные цели, помимо определенной в ч. 1 ст. 3 указанного ФЗ, при условии согласования с наблюдательным советом корпорации. В ряде случаев не собственник, а закон определяет распоряжение имуществом даже во внутрихозяйственной деятельности. Некоторые ГК обязываются создавать специальные внутрихозяйственные фонды. Например, Росатом должен создавать четыре специальных внутрихозяйственных фонда (ст. 20 ФЗ N 317). В законе закреплено направление использования средств внутрихозяйственных фондов. ГК наделены правом инвестирования и (или) размещения свободных денежных средств фондов, но только в объекты, установленные законом и единые для всех ГК. По общему правилу ЮЛ приобретает субъективные права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы (п. 1 ст. 53 ГК). Органы ЮЛ представляют собой его составную часть, которая согласно имеющимся у него полномочиям формирует и выражает волю юридического лица, руководит его деятельностью. Наблюдательный совет и правление ГК являются ее органами. Но особый порядок их создания и деятельности позволяет сделать вывод, что решения о распоряжении значительной или наиболее ценной частью имущества ГК принимают назначаемые представители органов государственной власти. А это характеристика скорее унитарных организаций - несобственников. Несмотря на установку Законов о ГК относительно того, что органы власти не вмешиваются в их деятельность, ряд основных параметров деятельности некоторых из этих организаций (Внешэкономбанк, Олимпстрой, Росатом, Фонд содействия и реформирования ЖКХ), определяющих конкретные направления использования их имущества, в соответствии с теми же Законами, утверждаются Правительством РФ. Так, основные направления и показатели инвестиционной и финансовой деятельности Внешэкономбанка, а также количественные ограничения на привлечение им заемных средств устанавливаются в Меморандуме о финансовой политике Внешэкономбанка, который утверждается Правительством <20>. Та же картина наблюдается в отношении и других корпораций. По сути, это означает фактическое сохранение за Правительством части полномочий собственника в отношении имущества ГК. При этом, несмотря на явно запрограммированное Законами участие Правительства в принятии решений по распоряжению собственностью ГК, в Законе отсутствуют как четкое распределение полномочий между гос. органом и корпорацией, так и его принципы. Кроме того, нет реальной ответственности ни у одного из этих субъектов. -------------------------------- <20> См.: Постановление Правительства РФ от 27 июля 2007 г. N 489 "О порядке подготовки, содержании и периоде действия Меморандума о финансовой политике государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)"; распоряжение Правительства РФ от 27 июля 2007 г. N 1007-р (в ред. от 19 ноября 2008 г.).
Промежуточное положение между проблемой целевого использования имущества и проблемой формирования воли ГК занимают нормы типа п. 1 ст. 18 ФЗ N 317, где предусмотрено, что в качестве имущественных взносов Российской Федерации Росатому среди прочего передаются "средства из федерального бюджета, выделяемые корпорации на реализацию мероприятий, предусмотренных ПРОГРАММОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОРПОРАЦИИ НА ДОЛГОСРОЧНЫЙ ПЕРИОД" [выделено мной. - В. Д.]. Ограничения имущественной самостоятельности в отношении ГК, на наш взгляд, далеко выходят за рамки ограничений права собственности в общегражданском законодательстве <21>. -------------------------------- <21> См.: Долинская В. В. Ограничения права собственности: понятие и виды // Закон. 2003. N 11; Камышанский В. П. Право собственности: пределы и ограничения. М., 2000.
Идея Е. В. Богданова о расщепленной собственности подвергнута в литературе справедливой критике <22>. От себя добавим, что она противоречит ГК РФ, не знающему такой конструкции, п. 1 ст. 7.1 ФЗ "О некоммерческих организациях", а также англо-американской системе права, где под расщепленной собственностью понимаются несколько иные отношения. -------------------------------- <22> См. соответственно: Богданов Е. В. Правовой режим имущества государственной корпорации // Хозяйство и право. 2008. N 5; Цимерман Ю. С. Государственная корпорация - специфика правового регулирования // Право и экономика. 2008. N 10.
Законодатель должен быть последовательным и либо снять ограничения, противоречащие статусу собственника, либо наполнить их реальным содержанием, но изменить режим имущества рассматриваемых ЮЛ. Материально-правовой признак также вызывает некоторые замечания. Правовой статус ГК как участника гражданского оборота явно нарушает принцип равенства субъектов гражданско-правовых отношений. Согласно ст. 3 ФЗ N 270 и Указу Президента РФ от 10 июля 2008 г. N 1052 "Вопросы Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии" <23> Ростехнологии вправе выступать в качестве управляющей компании для организаций оборонной промышленности и других отраслей экономики, хотя управляющая компания (как и наемный управляющий) - это предприниматель, коммерческая организация. Никакие изменения в законы о хозяйственных обществах, меняющие это положение, несмотря на активность представителей ГК, не вносились. -------------------------------- <23> СЗ РФ. 2008. N 28. Ст. 3362.
ГК "Нанотехнологии" получила статус квалифицированного инвестора <24>. Это означает, что она сможет вкладывать средства в проекты не только напрямую, но и посредством венчурных ПИФов. -------------------------------- <24> ФЗ от 22 декабря 2008 г. N 266-ФЗ "О внесении изменений в статью 51.2 Федерального закона "О рынке ценных бумаг".
На Внешэкономбанк не распространяются основные положения законодательства о банках и банковской деятельности, которые характерны для банков - ЮЛ. Кроме того, на него как на страховщика (осуществляет страхование экспортных кредитов от коммерческих и политических рисков в порядке, устанавливаемом Правительством РФ) и на Агентство по страхованию вкладов, признаваемое страховщиком в системе обязательного страхования вкладов, не распространяется требование о лицензировании страховой деятельности (п. 8 ч. 3 ст. 3 ФЗ N 82, ч. 3 ст. 15 ФЗ N 177, п. 5 ст. 1 Закона РФ "Об организации страхового дела в Российской Федерации"). В отношении ГК ограничено применение п. 1 и п. 2 ст. 60 ГК РФ. Например, при реорганизации Росатома не требуется уведомления кредиторов о реорганизации, у них отсутствует право потребовать досрочного исполнения обязательств с возмещением убытков. Кроме того, не требуется согласия кредиторов на перевод их требований. ЮЛ - собственники самостоятельно отвечают по своим обязательствам всем своим имуществом. В отношении ГК ограничено применение ст. 56 ГК РФ. Так, ФЗ N 317 предусмотрено, что на имущество Росатома, перечень которого утверждается Правительством, взыскание не может быть обращено (ч. 9 ст. 3). Не может быть обращено взыскание по обязательствам Агентства по страхованию вкладов на фонд обязательного страхования вкладов, за исключением случаев, когда обязательства Агентства возникли в связи с неисполнением им обязанностей по выплате возмещения по вкладам (ч. 5 ст. 33 ФЗ N 177). Право ГК обратиться к РФ за экономической, финансовой поддержкой, безусловно, повышает привлекательность этой организационно-правовой формы в качестве контрагента, но нарушает принцип равенства участников гражданских правоотношений, так как субсидиарная ответственность предусмотрена по общему правилу для учредителей ЮЛ - несобственников, а банковская гарантия, поручительство предполагают специальный субъектный состав, специальные условия, возмездность. Законом предусмотрена возможность выделения Агентству по страхованию вкладов бюджетных средств для покрытия дефицита фонда обязательного страхования вкладов (ст. 41 ФЗ N 177). Квалифицировать это в качестве субсидиарной ответственности РФ проблематично, так как решение о покрытии дефицита и о форме такого покрытия принимается индивидуально в каждом конкретном случае в зависимости от размера дефицита. На ГК не распространяются положения ст. 65 ГК РФ и соответственно ФЗ от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", а механизмы банкротства напрямую связаны с ответственностью должника. Точнее, в отношении всех ГК, за исключением Агентства по страхованию вкладов, прямо оговорено, что к ним не применяются правила, предусмотренные законодательством о несостоятельности (банкротстве) (ч. 2 ст. 19 ФЗ N 82, ч. 5 ст. 4 ФЗ N 139, ч. 2 ст. 25 ФЗ N 185, ч. 10 ст. 2 ФЗ N 238, ч. 3 ст. 4 ФЗ N 270, ч. 11 ст. 3 ФЗ N 317). Однако отсутствие такой оговорки в отношении Агентства по страхованию вкладов не изменяет единого подхода, так как сохранение общего для ГК правила о ликвидации только на основании специального закона означает невозможность применения законодательства о несостоятельности (банкротстве) на общих основаниях. Наконец, пресловутый вопрос об учредительных документах. Создание ЮЛ на основе закона известно не только за рубежом, но и в России: например, ЦБ РФ. Акцент в критике должен быть смещен с ГК на законодателя, который так и не привел в соответствие ГК РФ и ФЗ "О некоммерческих организациях". Кроме того, создание и прекращение на основе федерального закона, устанавливающего особенности правового статуса конкретного ЮЛ, представляются нам нарушающими принцип законодательной экономии: ведь в создавшейся ситуации каждый конкретный случай, какие-либо корректировки потребуют принятия нового закона. Итак, мы выявили несколько моментов, ставящих под вопрос правомерность отнесения ГК к ЮЛ (правда, ЮЛ в одном правовом акте названы малые народности Севера). В литературе регулярно критикуют отнесение ГК к НКО: за терминологию, за практически неограниченную возможность занятия предпринимательской деятельностью (правда, "каучуковая" формулировка ГК предоставляет ее всем НКО, кроме, пожалуй, политических партий, религиозных объединений и учреждений) и т. д. и т. п. Мы опять обратим внимание на проблему именно законодательства о ГК. Например, в ФЗ N 82 термин "некоммерческие организации" употребляется только один раз: в п. 5 ст. 4 говорится, что на Внешэкономбанк не распространяются положения, установленные ФЗ "О некоммерческих организациях", регламентирующие порядок осуществления контроля за деятельностью НКО <25>. Однако, являясь ГК, Внешэкономбанк тем самым относится к НКО. Второй момент также удобно проиллюстрировать на примере этой ГК. Весьма затруднительно по действующему законодательству осуществлять банковские функции, проводить соответствующие операции и сделки, являясь НКО. До недавнего времени это удавалось только ЦБ РФ, который по старому Закону был учреждением, теперь число уникумов пополнилось. -------------------------------- <25> Внесены изменения в систему отчетности Внешэкономбанка. См.: Постановление Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. N 166.
Специфика правового статуса каждой из ГК выражается в следующем: особый порядок создания; специальная правосубъектность с изъятиями из общих правил, в том числе из правил о НКО; индивидуальная специфика целей деятельности и функций; структура органов и особый порядок формирования исполнительных и контрольных органов; невозможность признания несостоятельной (банкротом); право обращения к РФ за экономической, финансовой поддержкой, выступление государства в качестве своеобразного гаранта для погашения задолженности ГК в особых случаях; особый порядок прекращения деятельности. Насколько типична характеристика ГК? Они отличаются друг от друга: целью создания; процедурой создания (учреждение вновь (практически все) и создание путем реорганизации - в форме преобразования Банка внешнеэкономической деятельности СССР во Внешэкономбанк); сферой деятельности; периодом деятельности (срочные - Фонд содействия реформированию ЖКХ и бессрочные); функциями; по месту осуществления своей деятельности; по формированию исполнительных органов ("президентские", "правительственные", "общественные"); по характеру имущественного взноса РФ в уставный фонд (с фиксированным размером и стоимостной оценкой - причем размер может устанавливаться либо федеральным законом, либо постановлением Правительства РФ или определяться только перечнем переданного РФ имущества без указания его стоимости); по отношению к так называемым внутрихозяйственным фондам (с правом и с обязанностью их формирования), т. е. по уровню вмешательства государства в имущественную, внутрихозяйственную деятельность. То есть отсутствуют общие механизмы организации, правового регулирования ГК и влияния учредителя на их деятельность. В отношении каждой из них эти вопросы регулируются отдельным законом. Иными словами, нормативное регулирование ГК подменяется индивидуально-правовым. Это ставит вопрос о существовании ГК как организационно-правовой формы ЮЛ. Под организационно-правовой формой понимается совокупность признаков, определяющих структуру и деятельность предусматриваемых законом видов ЮЛ. К таким признакам относятся: имущественная и организационная обособленность, способы формирования имущественной базы, особенности взаимодействия учредителей (участников) с ЮЛ, особенности их ответственности <26>. -------------------------------- <26> См.: Долинская В. В. Юридические лица. Гл. 6 // Гражданское право. Часть первая: Учебник / Отв. ред. А. И. Масляев, В. П. Мозолин. М., 2007. С. 125.
А. Я. Курбатов указывает, что организационно-правовые формы ЮЛ характеризуют по следующим элементам: способы формирования имущества ЮЛ; права учредителей (участников, членов) и самого ЮЛ на это имущество; основания возникновения и прекращения прав учредителей; порядок взаимодействия учредителей по поводу управления ЮЛ; ответственность учредителей (участников) перед кредиторами ЮЛ <27>. -------------------------------- <27> См.: Курбатов А. Я. Правовое регулирование деятельности государственных корпораций как организационно-правовой формы юридических лиц // СПС "КонсультантПлюс".
Представляется, что правовое положение ГК содержит в каждой из них такие нетипичные особенности, которые позволяют сделать вывод о самостоятельной в каждом конкретном случае правовой конструкции, не подпадающей под типовую организационно-правовую форму. Много внутренних противоречий в самом законодательстве о ГК. Оно оставляет открытым вопрос о структуре ГК. К классическим монотипным ЮЛ тяготеют Агентство по страхованию вкладов, Внешэкономбанк, Нанотехнологии, Олимпстрой, Фонд содействия реформированию ЖКХ. В отличие от них в состав Росатома входят холдинг ОАО "Атомэнергопром" с АО и ФГУПами, преобразуемыми в ОАО, 15 организаций ядерного оружейного комплекса, 11 институтов фундаментальной и прикладной науки, 7 отраслевых вузов, 7 организаций в сфере ядерной и радиационной безопасности. В состав ГК "Ростехнологии" передано более 180 ФГУПов, преобразуемых в ОАО, 228 ОАО, включающих в том числе внешнеэкономические объединения, научно-исследовательские институты, конструкторские бюро, пансионаты. Как сообщил ее генеральный директор С. Чемезов, "все передаваемые предприятия будут объединены более чем в 30 холдингов" <28>. -------------------------------- <28> См.: Чемезов С. Капитал // Коммерсантъ. 2008. 14 июля.
Но помимо холдингов для крупных хозяйственных систем, в состав которых входят многочисленные хозяйствующие субъекты различных организационно-правовых форм и разных видов деятельности, было и другое название. Не имеем ли мы дело с реанимацией идеи финансово-промышленных групп (ФПГ)? Условно функции ГК можно подразделить на связанные с властными полномочиями и не связанные с ними. К первой группе, безусловно, относятся передаваемые Росатому полномочия ликвидированного Федерального агентства по атомной энергии, предусмотренные ФЗ "Об использовании атомной энергии" и Законом РФ "О закрытом административно-территориальном образовании" (ч. ч. 3 и 9 ст. 6 ФЗ N 317), а также полномочия Росатома по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности (ст. 8 ФЗ N 317) <29>. -------------------------------- <29> См. также: Приказ Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" от 12 декабря 2008 г. N 658 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Государственной корпорации "Росатом", признанных Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации".
В ФЗ N 317 Росатом назван уполномоченным органом управления использованием атомной энергии и наделен полномочиями, по общему правилу осуществляемыми федеральными органами исполнительной власти. В заключении Правового управления Госдумы РФ на законопроект в первом чтении говорилось, что ГК "Росатом" совмещает положение субъекта частного права и функции федерального органа исполнительной власти (ст. ст. 4, 7, 9, 10, 14 проекта). Это прямо противоречит Конституции РФ, по которой народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В качестве обоснования критики приводились ссылки на Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. N 2-П и п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2. От себя добавим ссылку на ч. 3 ст. 15 ФЗ "О защите конкуренции", которая запрещает совмещение функций органов власти и местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов власти и местного самоуправления, в том числе по контролю и надзору (в нашем случае - полная замена ГК определенных органов власти и местного самоуправления). Несмотря на критику законопроекта эти нормы вошли в ФЗ N 317. Однако исключения из правила ст. 15 ФЗ "О защите конкуренции" могут быть установлены федеральными законами, и одно из них сделано только для Росатома. Но мы снова наблюдаем внутреннее противоречие законодательства. Частное (де-юре) и полугосударственное (де-факто) ЮЛ получило одновременно функции федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства, т. е. нарушена концепция административной реформы, которая исходила из необходимости разграничения функций по стратегическому и оперативному управлению и по общему правилу недопустимости их соединения в руках одного и того же государственного органа. В группу властных полномочий входят также: полномочия Агентства по страхованию вкладов по определению порядка расчета страховых взносов в фонд страхования вкладов граждан и ставки этих взносов (п. 7 ч. 2 ст. 15, ч. 7 ст. 36 ФЗ N 177); полномочия Олимпстроя в интересах строительства олимпийских объектов и реализации связанных с ним иных мероприятий запрашивать и получать у государственных органов и органов местного самоуправления, ГУПов и МУПов, государственных и муниципальных учреждений необходимую информацию (п. 9 ч. 3 ст. 3 ФЗ N 238). С определенной долей условности (учитывая функции кредитных организаций) к ней относятся и полномочия Внешэкономбанка как агента валютного контроля (п. 5 ч. 3 ст. 3 ФЗ N 82). В то же время в отношении ряда властных полномочий ГК, например Олимпстроя, по запрашиванию информации не установлено ответственности за неисполнение соответствующих требований ГК. Вторую группу, на наш взгляд, также можно разбить на две части: а) обслуживающие властные полномочия и б) чисто хозяйственные. Примеры функций первого типа: участие служащих Агентства по страхованию вкладов в проверках банков, проводимых ЦБ РФ, а также в разработке нормативных актов ЦБ РФ, регулирующих порядок такого участия (соответственно ст. 32 и п. 1 ч. 6 ст. 27 ФЗ N 177); осуществление Олимпстроем финансирования мероприятий по изъятию в соответствии с законодательством РФ объектов недвижимости для федеральных нужд в целях строительства олимпийских объектов (п. 4 ч. 3 ст. 3 ФЗ N 238); обязанности Ростехнологий оказывать содействие деятельности ОАО "Рособоронэкспорт" как организации, являющейся государственным посредником при осуществлении внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения (п. 7 ч. 3 ст. 3 ФЗ N 270); обязанности Фонда содействия реформированию ЖКХ по осуществлению мониторинга реализации региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и по переселению граждан из аварийного жилищного фонда (п. 5 ч. 2 ст. 4 ФЗ N 185). Но даже в хозяйственной деятельности ГК есть отголосок публичных функций. Например, Внешэкономбанк вправе предоставлять как собственные банковские гарантии участникам внешнеторговой деятельности, так и государственные гарантии российским и зарубежным коммерческим организациям (в том числе банкам) (пп. 13, 20 п. 3 ст. 3 ФЗ N 82). Кроме того, у каждой ГК имеется печать с изображением Государственного герба РФ, хотя по общему правилу такую печать вправе иметь только органы гос. власти, а организации - если они наделены отдельными государственно-властными полномочиями и только "по специальному поручению" (п. 3 ст. 125 ГК, ст. 4 Закона о Гербе РФ). Очевидно, что наделение ГК властными, публично-правовыми полномочиями должно повлечь более четкую правовую регламентацию их хозяйственной деятельности, тем более - направленной на получение доходов, а также сопровождаться установлением контроля за их выполнением. Минимальные требования в отношении контроля учредителя за выполнением ГК возложенных на нее функций установлены на предельно низком уровне - требование ежегодной публикации отчетов об использовании своего имущества "в соответствии с Законом, предусматривающим создание государственной корпорации" (п. 2 ст. 7.1 ФЗ "О некоммерческих организациях"). То есть Закон о создании конкретной ГК может свести такой контроль практически к нулю. Например, Законом установлено, что на Нанотехнологии не распространяются положения п. п. 3, 5, 7, 10 и 14 ст. 32 ФЗ "О некоммерческих организациях", регламентирующие порядок осуществления контроля за деятельностью НКО. Нормы об отчетности ГК очень сжаты и не унифицированы. Схематично общую картину можно представить так. ГК обязаны представлять годовую отчетность (а в некоторых случаях и квартальную) в органы, участвующие в образовании их органов управления. Агентство по страхованию вкладов представляет годовую отчетность в Правительство РФ и ЦБ РФ (ч. 3 ст. 24 ФЗ N 177); Внешэкономбанк - в Правительство РФ (ч. 3 ст. 6 ФЗ N 82); Нанотехнологии - в Правительство РФ (ч. 4 ст. 7 ФЗ N 139); Олимпстрой - Президенту РФ, в Правительство РФ, а также в Оргкомитет "Сочи 2014" (ч. ч. 8 - 10 ст. 8 ФЗ N 238); Росатом - в Правительство РФ (ч. 9 ст. 34 ФЗ N 317); Ростехнологии - Президенту РФ и в Правительство РФ (ч. 5 ст. 8 ФЗ N 270); Фонд содействия реформированию ЖКХ - Президенту РФ, в Государственную Думу, Совет Федерации, Правительство РФ и Общественную палату РФ (ч. 3 ст. 12 ФЗ N 185). Таким образом, список субъектов, которым ГК подотчетны, варьируется от одного до пяти и неоднороден по их статусу. Как Президент РФ, так и другие указанные лица не являются специализированными органами контроля и возложение на них таких полномочий представляется сомнительным. Что касается содержания отчетности, то, например, Ростехнологии направляют Президенту РФ и в Правительство РФ годовой отчет, который включает в себя отчет о деятельности ГК за прошедший отчетный период, в том числе в области военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами, а также деятельности организации, являющейся государственным посредником при осуществлении внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения; годовую бухгалтерскую отчетность; бухгалтерский баланс; отчет об исполнении финансового плана доходов и расходов; отчет о формировании и об использовании фондов корпорации; аудиторское заключение (ст. 8 ФЗ N 270). Годовой отчет Агентства по страхованию вкладов направляется в Правительство РФ и ЦБ РФ. Обобщенные данные годового отчета и бухгалтерский баланс подлежат обязательному опубликованию. Годовой отчет Агентства включает: отчет о его деятельности за прошедший отчетный период с анализом состояния системы страхования вкладов и использования денежных средств фонда обязательного страхования вкладов; годовой бухгалтерский баланс; отчет о движении денежных средств фонда обязательного страхования вкладов; отчет о прибылях (об убытках), полученных от размещения и (или) инвестирования временно свободных денежных средств; реестр банков (п. 5 ст. 24 ФЗ N 177). Таким образом, законами о ГК предусмотрен порядок и состав их отчетности. При этом подробно описан состав финансовой отчетности: годовой бухгалтерский баланс, отчет о прибылях и убытках, отчет об исполнении финансового плана, аудиторское заключение, (т. е. дублируется законодательство о бухгалтерском учете и отчетности и т. п. акты) - и недостаточно отражены показатели того, ради чего эти корпорации создавались. В большинстве законов о ГК критерии оценки степени достижения их законодательно установленных целей или отсутствуют вообще (например, Агентство по страхованию вкладов, Ростехнологии), или существенно уже заявленных целей и не позволяют контролировать степень их достижения (например, Внешэкономбанк). Единственным исключением является Олимпстрой, что, очевидно, обусловлено его узкоцелевой деятельностью и, соответственно, ясностью оценочного критерия (ход и выполнение планов строительства). Возможно, следует утверждать целевые индикаторы и показатели, например, по увеличению доли высокотехнологичной продукции в валовом внутреннем продукте РФ, по увеличению доли новых продуктов на мировых товарных рынках, росту производительности труда и др. Достоверность бухгалтерской и финансовой отчетности, входящей в состав годовой отчетности ГК, подтверждается обязательной аудиторской проверкой. Аудиторская фирма и размер ее вознаграждения ежегодно определяются высшим органом управления ГК на конкурсной основе (ч. 1 ст. 8 ФЗ N 82, ч. 1 ст. 8 ФЗ N 139, ч. 2 ст. 42 ФЗ N 177, ч. 2 ст. 13 ФЗ N 185, ч. 1 ст. 9 ФЗ N 238, ч. 1 ст. 9 ФЗ N 270, ч. 2 ст. 35 ФЗ N 317). Такая система предусмотрена и, например, для ОАО. Но в отличие от коммерческих ЮЛ, где каждая ошибка отражается на финансовом положении, от организаций, построенных на началах участия, членства, где работу аудитора через высший орган управления контролируют все участники, в ГК, имеющих возможность обратиться к государству за экономической поддержкой и в отсутствие участников, членов, эта система означает отсутствие независимого контроля и сохраняет риски неэффективного использования основных активов и денежных средств. Представляется, что правовое регулирование в законах о ГК подменяется индивидуальной системой надзора и контроля, подбираемой и финансируемой самой же корпорацией. Редкие исключения не меняют общей картины. Так, ГК обязаны ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание ГК (п. 2 ст. 7.1 ФЗ "О некоммерческих организациях"). Очевидно, ГК как НКО должны представлять отчетность органам государственной статистики и налоговым органам в соответствии с законодательством РФ (п. 1 ст. 32 ФЗ "О некоммерческих организациях"). В связи с тем, что ГК вопреки используемому термину "корпорация" построены не на принципе членства, для них возрастает роль внешнего контроля. В то же время в принятых ФЗ вопросы внешнего контроля за деятельностью ГК не отражены. Это может привести к снижению интереса частных инвесторов к партнерству с ГК, что придет в противоречие с планами гос. власти в отношении этой организационно-правовой формы. Еще в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 апреля 2007 г. был отмечен принципиальный момент: бюджетные средства должны стать не главным источником, а прежде всего катализатором для частных инвестиций. Как институт гражданского общества позиционируют Счетную палату. В ст. 12 ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" предусмотрено, что контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на организации, их союзы и иные объединения, вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами исполнительной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества. Примечательно, что после принятия Законов о ГК изменения в Закон о Счетной палате не вносились. В то же время в ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" предусматривается возможность представления Счетной палате заключения о деятельности ГК на основании запросов Президента РФ. Это может стать основой для проведения Счетной палатой экспертно-аналитических мероприятий. Возможен и вариант активного подключения Контрольного управления Администрации Президента, организующего комплексный контроль и анализ деятельности ГК. Также можно обратиться к ФЗ от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", где предусмотрено, что: контроль за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения, в соответствии с законодательством РФ осуществляет Счетная палата РФ, а также уполномоченные на то федеральные органы исполнительной власти; под капитальными вложениями понимаются инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и др. затраты. Инвестиции РФ в ГК относятся к инвестициям в основной капитал. Вопрос об органах и формах контроля может показаться второстепенным, если бы не опыт создания Государственной инвестиционной корпорации. Перед ней ставились цели, во многом совпадающие с целями создания новых ГК. Для их достижения в Госинкор были переданы значительные государственные активы. Но незадолго до ликвидации Госинкора было произведено отчуждение части ликвидных активов. В результате не возвращены в федеральную собственность и не внесены в реестр федерального имущества принадлежавшие государству пакеты акций ОАО "Таганрогский авиационный научно-технический комплекс им. Г. М. Бериева", ОАО "Туполев" и ЗАО "Авиастар" на общую сумму 2 млрд. руб. Может быть, имеет смысл внести поправки в Законы о ГК об обязательном контроле со стороны Счетной палаты, как это сделано в ФЗ N 317 в отношении Росатома. Если в отношении ГК провозглашены хоть какие-то основы контроля (хотя и без соответствующей ответственности), то применительно к их дочерним компаниям нет и этого. По опыту унитарных предприятий и хозяйственных обществ мы знаем, что дочерние ЮЛ не являются самостоятельной организационно-правовой формой, но если у унитарных предприятий были дочерние именно предприятия, то в отношении хозяйственных обществ жесткой привязки к одной организационно-правовой форме (АО, ООО, ОДО) в законе нет. Бесспорно только право ГК создавать дочерние компании. Сможет ли Счетная палата проверять последние? Так, они смогут осуществлять любые действия на рынке, включая IPO - первичное публичное размещение акций (initial public offering) и привлекать средства на рынке с помощью продажи части акций на бирже. Планируется, что ГК будут выходить на IPO в течение нескольких лет после госинвестиций и роста их рыночной стоимости. Однако необходимо учитывать различие между IPO частных и государственных компаний. Если первичное публичное размещение и (или) дополнительная эмиссия акций осуществляются частными компаниями, то их собственник обменивает часть принадлежащих ему активов на необходимые ему финансовые ресурсы. В случае IPO государственных компаний собственность, принадлежавшая ранее государству (акции государственных компаний), будет обменена на финансовые ресурсы, поступающие в распоряжение самих государственных компаний, в том числе и на покрытие ранее взятых государственными компаниями кредитов, на приобретение ими новых активов, включая активы частных компаний, на оплату опционов руководству и сотрудникам государственных компаний. В результате бывший собственник акций - государство, имевший раньше от их использования хоть какой-то доход в виде дивидендов, от IPO не получает ничего. Таким образом, государственная собственность, воплощенная в принадлежащих государству пакетах акций, бесплатно передается ГК, возможно, даже на покрытие их неэффективной деятельности. В любом случае передача пакетов акций без адекватного финансового возмещения госбюджету, осуществляемого по рыночным ставкам в соответствии с ясными критериями и по жестким правилам, означает сокращение государственной собственности в размерах, эквивалентных размерам средств, получаемых от размещения принадлежащих государству акций. Существенное уменьшение стоимости государственных активов за счет безвозмездной передачи акционерного капитала в собственность ГК сокращает возможности государства использовать определенные рычаги воздействия на экономическую политику хозяйствующих субъектов с государственной долей участия и снижает его заинтересованность в наличии и эффективном функционировании системы корпоративного контроля. Вопрос о внешнем контроле и статусе дочерних компаний должен быть прямо урегулирован, оптимально - в консолидированном Законе о ГК. Представляется, что основная проблема правового регулирования создания и деятельности ГК - в неопределенности цели использования этой организационно-правовой формы, задач, которые ставит перед этими ЮЛ государство. Примечательно, что ни в Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 г., проект которой был подготовлен МЭРТ, ни в бюджетной политике на 2008 - 2010 гг. Минфина, ни в докладе РАН "К Концепции и Программе социально-экономического развития России до 2015 г." не рассматриваются проблемы развития ГК. Если приоритет будет отдан определенным государственным функциям, то рациональнее легализовать в России понятие "ЮЛ публичного права". Несмотря на упорное противодействие некоторых авторов (В. П. Мозолин, Е. А. Суханов) введению в российской системе деления на юридические лица частного и публичного права, эта идея завоевывает все больше сторонников - представителей различных отраслей права: Л. Г. Ефимова <30>, Я. М. Макарова <31>, Ю. С. Цимерман <32>, В. Е. Чиркин <33>. -------------------------------- <30> См., например: Ефимова Л. Г. О правовой природе государственных корпораций // Хозяйство и право. 2008. N 8. <31> См.: Макарова Я. М. Проблемы правового положения Центрального банка Российской Федерации как юридического лица: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. <32> См.: Цимерман Ю. С. Указ. соч. <33> См.: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007.
Основными критериями отграничения ЮЛ публичного права от ЮЛ частного права обычно выступают характер правового акта, послужившего основанием их возникновения, специфические цели создания, функции, порядок финансирования. Мы не только всегда придерживались этой классификации, но и, например, в работах по частному праву обращали внимание на эмиссионные банки (пример АО - ЮЛ публичного права), а также теорию Маарбаха, определявшего АО как публичное объединение, и теорию отделения собственности от управления, в рамках которой АО квалифицируется как квазипубличная корпорация. Председатель Счетной палаты С. В. Степашин так охарактеризовал российский феномен: "Де-юре государственные корпорации существуют в экономических условиях договорного, а не публичного права, в отличие от бюджетных учреждений. При этом де-факто они являются субъектами не частного, а публичного права и должны контролироваться государством и обществом, в первую очередь Счетной палатой, представляющей интересы налогоплательщиков" <34>. -------------------------------- <34> Степашин С. Модернизация - рывок России по плану Путина // Российская газета. 2007. 2 ноября.
Если рассматривать сегодняшние ГК как не совсем удачную статутную форму государственно-частного партнерства, то следует развивать намеченное ранее направление государственных АО <35>. -------------------------------- <35> См.: Долинская В. В. Государственные акционерные общества // Сборник научных трудов, посвященный памяти В. А. Рясенцева / МГЮА; Отв. ред.: А. Г. Калпин, А. И. Масляев, В. В. Долинская. М., 1995; Она же. Предпринимательское право: Учеб. 2-е изд., изм. и доп. М., 2004.
Первый вице-премьер И. И. Шувалов, выступая на Петербургском международном экономическом форуме 8 июня 2008 г., высказал точку зрения, что ГК нужны как раз для регулирования там, где рыночные агенты самостоятельно действовать не могут <36>. То есть речь идет об участии государства в гражданском, торговом обороте, в том числе в социально значимом, но планово-убыточном производстве, а также в рисковом (венчурном) бизнесе, на который у частного сектора иногда не хватает средств, иногда прозорливости. Но это вполне возможно через государственные коммерческие ЮЛ. -------------------------------- <36> См.: Комсомольская правда. 2008. 9 июня.
В вопросе о формах и видах государственного участия в предпринимательской деятельности обычно выделяют три возможности: 1) участие в предпринимательской деятельности через посредство государственных и муниципальных ЮЛ; 2) участие в ЮЛ смешанной экономики, в том числе в процессе разгосударствления и приватизации; 3) занятие предпринимательской деятельностью непосредственно самих органов государства и местного самоуправления. Англоязычные аналоги термина ГК: "government-owned corporation" или "state-owned corporation", - обозначают организацию (предприятие, персонифицированный имущественный комплекс), находящуюся в государственной собственности. Чаще всего речь идет об аналоге наших АО, 100% акций которого принадлежит государству. В законодательстве об АО есть свои проблемы. Например, наблюдается явный перекос в сторону приватизационного акционирования и любое отчуждение государством имущества называют (часто ошибочно) приватизацией. В письме Госкомимущества РФ от 9 января 1997 г. N АР-19/74 "Об участии комитетов по управлению государственным имуществом субъектов Российской Федерации в учреждении хозяйственных обществ" специально выделены случаи создания хозяйственных обществ не в процессе приватизации <37>. -------------------------------- <37> См. также: Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" // Вестник ВАС РФ. 1996. N 9.
Внимание законодателя сконцентрировано на возмездном участии государства в АО и на ограничениях по формам последнего (ОАО - п. 4 ст. 7 ФЗ об АО). В то же время это ограничение не универсально: например, при отказе акционеров ЗАО и самого ЗАО от преимущественного права приобретения акций, продаваемых другими акционерами этого общества, государство может свободно приобрести такие акции ЗАО. Безвозмездными основаниями участия государства в АО являются: получение акций в порядке дарения, пожертвования, наследования по завещанию, получения выморочного имущества. Есть, несомненно, три положительных момента в форме государственных АО: легальная без каких-либо ограничений предпринимательская деятельность; четкость и прозрачность управления, контроля и отчетности; общий режим деятельности и равная с контрагентами правосубъектность. На встрече с членами бюро правления Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП) Президент РФ Д. А. Медведев заявил, что никаких четких обязательств государства перед бизнесом в концепции долгосрочного развития страны до 2020 г. прописывать не нужно <38>. На каких же принципах строить государственно-частное партнерство? И захотят ли другие предприниматели вообще строить отношения с ГК? -------------------------------- <38> См.: Бизнесмены атаковали Медведева // Независимая газета. 2008. 9 апреля.
За пределами рассмотрения остался еще ряд проблем: например, передача имущественных взносов РФ, соотношение монополии и конкуренции т. д. Но представляется, что основная идея ясна. В любом случае следует исключить ГК из числа НКО и унифицировать их правовой статус.
Библиографический список
1. Артеменков С. В. Права на имущество юридических лиц: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. 2. Богданов Е. В. Правовой режим имущества государственной корпорации // Хозяйство и право. 2008. N 5. 3. Цимерман Ю. С. Государственная корпорация - специфика правового регулирования // Право и экономика. 2008. N 10. 4. Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М.-Л., 1948. С. 705. 5. Долинская В. В. Акционерное право: основные положения и тенденции: Монография. М.: Волтерс Клувер, 2006. 6. Долинская В. В. Государственные акционерные общества // Сборник научных трудов, посвященный памяти В. А. Рясенцева / МГЮА; Отв. ред.: А. Г. Калпин, А. И. Масляев, В. В. Долинская. М., 1995. 7. Долинская В. В. Ограничения права собственности: понятие и виды // Закон. 2003. N 11. 8. Долинская В. В. Предпринимательское право: Учеб. 2-е изд., изм. и доп. М., 2004. 9. Долинская В. В. Юридические лица. Гл. 6 // Гражданское право. Часть первая: Учебник / Отв. ред. А. И. Масляев, В. П. Мозолин. М., 2003. 10. Долинская В. В. Юридические лица. Гл. 6 // Гражданское право. Часть первая: Учебник / Отв. ред. А. И. Масляев, В. П. Мозолин. М., 2007. С. 125. 11. Ефимова Л. Г. О правовой природе государственных корпораций // Хозяйство и право. 2008. N 8. 12. Камышанский В. П. Право собственности: пределы и ограничения. М., 2000. 13. Курбатов А. Я. Правовое регулирование деятельности государственных корпораций как организационно-правовой формы юридических лиц // СПС "КонсультантПлюс". 14. Макарова Я. М. Проблемы правового положения Центрального банка Российской Федерации как юридического лица: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. 15. Попондопуло В. Ф. Правовой режим предпринимательства. СПб., 1994. С. 14 - 15; Ровный В. В. Проблемы единства российского частного права. Иркутск, 1999. С. 134. 16. Степашин С. Модернизация - рывок России по плану Путина // Российская газета. 2007. 2 ноября. 17. Фроловский Н. Г. Управление предпринимательскими корпорациями в Российской Федерации (правовой аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2004. 18. Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007.
------------------------------------------------------------------
Название документа