Приватизация общежитий: суд устраняет пробелы закона
(Чурилов Ю. Ю.) ("Бюллетень нотариальной практики", 2009, N 2) Текст документаПРИВАТИЗАЦИЯ ОБЩЕЖИТИЙ: СУД УСТРАНЯЕТ ПРОБЕЛЫ ЗАКОНА
Ю. Ю. ЧУРИЛОВ
Чурилов Ю. Ю., преподаватель Курского филиала Орловского юридического института МВД РФ, адвокат Адвокатской палаты Курской области.
Довольно часто в российской правовой действительности пробелы и недостатки законодательства восполняются судебной практикой. Однако правильное применение спорных норм складывается не всегда своевременно, а исправлению ошибок законодателя зачастую предшествуют многочисленные нарушения прав и свобод граждан. Типичный тому пример - нарушения жилищных прав граждан при приватизации общежитий, которые препятствуют росту рынка жилья и поддерживают высокие цены на жилые помещения, содержащие минимум благоустройства. Приватизация жилых помещений появилась в России с принятием Закона РФ от 4 июля 1991 г. N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (далее - Закон о приватизации) и была направлена на разгосударствление жилищной сферы и на появление собственников жилья. Статья 4 Закона о приватизации установила категоричный запрет на приватизацию жилых помещений в общежитиях. Согласно позиции Конституционного Суда РФ в силу ст. 28 и 29 ЖК РСФСР граждане, проживающие в общежитиях (за исключением сезонных и временных работников, лиц, работающих по срочному трудовому договору, а также граждан, поселившихся в связи с обучением), являются нуждающимися в улучшении жилищных условий и вправе получить в пользование иное жилое помещение и впоследствии приватизировать его <1>. Таким образом, одним из оснований для признания конституционности указанной нормы было указано на возможность граждан приобрести в будущем полученное в порядке улучшения жилищных условий жилье в собственность бесплатно. По мнению Конституционного Суда РФ, разрешение вопроса о распространении норм ЖК РФ о договоре социального найма на все жилые помещения, используемые в качестве общежитий, потребовало бы отказа от специального режима использования определенных жилых помещений, что относится к компетенции законодателя. Вместе с тем суды, разрешая вопрос о правомерности распространения на то или иное жилое помещение особого правового режима, не должны ограничиваться лишь формальным подтверждением целевого назначения данного помещения и обязаны проверять факты, обосновывающие в каждом конкретном случае такое распространение <2>. Из указанных положений можно сделать вывод, что суд хотя и не наделен правом изменения правового статуса общежитий, но вправе и обязан проверять обоснованность распространения на жилое помещение статуса общежития, в том числе при разрешении исковых требований о приватизации общежития. -------------------------------- <1> Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Советского районного суда г. Краснодара о проверке конституционности ст. 4 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в РФ": Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2000 г. N 220-О // СПС "Гарант". <2> Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Р. В. Андреевой, С. В. Андреевой и других на нарушение их конституционных прав статьей 7 Федерального закона "О введении в действие ЖК РФ": Определение Конституционного Суда РФ от 24 января 2008 г. N 39-О-О; Об отказе в принятии к рассмотрению запросов Лангепасского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры Тюменской области о проверке конституционности статьи 7 Федерального закона "О введении в действие ЖК РФ": Определение Конституционного Суда РФ от 3 июля 2007 г. N 425-О-О // СПС "Гарант".
Согласно ст. 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введение в действие ЖК РФ" было установлено, что к отношениям по пользованию жилыми помещениями, которые находились в жилых домах, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и использовавшихся в качестве общежитий, и переданы в ведение органов местного самоуправления, применяются нормы ЖК РФ о договоре социального найма. Введение указанной нормы в первую очередь было обусловлено задачей защиты прав тех граждан, которые после передачи органам местного самоуправления общежитий, ранее принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям (учреждениям), выполнявшим в отношении указанных граждан функцию и наймодателя, и работодателя, оказались пользователями жилой площади, принадлежащей другому наймодателю, не являющемуся их работодателем, что исключало возможность использования этих помещений в качестве общежитий и соответственно выселения проживающих в них граждан по основаниям, предусмотренным для выселения из специализированного жилищного фонда. Фактически это привело к изменению их правового статуса и тем самым потребовало изменения правового режима занимаемых жилых помещений. Однако еще до введения указанной нормы Указом Президента РФ от 10 января 1993 г. N 8 "Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий" было предусмотрено, что при приватизации предприятий в состав приватизируемого имущества не включаются объекты жилищного фонда, которые подлежали передаче в муниципальную собственность. Таким образом, приватизированные предприятия не могли и по ранее действовавшему законодательству осуществлять права собственников в бывших ведомственных общежитиях. Основное значение ст. 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введение в действие ЖК РФ", по нашему мнению, было обусловлено именно тем, что она расширила возможности приватизации жилых помещений. Не случайно один из разработчиков ЖК РФ - П. Крашенинников не без гордости отмечал, что на основании указанного Закона возможна даже приватизация в тех случаях, когда лица имеют койко-место в комнате общежития - в этом случае комната должна переходить в общую собственность нескольких владельцев, которые в ней проживают <3>. Однако на практике недостаточно точная формулировка указанной нормы привела к многочисленным отказам в приватизации жилых помещений и судебным спорам. -------------------------------- <3> См.: Крашенинников П. В. Последний шанс // Российская газета. 2005. 13 апр.
Во-первых, в ст. 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие ЖК РФ" идет речь о жилых помещениях в жилых домах, использовавшихся в качестве общежитий. Возник вопрос о том, нужно ли устанавливать факт использования жилья в качестве общежития и как это делать, если общежитие имело статус такового только по документам, а на деле предназначалось и использовалось для постоянного проживания семьей работников, работающих на постоянной основе. Как быть с домами, изначально введенными в эксплуатацию не в качестве жилых домов, а в качестве общежитий, которые во многих случаях в настоящее время не отвечают установленным законодательством признакам общежития, содержавшимся в Примерном положении об общежитиях в РФ от 11 августа 1988 г., ст. 109 ЖК РСФСР, Санитарных правилах устройства, оборудований и содержания общежитий от 1 ноября 1988 г. N 4719-88, а с 1 марта 2005 г. - в ст. 94 ЖК РФ, поскольку не укомплектованы мебелью, специальным оборудованием, инвентарем, культурно-бытовыми предметами, необходимыми для проживания, занятия и отдыха граждан, в таких домах отсутствует специальный обслуживающий персонал общежития, помещения для культурно-массовых мероприятий, бытового обслуживания, кроме того, отсутствует разрешение санэпидемстанции на заселение жилого дома как общежития. Более того, некоторые из таких общежитий полностью соответствуют требованиям, предъявляемым квартирам в жилых домах согласно п. 2.2 СНиП 2.08-01-89 "Жилые здания", поскольку состоят из изолированных жилых комнат, кухонь, коридоров, санузлов. На эти вопросы ответил Верховный Суд РФ при разрешении конкретных гражданских дел, указав, что ст. 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие ЖК РФ" подлежит применению не только к жилым помещениям, находящимся в домах, введенных в эксплуатацию как многоквартирный жилой дом, но и в домах, изначально использовавшихся в качестве общежития <4>. -------------------------------- <4> См.: Определение Верховного Суда РФ от 21 ноября 2006 г. N 85-В06-19; Определение Верховного Суда РФ от 13 ноября 2007 г. N 41-В07-49; Определение Верховного Суда РФ от 3 апреля 2007 г. N 57-В07-2 // СПС "Гарант".
Во-вторых, как указано в ст. 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие ЖК РФ", для ее применения жилые дома должны быть переданы в ведение органов местного самоуправления. Под передачей общежития в ведение органов местного самоуправления правоприменителем понималось не только вынесение органами местного самоуправления соответствующего решения, но и регистрация права в Федеральной регистрационной службе. Применение указанного положения на практике было осложнено тем, что многие общежития годами не передавались в муниципальную собственность (а срок их передачи законодательно не определен), поскольку у организаций отсутствовали необходимые финансовые средства для приведения общежитий в надлежаще техническое состояние, что являлось необходимым условием передачи. Органы местного самоуправления не спешили регистрировать права собственности на переданные им жилые помещения, чтобы имелись формальные основания отказа гражданам в их праве на приватизацию жилья. Кроме того, отказы в приватизации на практике обосновывались ссылкой на отсутствие решения об изменении статуса общежитий, который подтверждается актом государственной приемки здания в эксплуатацию как общежития и техпаспортом, и переводе его в обычный жилищный фонд с заключением договоров социального найма. Отказывая в приватизации жилых помещений по указанным основания, органы местного самоуправления пользовались тем, что в законодательстве отсутствовали нормы, предусматривающие условия вывода жилых помещений из состава общежитий, а жильцы общежитий этот процесс инициировать не могут. Изменению правового статуса общежития в обязательном порядке должно предшествовать проведение перепланировки общежитий под квартиры в соответствии со СНиП 2.08.01-89 "Жилые здания", что зачастую невозможно сделать без частичного отселения жильцов, поскольку согласно данному документу каждая квартира должна иметь жилые комнаты, кухню, переднюю, ванную, уборную, а большинство общежитий имеют на несколько комнат одну кухню, две душевые комнаты и два санузла. Производство перепланировки, таким образом, связано со значительными материальными затратами, которые никто не хочет нести. Полагаем, что в любом случае нельзя запрещать приватизацию общежитий из-за отсутствия отдельных кухонь или санузлов, которые необходимы для перевода общежитий в жилой фонд, поскольку признано неконституционным ограничение приватизации жилых помещений в коммунальных квартирах <5>. -------------------------------- <5> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1998 г. N 25-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" в связи с запросами Волгоградской областной Думы, Дмитровского районного суда Московской области и жалобой гражданина В. А. Мостипанова" // СПС "Гарант".
В рассматриваемых случаях суды нередко отказывали гражданам в принятии исковых заявлений в связи с несоблюдением досудебного порядка разрешения спора либо приостанавливали производство. При этом суд пояснил, что порядок изменения правового статуса общежитий определяется органами местного самоуправления. Согласно ст. 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении своего имущества любые действия, не противоречащие нормативным правовым актам, что является его правом, а не обязанностью. Данное положение было исправлено Верховным Судом РФ, который указал на то, что при применении ст. 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие ЖК РФ" при решении вопроса о приватизации не имеют правового значения доводы о том, что договор социального найма не оформлен, не исключен из специализированного жилищного фонда, поскольку право граждан на приватизацию не может ставиться в зависимость от бездействия органов местного самоуправления договоров социального найма, а также оформления уже изменившегося в силу закона статуса дома <6>. -------------------------------- <6> См.: Определение Верховного Суда РФ от 2 сентября 2008 г. N 5-В08-69; Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2006 г.; Определение Верховного Суда РФ от 3 апреля 2007 г. N 57-В07-2 // СПС "Гарант".
Наконец, в-третьих, передача жилых помещений, которые находились в жилых домах, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям (учреждениям) и использовавшихся в качестве общежитий в муниципальную собственность на практике, иногда приводит к заключению договора найма специализированного жилого помещения на основании ст. 99 ЖК РФ, несмотря на то, что жильцы таких помещений не состоят с собственником в трудовых отношениях. Требования граждан о признании права на приватизацию таких общежитий оставались неудовлетворенными даже в судебном порядке. Однако суды не учитывали, что в соответствии со ст. 92 ЖК РФ отнесение жилых помещений к специализированному жилищному фонду осуществляется в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 42, согласно которому отнесение жилых помещений к специализированному жилищному фонду не допускается, если жилые помещения заняты по договорам социального найма, найма жилого помещения, находящегося в государственной или муниципальной собственности жилищного фонда, коммерческого использования, аренды. Таким образом, принимаемые местными администрациями решения об отнесении того либо иного общежития к числу специализированного жилищного фонда до момента расселения живущих в нем граждан противоречат действующему законодательству. Полагаем, что законодательные ограничения приватизации бывших ведомственных общежитий, предусмотренные как в ст. 4 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в РФ", так и в ст. 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие ЖК РФ", ничем не оправданы и противоречат ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Эта ситуация до настоящего времени вынуждает жильцов общежитий обращаться в прокуратуру и суды за защитой нарушенных жилищных прав. Меры прокурорского реагирования направлены лишь на решение проблем по ремонту общежитий, их укомплектованию обслуживающим персоналам, устранению фактов нарушений законодательства при взимании коммунальных платежей. Что касается судебной практики приватизации общежитий на местах, то она в отсутствие четкой законодательной регламентации продолжает оставаться противоречивой. Так, защита жилищных прав граждан в указанных случаях осуществляется в форме иска о признании права собственности на жилое помещение в порядке приватизации; о признании права на приватизацию жилого помещения, о признании права пользования жилыми помещениями на условиях договора социального найма и о понуждении к заключению договора передачи жилого помещения в собственность; о признании фактического пользования жилой площадью на основании договора социального найма, об обязывании заключить договор социального найма с правом последующей приватизации; в форме заявления об оспаривании законности отказа органов власти в выдаче документов на приватизацию жилья, об обязывании органов местного самоуправления принять решение об изменении статуса общежития, об установлении юридического факта использования жилья в качестве изолированной квартиры и несоответствия жилого дома признакам общежития. В наибольшей степени отвечает интересам граждан удовлетворение требований о признании права собственности на жилое помещение, так как позволяет избежать многих других последующих обращений в суд, в случае отказа в выдаче документов со стороны уполномоченных органов. Полагаем, что для окончательного разрешения проблем применения ст. 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие ЖК РФ" ее необходимо сформулировать в новой редакции: "К отношениям по пользованию жилыми помещениями, которые находились в жилых домах, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям (учреждениям) и использовавшихся в качестве общежитий и подлежавших передаче органам местного самоуправления, а также жилыми помещениями, зарегистрированными в качестве общежитий, но не соответствующими требованиям, содержащимся в статье 94 ЖК РФ, применяются нормы ЖК РФ о договоре социального найма".
------------------------------------------------------------------
Название документа