О способах оспаривания кадастровой стоимости земельного участка
(Скобеев С. Н.) ("Имущественные отношения в Российской Федерации", 2014, N 4) Текст документаО СПОСОБАХ ОСПАРИВАНИЯ КАДАСТРОВОЙ СТОИМОСТИ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА
С. Н. СКОБЕЕВ
Скобеев Святослав Николаевич, юрист ООО "Содружество Земельных Юристов" (г. Москва).
Автор статьи рассматривает вопросы оспаривания результатов государственной кадастровой оценки земель. Выявляет существенные отличия кадастровой стоимости земельного участка от его рыночной стоимости. Анализирует способы оспаривания кадастровой стоимости. Ввиду отсутствия в судебной практике единообразного подхода к рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости земельных участков обосновывается вывод о целесообразности пересмотра кадастровой стоимости земельного участка через комиссию по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости.
Ключевые слова: кадастровая стоимость земельного участка, рыночная стоимость земельного участка, государственная кадастровая оценка, ГКО, оспаривание результатов ГКО.
About ways contesting the cadastral value land S. N. Skobeev
The author examines the challenging results of state cadastral valuation of land. Reveals significant differences cadastral value of the land from its market value. Analyzes the ways of challenging the cadastral value. Due to the lack of judicial practice uniform approach to disputes about the results of the cadastral value of land justifies conclude the feasibility to use a method revision of cadastral value of the land through the Commission on disputes about the results of the cadastral value.
Key words: cadastral value of the land, the market value of the land, challenging the results of the state cadastral valuation, rebuttals state cadastral valuation.
В настоящее время кадастровая стоимость земельных участков, будучи базисом для определения размера платы за землепользование, является камнем преткновения между субъектами предпринимательства и городскими властями. В производстве арбитражных судов находится большое количество дел по искам собственников и арендаторов земельных участков с требованиями установить кадастровую стоимость земельных участков в размере их рыночной стоимости. При этом подходы у всех судей, рассматривающих такую категорию споров, различные, поскольку единообразие в толковании и применении норм права отсутствует. Законодательство, регулирующее процедуру государственной кадастровой оценки (далее - ГКО), экономической целью которой является определение базиса для исчисления платы за землепользование, и оспаривания ее результатов, находится в стадии реформирования, результатом которого должно быть введение местного налога на недвижимость. Однозначно, нормы права, регулирующие ГКО, претерпят еще не одно изменение, и в конечном счете определенность восторжествует, а пока, чтобы оспорить результаты ГКО, землепользователям придется поломать голову над выбором способа защиты.
Текущее положение
Федеральным законом от 22 июля 2010 года N 167-ФЗ (далее - ФЗ N 167) были внесены изменения в законодательство об оценочной деятельности. Теперь согласно статье 24.12 Федерального закона от 29 июля 1998 года N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон об оценочной деятельности) исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны проводить ГКО не реже одного раза в пять лет. Ранее Правила проведения государственной кадастровой оценки [3] устанавливали периодичность проведения ГКО один раз в 3 - 5 лет, но незадолго до принятия ФЗ N 167 ограничение минимального периода, через который власти субъекта Российской Федерации имели возможность переоценить земельные участки, было исключено <1>. То есть в настоящее время ГКО может проводиться хоть каждый год, и, следовательно, в случае несогласия с результатами оценки оспаривать их придется тоже ежегодно. -------------------------------- <1> Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 478 "О внесении изменения в Правила проведения государственной кадастровой оценки земель".
Первым и до сих пор остающимся основным судебным актом, разъясняющим процедуру оспаривания результатов ГКО в судебном порядке, является Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 июня 2011 года N 913/11 по делу N А27-4849/2010 (далее - Постановление Президиума ВАС РФ N 913/11). При этом необходимо учитывать, что в этом деле истец обращался в суд до вступления в силу ФЗ N 167 и руководствовался пунктом 3 статьи 66 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающим следующее: "В случаях определения рыночной стоимости земельного участка кадастровая стоимость этого земельного участка устанавливается равной его рыночной стоимости". Вступившими в силу изменениями в ФЗ N 167 процедура оспаривания результатов ГКО была установлена. Согласно статье 24.19 Закона об оценочной деятельности заинтересованное лицо может оспорить результаты ГКО в арбитражном суде или в комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости (далее - комиссия). При оспаривании результатов ГКО заявитель должен представить отчет независимого оценщика, в котором будет определена рыночная стоимость земельного участка на дату, по состоянию на которую была установлена его кадастровая стоимость. Комиссия создается органом, осуществляющим функции по государственной кадастровой оценке на территории субъекта Российской Федерации и рассматривает обращения в течение шести месяцев с момента внесения в государственный кадастр недвижимости результатов определения кадастровой стоимости. Порядок создания и работы комиссии регламентируется Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 4 мая 2012 года N 263. В результате рассмотрения заявления комиссия может принять решение либо об отклонении заявления, либо о пересмотре кадастровой стоимости, что служит основанием для внесения в государственный кадастр недвижимости данных о новой стоимости земельного участка. В статье 24.19 Закона об оценочной деятельности прямо указывается на возможность оспаривания решения комиссии в арбитражном суде. В то же время в первом абзаце названной статьи предусматривается обращение или в суд, или в комиссию. Как же быть? Можно ли обращаться в арбитражный суд без предварительного рассмотрения спора в комиссии? До настоящего времени практика показывала, что можно.
Кадастровая и рыночная оценка: каковы отличия?
Прежде чем начать рассматривать способы оспаривания результатов ГКО, необходимо выявить существенные отличия кадастровой стоимости земельного участка от его рыночной стоимости. В законодательстве под кадастровой стоимостью понимается установленная в процессе государственной кадастровой оценки рыночная стоимость объекта недвижимости, определенная методами массовой оценки, или, при невозможности определения рыночной стоимости методами массовой оценки, рыночная стоимость, определенная индивидуально для конкретного объекта недвижимости в соответствии с законодательством об оценочной деятельности <2>. -------------------------------- <2> Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 22 октября 2010 года N 508 "Об утверждении Федерального стандарта оценки "Определение кадастровой стоимости (ФСО N 4)".
Массовой оценкой недвижимости именуется процесс определения стоимости при группировании объектов оценки, имеющих схожие характеристики, в рамках которого используются математические и иные методы моделирования стоимости на основе подходов к оценке <3>. -------------------------------- <3> Там же.
Следовательно, при определении стоимости земельного участка методом массовой оценки его индивидуальные характеристики не учитываются. Стоимость определяется исходя из построенной на основании полученной информации о рынке объекта оценки и ценообразующих факторах модели оценки. Для целей Закона об оценочной деятельности под кадастровой стоимостью понимается стоимость, установленная в результате проведения государственной кадастровой оценки либо рассмотрения споров о результатах определения кадастровой стоимости в суде или комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости. Под рыночной стоимостью объекта оценки понимается наиболее вероятная цена, по которой объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а на величине цены сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства, то есть когда: - одна из сторон сделки не обязана отчуждать объект оценки, а другая сторона не обязана принимать исполнение; - стороны сделки хорошо осведомлены о предмете сделки и действуют в своих интересах; - объект оценки представлен на открытом рынке посредством публичной оферты, типичной для аналогичных объектов оценки; - цена сделки представляет собой разумное вознаграждение за объект оценки и принуждения к совершению сделки в отношении сторон сделки с чьей-либо стороны не было; - платеж за объект оценки выражен в денежной форме <4>. -------------------------------- <4> См.: Федеральный закон от 29 июля 1998 года N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации"; Приказ Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 20 июля 2007 года N 255 "Об утверждении Федерального стандарта оценки "Цель оценки и виды стоимости (ФСО N 2)".
Таким образом, отличие кадастровой стоимости объекта недвижимости от его рыночной стоимости заключается в процедуре (процесс государственной кадастровой оценки) и методе (массовый метод оценки). При этом массовой метод оценки, который используется при кадастровой оценке, априори имеет погрешность. И определение рыночной стоимости, которая учитывает индивидуальные характеристики конкретного объекта, по сути, является уточнением результата, полученного при кадастровой оценке.
Оспаривание результатов ГКО в судебном порядке
При обращении в суд истцу необходимо доказать, что его права нарушены и удовлетворение иска приведет к восстановлению нарушенного права. Так можно ли считать погрешность в определении размера кадастровой стоимости земельного участка основанием для подачи иска, а уточнения результата - восстановлением нарушенного права? Статистический анализ результатов государственной кадастровой оценки последних лет показывает, что "погрешность" в определении кадастровой стоимости земельного участка порой выливается в 30 - 50-процентное превышение рыночной стоимости земельного участка. Как следствие, это приводит к взиманию городскими властями необоснованно высоких платежей за землепользование. Связь между экономическим основанием и платой за землепользование (земельный налог и арендная плата) установлена существующим законодательством. Так, согласно пункту 3 статьи 3 Налогового кодекса Российской Федерации налоги и сборы должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными. Недопустимы налоги и сборы, препятствующие реализации гражданами своих конституционных прав. Аналогичные требования закреплены в отношении арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, которая должна устанавливаться в размере, соответствующем доходности земельного участка (принцип экономической обоснованности) <5>. -------------------------------- <5> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации".
Таким образом, в случае установления того, что рыночная стоимость земельного участка значительно меньше его кадастровой стоимости, у землепользователя возникает право на иск, так как из-за неточности в измерениях он обязан уплачивать экономически необоснованную плату за землю. На первый взгляд может показаться, что устранить несоответствие кадастровой стоимости земельного участка возможно в два приема: подготовить отчет об определении рыночной стоимости земельного участка и обратиться в суд. Но практика складывается иначе. С наибольшими трудностями сталкиваются арендаторы. Против них действуют сразу несколько норм законодательства как об оценочной деятельности, так и земельного. Так, согласно статье 10 Закона об оценочной деятельности в отношении оценки объектов, принадлежащих Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, договор на проведение оценки от имени заказчика заключается лицом, уполномоченным собственником на совершение сделок с объектами, если иное не установлено законодательством Российской Федерации. Несмотря на то что право собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на сданный в аренду земельный участок зачастую не зарегистрировано, так как он находится в государственной неразграниченной собственности, некоторые суды считают, что арендатор не может являться заказчиком оценки такого земельного участка и, как следствие, отчет об определении рыночной стоимости земельного участка не может являться доказательством нарушения права <6>. -------------------------------- <6> См.: решение Арбитражного суда города Москвы от 27 декабря 2013 года по делу N А40-104707/13.
Вторым препятствием для арендатора является то, что в случае если на земельном участке расположено здание, находящееся в его частной собственности, то он обладает исключительным правом на приватизацию земельного участка <7>, что не дает возможность исполнительным органам, на которые возложены функции по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, произвести его отчуждение на открытом рынке посредством публичной оферты. -------------------------------- <7> Согласно абзацу 2 пункта 1 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации если иное не установлено федеральными законами, исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений.
Названные положения земельного законодательства некоторые суды толкуют как невозможность определения рыночной стоимости земельного участка, государственная собственность на который не разграничена <8>. При этом факт того, что рыночная стоимость, являясь по своей природе расчетной величиной, может быть определена несколькими методами, большинство из которых не учитывают ограничения в распоряжении, остается без внимания <9>. -------------------------------- <8> См.: решение Арбитражного суда города Москвы от 21 января 2014 года по делу N А40-146057/13. <9> Распоряжение Министерства имущественных отношений Российской Федерации от 6 марта 2002 года N 568-р "Об утверждении Методических рекомендаций по определению рыночной стоимости земельных участков".
Оспаривание решения комиссии в судебном порядке
В последнее время в судебной практике складывается мнение о наличии в законодательстве лишь одного легитимного способа пересмотра кадастровой стоимости земельного участка - обязательное обращение в комиссию и в случае несогласия с ее решением обжалование в судебном порядке. Основой для этого послужили Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 1 марта 2011 года N 275-О-О и N 281-О-О, в которых было установлено, что действующее в настоящее время правовое регулирование допускает возможность пересмотра кадастровой стоимости земельного участка при определении его рыночной стоимости. Вопрос о таком пересмотре должен разрешаться органами исполнительной власти, а при несогласии с их решениями - в судебном порядке. Физические и юридические лица, чьи права и обязанности затрагивают результаты определения кадастровой стоимости земельного участка, не лишены возможности доказывать в суде необоснованность и произвольность отказа органов исполнительной власти от пересмотра кадастровой стоимости земельного участка при определении его рыночной стоимости. Безусловно, при таком подходе возникают вопросы о правоспособности комиссии, о виде производства, по правилам которого должно рассматриваться дело - исковое или по делам, возникающим из публичных правоотношений, а также о том, кто обладает правом на иск. Вероятно, ответы на эти вопросы будут содержаться в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по делу N А33-11257/2012. А пока единообразие в судебной практике отсутствует, целесообразным представляется использовать способ пересмотра кадастровой стоимости земельного участка через комиссию. Во-первых, такой способ не лишает возможности напрямую обратиться в арбитражный суд с иском об установлении кадастровой стоимости земельного участка равной его рыночной стоимости. Во-вторых, дает шанс урегулировать спор в досудебном порядке. В-третьих, в случае отказа лицо может оспорить решение комиссии в судебном порядке.
Литература
1. Федеральный закон от 22 июля 2010 года N 167-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации". 2. Федеральный закон от 29 июля 1998 года N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации". 3. Постановление Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2000 года N 316 "Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценки". 4. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 478 "О внесении изменения в Правила проведения государственной кадастровой оценки земель". 5. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 июня 2011 года N 913/11 по делу N А27-4849/2010. 6. Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ "Земельный кодекс Российской Федерации". 7. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 4 мая 2012 года N 263 "Об утверждении Порядка создания и работы комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости и признании утратившим силу Приказа Минэкономразвития России от 22 февраля 2011 г. N 69 "Об утверждении Типовых требований к порядку создания и работы комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости". 8. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 22 октября 2010 года N 508 "Об утверждении Федерального стандарта оценки "Определение кадастровой стоимости (ФСО N 4)". 9. Приказ Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 20 июля 2007 года N 255 "Об утверждении Федерального стандарта оценки "Цель оценки и виды стоимости (ФСО N 2)". 10. Федеральный закон от 31 июля 1998 года N 146-ФЗ "Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая)". 11. Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации". 12. Решение Арбитражного суда города Москвы от 27 декабря 2013 года по делу N А40-104707/13. 13. Решение Арбитражного суда города Москвы от 21 января 2014 года по делу N А40-146057/13. 14. Распоряжение Министерства имущественных отношений Российской Федерации от 6 марта 2002 года N 568-р "Об утверждении Методических рекомендаций по определению рыночной стоимости земельных участков". 15. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 марта 2011 года N 275-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Баженова Вячеслава Валентиновича на нарушение его конституционных прав пунктом 3 статьи 66 Земельного кодекса Российской Федерации". 16. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 марта 2011 года N 281-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Омск-Имущество" на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 3 статьи 66 Земельного кодекса Российской Федерации".
Название документа