Участие государства в предупреждении банкротства банков в Соединенных Штатах Америки
(Калитов Д. Е.) ("Банковское право", 2013, N 5) Текст документаУЧАСТИЕ ГОСУДАРСТВА В ПРЕДУПРЕЖДЕНИИ БАНКРОТСТВА БАНКОВ В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ АМЕРИКИ
Д. Е. КАЛИТОВ
Калитов Дмитрий Евгеньевич, главный эксперт Управления банковского законодательства Юридического департамента Банка России.
Статья посвящена исследованию мер по предупреждению банкротства банков, принимаемых при банковских кризисах в Соединенных Штатах Америки. Анализируется роль государства при разрешении банковских кризисов за период с начала XIX в. по настоящее время.
Ключевые слова: банковские кризисы, банковская система, участие государства, банкротство банков, предупреждение банкротства банков.
Participation of the state in prevention of bankruptcy of banks in the United States of America D. E. Kalitov
Kalitov Dmitrij Evgen'evich, senior expert of Administration of Banking Legislation of the Law Department of the Bank of Russia.
The article concerns research of measures on prevention of bankruptcy of banks taken in conditions of banking crises in the USA; analyses the role of the state in resolution of banking crises during the period from the end of the XIX to the present.
Key words: banking crises, banking system, participation of the state, bankruptcy of banks, prevention of bankruptcy of banks.
Исследователями выявлена закономерность, согласно которой капиталистические страны развиваются циклами и периодически подвергаются кризисам. Кризисом завершается каждый предыдущий цикл, и им же начинается новый. Каждый кризис имеет свой особый конкретный исторический характер, делающий его среди прочих кризисов уникальным <1>. В связи с этим до настоящего времени наука не преуспела в постижении внутренних законов циклического хода капитализма с целью точного предсказания наступления будущих кризисов. Они всегда наступали неожиданно, обнаруживая отсутствие у государства заранее подготовленных инструментов урегулирования возникающих проблем. -------------------------------- <1> См.: Варга Е. С. Избранные произведения. Экономические кризисы. М., 1974. С. 11, 12, 24; Кондратьев Н., Яковец Ю., Абалкин Л. Большие циклы конъюнктуры и теории предвидения. Избранные труды. М.: Экономика, 2002. 768 с.
Такое положение вещей было характерно и для банковских кризисов, острая форма которых сопровождалась массовым банкротством банков при неспособности банковской системы осуществлять возложенную на нее функцию по аккумулированию и перераспределению капитала и функцию посредника в платежах и расчетах. При их наступлении общество ожидало от государства соответствующих антикризисных действий. В частности, управляющий Банком Англии М. К. Норман в период Великой депрессии (1929 - 1933 гг.) отмечал: "Если не принять решительные меры, капиталистическая система во всем цивилизованном мире рухнет" <2>. -------------------------------- <2> Ахамед Л. Повелители финансов: банкиры, перевернувшие мир. М., 2010. С. 16.
При системных банковских кризисах только государство способно выступить в качестве организующей силы, способной экстренно принять антикризисное законодательство и мобилизовать для спасения банков финансовые ресурсы, исчисляемые огромными суммами (до 50% ВВП отдельных стран) <3>. -------------------------------- <3> Турбанов А., Тютюнник А. Банковское дело: операции, технологии, управление. М., 2010. С. 613.
В этой связи актуально и поучительно посмотреть на то, какие меры по предупреждению банкротства банков принимали в периоды банковских кризисов США, где всегда были сильны позиции тех, кто исповедовал принцип laissez faire <4>. -------------------------------- <4> Laissez faire в переводе с французского означает "не мешайте" (или "пусть все идет само по себе").
Кроме того, интерес к указанному вопросу обусловлен тем, что Россия на рубеже 80 - 90-х гг. XX в. пошла на либеральное реформирование и построение рыночного экономического порядка, что обусловливает ее дальнейшее развитие циклами, сопровождаемое периодическими банковскими кризисами. О банковских кризисах многие россияне уже знают не понаслышке. Мало найдется в стране семей, которые бы не сталкивались с их последствиями, самыми наглядными из которых являлись потери сбережений в рухнувших банках. Итак, организация банковского дела в США имеет глубокие исторические корни, восходящие к тем временам, когда коммерческому и промышленному развитию бывшей английской колонии потребовался доступный банковский кредит. Первые банки, возникшие еще до освобождения, не отличались особым долгожительством и вследствие плохого управления и отсутствия национального правового регулирования быстро становились банкротами. Зарождающееся государство никак не проявляло себя с тем, чтобы продлить жизнедеятельность небольшого количества действующих частных банков. Война за независимость привела к образованию не только самостоятельного государства Северо-Американские Соединенные Штаты в 1776 г., но и к формированию на североамериканском континенте самостоятельной банковской системы, основу которой составляли многочисленные банки отдельных штатов или, как их называли, местные банки. Правда, надо отметить, что возникшие банки также довольно быстро разорялись, чему виной были политические интриги, "дурное управление" и бесчестность в ведении банковского дела. Современники отмечали, что банки в своих операциях "не соблюдали почти никаких границ", ссуды просто навязывали публике без всякого обеспечения, стремление скрыть банкротство толкало банки на расширение спекуляций и новые злоупотребления. Наряду с этим, другой не менее важной причиной большинства банкротств банков являлась безумная спекуляция на банковских билетах и недостаток уверенности у публики в возможности их размена на золото <5>. -------------------------------- <5> Фиске А. К. Современные банки в Северо-Американских Соединенных Штатах и других государствах. Очерк банковских систем / Пер. с англ. СПб., 1910. С. 268.
Ситуацию обостряли кризисные явления в экономике и паника, связанная с обесценением банковских билетов. Впервые такая паника случилась в 1814 г., когда "владельцы билетов начали осаждать банки, требуя себе также уплаты звонкой монетой, и так как это движение скоро возросло со всею стремительностью бурного потока, то банки нашлись, наконец, вынужденными в августе 1814 г. приостановить платежи наличными деньгами" <6>. -------------------------------- <6> Вирт М. История торговых кризисов в Европе и Америке / Пер. с нем. СПб., 1877. С. 96.
Первой реакцией государства в лице властей всех уровней с целью не допустить банкротства банков и разрастания кризиса было разрешение банкам воздержаться от платежей "звонкой монетой", не останавливая при этом своих операций. Невыполнение банками договорных обязательств не влекло за собой немедленного банкротства и ликвидации банков. Даже через суд, в который обращались держатели банковских билетов, требуя от банков их оплатить, редко удавалось добиться удовлетворения претензий. Некоторые штаты принимали противоречивые решения в отношении банков, не исполняющих своих договорных обязательств. 15 февраля 1819 г. власти Мэриленда приняли Закон, требовавший "принудить... банки погашать свои векселя звонкой монетой, а в противном случае отбирать у них лицензию". Всего через два дня был принят другой Закон, освобождавший банки от обязательства погашать платежные обязательства, предъявляемые денежными брокерами, поскольку главная их задача - в том, чтобы "оградить народ этого штата от ущерба, причиняемого требованиями брокеров к банкам этого штата заплатить им золотом и серебром" <7>. -------------------------------- <7> Ротбард М. История денежного обращения и банковского дела в США: с колониального периода до Второй мировой войны / Пер. с англ. Челябинск, 2009. С. 76.
Такая приостановка банками выполнения своих обязательств, разрешенная властями официально или неофициально, была характерна для всех ранних американских кризисов, к которым относились кризисы 1814, 1830, 1837 и 1839 гг. Их результатом явилось следующее количество банков, прекративших платежи: в 1814 г. - 90 банков, в 1830 г. - 165 банков, в 1837 г. - 618 банков и в 1839 г. - 959 банков <8>. -------------------------------- <8> Вирт М. Указ. соч. С. 129.
Указанное нарастающее количество банков, приостанавливающих исполнение своих обязательств от кризиса к кризису, подтолкнуло конгресс и законодательные собрания отдельных штатов к необходимости совершенствования правового регулирования банковской деятельности. В основу изменений банковского законодательства была положена система свободной банковской деятельности, где выход на рынок банковских услуг был ничем не стеснен, где банки не знали ни субсидий, ни регулирования и где при первом же отказе в погашении своих обязательств банк объявляли неплатежеспособным и ликвидировали. Таким образом, во времена ранних американских кризисов государство, поддерживаемое соответствующими судебными решениями, разрешало банкам не исполнять своих обязательств перед держателями банковских билетов, что позволяло банкам избегать банкротства. Кроме того, на предупреждение банкротства банков были направлены принимаемые законы, регламентирующие порядок выпуска банковских билетов и обязывающие банки иметь в резервах ликвидные активы. Дальнейшее развитие мер, принимаемых государством в целях предупреждения банкротства банков, будет рассматриваться в рамках конкретных кризисов, каждый из которых в силу своей масштабности, остроты и социально-экономических последствий заслуживает отдельного изучения. Начать следует с кризиса 1857 г., который, зародившись в США, охватив Северную и Южную Америку, Англию и весь европейский континент, считается первым действительно мировым экономическим кризисом капитализма <9>. -------------------------------- <9> Мировые экономические кризисы. 1848 - 1935 / Под общ. ред. Е. Варга. М., 1937. С. IX.
Спусковым механизмом для кризиса явилось банкротство в августе 1957 г. пользующегося репутацией "строгой солидности" большого провинциального банка штата Огайо Ohio Life Insurance and Trust Co. Началась паника, связанная с runs on the banks, т. е. набегами вкладчиков на банки, а также массовое их банкротство. К сентябрю 1857 г. около 40 банков могли считаться окончательно погибшими, 175 банков приостановили выдачу вверенных им депозитов и оплату своих билетов золотом <10>. Практически вся банковская система США потерпела крах, парализовав значительную часть экономической деятельности в стране. -------------------------------- <10> Вирт М. Указ. соч. С. 260.
По действовавшим в США законам кредиторы могли требовать ликвидации банков, не исполнявших своих обязательств. Вместе с тем многим из банков, потерявшим свою финансовую устойчивость и не исполнявшим своих обязательств, удалось избежать банкротства. Этому способствовало, во-первых, снисходительное отношение правительства к банкам, а во-вторых, судебное толкование законов, согласно которому банк подлежал ликвидации только в случае доказанного обмана или "действительной несостоятельности". Таким образом, как и во времена ранних американских кризисов, государство в 1857 г., формально поддерживая удаление с рынка финансово неустойчивых банков, фактически предупреждало их банкротство, допуская неисполнение своих обязательств. Кроме того, власти наделили банки привилегией - их банкноты принимали в счет уплаты налогов <11>. -------------------------------- <11> Ротбард М. Указ. соч. С. 113.
Следующий острый кризис, поразивший США в 1873 г., зародился как биржевой кризис в Вене, а затем перекинулся в Нью-Йорк, имевший наиболее тесные экономические и финансовые связи с Европой. Толчком к нестабильности явилось банкротство крупной банкирской фирмы Jay Cook & Co. Следует отметить, что любые банкротства крупных банков в США всегда служили основанием того, что общественное доверие к остальным банкам также подрывалось и вкладчики устремлялись за своими вкладами. Ситуация усугублялась политикой американских банков, согласно которой банки в периоды нестабильности не только ограничивали свои кредиты, но даже предупреждали своих клиентов о необходимости скорейшего возвращения выданных им ссуд. Приостановление платежей еще одним национальным банком, Commonwealth, а также слухи о банкротстве других банков послужили основанием к обрушению биржевых курсов и последующему закрытию биржи. В сложившихся условиях правительство США, пытаясь повысить ликвидность экономики, ограничилось только тем, что скупило на 10 млн. долл. облигаций казначейства. Эту меру правительство считало достаточной для противодействия панике, если только при этом банки самостоятельно сохранят свою состоятельность. Дело в том, что по действующему в то время законодательству всякая непосредственная помощь правительства банкам была бы нарушением существующих законов <12>. -------------------------------- <12> Вирт М. Указ. соч. С. 437.
Однако паника не прекращалась. Президенту США и министру финансов из всех частей государства шли депеши с просьбами предоставить банкам ликвидность из резервных фондов. Но правительство было непоколебимо, и единственное, чего удалось от него добиться, так это покупки дополнительных государственных облигаций. Таким образом, в кризис 1873 г. государство оказывало помощь банкам в целях предупреждения их банкротства только посредством увеличения ликвидности денежного рынка путем покупки на нем облигаций казначейства. Очередной кризис в США, пик которого пришелся на осень 1907 г., характеризовался мощнейшей паникой, сопровождавшейся массовым изъятием наличности. С одной стороны, банки подверглись натиску вкладчиков. С другой - провинциальные банки, для которых крупные банки Нью-Йорка выполняли функции своего рода центрального банка, стали изымать наличными свои депозиты. В результате банки лишились как вкладов, так и средств на текущих счетах, около 200 банков прекратили платежи <13>. Населением управлял страх, когда любое известие о прекращении тем или иным банком платежей встречалось яростными криками: "Отдайте нам наши деньги!" -------------------------------- <13> Эпштейн Е. М. Банковское дело. М., 1917. С. 13.
О размерах паники можно судить по тому, что в конце октября из экономической жизни почти полностью исчез кредит. Величина ссудного процента поднялась до показателей в 125 и более процентов годовых. Однако, как отмечал М. И. Туган-Барановский, и по этим чудовищным процентам не находилось банков, готовых предоставить кредит <14>. -------------------------------- <14> Туган-Барановский М. И. Избранное. Периодические промышленные кризисы. История английских кризисов. Общая теория кризисов. М., 1997. С. 212.
Когда ситуация в банковском секторе стала угрожающей, казначейство согласилось субсидировать денежный рынок, предоставив банкам 25 млн. долл., что не привело к стабилизации <15>. -------------------------------- <15> Трахтенберг И. А. Денежные кризисы (1821 - 1938 гг.). М., 1963. С. 512.
В этих условиях правительство, вопреки антитрестовской риторике президентах Рузвельта (1858 - 1919), было вынуждено обратиться к известному финансисту П. Моргану и через него проводить спасение погибающих банков <16>. -------------------------------- <16> Аникин А. В. История финансовых потрясений. Российский кризис в свете мирового опыта. 2009. С. 115.
Суть мер, проводимых группой "финансовых воротил" во главе с Морганом, заключалась в создании денежного пула, который снабдил рынок краткосрочными ссудами из 10% годовых сначала на 25 млн. долл., а затем еще на 10 млн. долл. Кроме того, Министерство финансов разместило 42 млн. долл. без процентов в банки, которые контролировались или были связаны с домом Морганов, а распределение этих средств для исправления ситуации определялось целой серией совещаний, проходивших под руководством самого Моргана <17>. -------------------------------- <17> Кори Л. Морганы. Династия крупнейших олигархов / Пер. с англ. М., 2012. С. 352.
Предпринятая интервенция успокоила рынок, и паника пошла на убыль. Вместе с тем необходимо отметить, что при такой поддержке банков, осуществляемой государством под контролем и главным образом за счет средств частного инвестора, было много подозрений в том, что спасение банков осуществлялось избирательно. Финансовая помощь оказывалась "своим" банкам, т. е. близким к бизнесу Моргана, в то время как "чужие" банки безжалостно бросались на произвол судьбы. Кризис 1907 г. подтолкнул законодателей к необходимости создания американского центрального банка. Аргументом в поддержку его учреждения являлось стремление наделить государство полномочиями по предотвращению кризиса "путем вызволения отдельных банков из кризисных ситуаций" <18>. Неудивительно, что, когда Закон о Федеральной резервной системе (Federal Reserve Act) в декабре 1913 г. был принят, он имел поддержку всего банковского сообщества. -------------------------------- <18> Ротбард М. Указ. соч. С. 255.
Таким образом, в преодолении кризиса 1907 г. первую скрипку играло не государство, а частный инвестор. Правительству пришлось признать диктат Моргана. Под контролем правительства не было никакого банковского учреждения, способного мобилизовать ресурсы банков во время кризиса. Остановить панику, предупредить банкротства банков смогло наиболее мощное банковское учреждение страны, находящееся под контролем одного человека, имевшего достаточно высокий финансовый авторитет, - П. Моргана <19>. Одновременно нельзя не отметить и роль государства, которое, стремясь обуздать кризис, внесло свой посильный вклад в дело предупреждения банкротства банков и предоставило им свои финансовые ресурсы. -------------------------------- <19> Кори Л. Указ. соч. С. 351.
Кризис 1929 - 1933 гг. по своим масштабам, продолжительности и последствиям был одним из самых глубоких кризисов капитализма. Расчеты, сделанные академиком Е. С. Варгой, показывают, что США по промышленному производству были отброшены к уровню, который страна занимала в 1905 - 1906 гг. <20>. Такое падение было обусловлено в том числе банковской катастрофой, выразившейся в банкротстве свыше девяти тысяч банков с депозитами около 7 млрд. долл. <21>. С 1929 по 1933 г. вкладчики безвозвратно потеряли приблизительно 1,3 млрд. долл. <22>. -------------------------------- <20> Варга Е. С. Указ. соч. С. 50. <21> Трахтенберг И. А. Указ. соч. С. 660. <22> Поллард А. М., Пассейк Ж. Г., Эллис К. Х., Дейли Ж. П. Банковское право США / Пер. с англ. М., 1992. С. 56.
Динамику развития банковского кризиса следует отслеживать с октября 1929 г., когда в США произошел биржевой крах. Со следующего года начался резкий всплеск банкротств банков, который отражают следующие цифры. Если в 1927 г. число обанкротившихся банков по отношению к общему числу банков не превышало 2,5%, в 1928 г. - 1,9%, в 1929 г. - 2,6%, то в 1930 г. - 5,7%, в 1931 г. - 10,6%, в 1932 г. - 7,8% <23>. -------------------------------- <23> Трахтенберг И. А. Указ. соч. С. 660.
В абсолютных цифрах начиная с 1929 г. это можно представить следующим образом: в 1929 г. обанкротилось 659 банков с 231 млн. долл. депозитов, в 1930 г. - 1350 банков с 837 млн. долл. депозитов, в 1931 г. - 2293 банков с 1690 млн. долл. депозитов, в 1932 г. - 1453 банков с 706 млн. долл. депозитов <24>. -------------------------------- <24> Трахтенберг И. А. Указ. соч. С. 588, 616.
Указанные данные красноречиво свидетельствуют о том, что банковский кризис в США сопровождался массовым банкротством банков, постигшим как мелкие и средние провинциальные банки, так и крупные банки, действовавшие в промышленных и финансовых центрах. Основными причинами банкротств провинциальных банков была потеря ликвидности, обусловленная выдачей ссуд, "увязших" в недвижимости. Такие ссуды составляли одну четвертую часть всех их ссудных операций. Поэтому очевидно, что, когда в результате кризиса недвижимость катастрофически упала в цене, банки сразу же стали испытывать трудности, а многие из таких банков разорились. Крупные банки, строившие свой бизнес в промышленных и финансовых центрах, таких, как Нью-Йорк, испытали потерю ликвидности по причине того, что большую часть своих ресурсов они использовали для спекуляций с ценными бумагами. Падение курсов промышленных акций с небольшими перерывами происходило с сентября 1929 г. по июль 1932 г., т. е. в течение 34 месяцев, за это время их стоимость снизилась на 87,4% <25>. В связи с чем и крупные банки потеряли финансовую устойчивость вследствие обесценения их активов, вложенных в ценные бумаги. -------------------------------- <25> Трахтенберг И. А. Указ. соч. С. 651.
Более того, почти все банки вне зависимости от их величины и расположения испытывали трудности, связанные с невозможностью реализовать имеющиеся в их кредитных портфелях государственные ценные бумаги даже по самой минимальной цене, поскольку из-за напряжения на денежном рынке на них полностью отсутствовал спрос. В подтверждение нарушения нормальной банковской деятельности вследствие наступившего кризиса можно привести еще ряд цифр, связанных со значительным сокращением кредитования банками реального сектора экономики. Ссуды всех банков с конца 1928 по 1932 г. сократились на 36,1%, ссуды всех банков - членов Федеральной резервной системы - на 39,6%. Кроме того, банки к концу 1932 г. сократили удельный вес коммерческих ссуд по отношению к спекулятивной деятельности с ценными бумагами до небывало низкого значения в 25,1%, а крупные банки - до 22,9% <26>. -------------------------------- <26> Трахтенберг И. А. Указ. соч. С. 619, 621, 622.
Несмотря на такой разлад банковской сферы, власти США до 1932 г., считающийся годом наибольшей глубины кризиса, не предпринимали никакого кардинального вмешательства в экономику, пытаясь обуздать банковский кризис путем снижения ссудного процента. Предполагалось, что только этой общей мерой в области кредитной политики, так называемой кредитной экспансией, можно добиться изобилия ссудных капиталов, доступности кредита и восстановления утраченного доверия. Однако к существенному улучшению ситуации предпринятые меры не привели. О недостаточности предпринятых мер говорили признанные экономисты Милтон Фридман и Анна Шварц, которые считали, что в кризисе доверия виновата Федеральная резервная система США, которая не пришла вовремя на помощь банкам и запустила волны банкротств <27>. -------------------------------- <27> Уткин А. И. Как пережить экономический кризис. Уроки Великой депрессии. М., 2009. С. 34.
В частности, был брошен на произвол судьбы банк с громким названием Bank of United States, или BUS, у которого насчитывалось 57 отделений в четырех муниципальных районах Нью-Йорка и более 400 тыс. частных вкладчиков - больше чем у любого другого американского банка <28>. -------------------------------- <28> Ахамед Л. Указ. соч. С. 347.
Только с 1932 г. правительство США стало принимать законы, фактически направленные на предупреждение банкротства банков. В частности, Законом от 22 января 1932 г. была создана Финансовая корпорация реконструкции (Reconstruction Finance Corporation), имевшая своим назначением предоставление ссуд банкам в целях их реорганизации за счет средств, вносимых правительством США. Для стабилизации ситуации в банковской сфере уже к концу 1932 г. она предоставила банкам ссуды на сумму около 600 млн. долл., сельскохозяйственным банкам - на 150 млн. долл. Всего, согласно отчету на конец марта 1933 г., Финансовой корпорацией реконструкции банковским учреждениям было предоставлено ссуд на сумму 1454 млн. долл. <29>. -------------------------------- <29> Трахтенберг И. А. Указ. соч. С. 618.
Предупреждению банкротств банков содействовал также Закон Гласса - Стигалла (Glass Steagall Bill) от 27 февраля 1932 г., согласно которому федеральным резервным банкам было предоставлено право выдавать ссуды банкам - членам Федеральной резервной системы под их обязательства при отсутствии у них надлежащих активов, пригодных для учета. Принятие названных Законов способствовало сокращению банкротств банков. Однако благополучие в банковской сфере, о котором в конце 1932 г. стали говорить экономисты, было иллюзорным. Илликвидность банковских активов, несмотря на значительную финансовую государственную помощь, делала позиции банков весьма шаткими и неустойчивыми, что и привело к "дну" кризиса в банковской сфере, который пришелся на весну 1933 г. За февраль и три дня марта 1933 г. вкладчики изъяли в крупных банках страны 2324 млн. долл., или 14,7% всех депозитов. По мнению академика И. А. Трахтенберга, вся банковская система за этот же срок потеряла из 40 млрд. долл. 5 - 6 млрд. изъятых вкладчиками средств <30>. -------------------------------- <30> Трахтенберг И. А. Указ. соч. С. 630.
Угроза крушения банковской системы заставила власти США, а именно избранного президента Ф. Рузвельта, принять ряд мер, направленных на ее стабилизацию и предупреждение банкротства банков. Во-первых, сразу же по вступлении президента США в должность 4 марта 1933 г. во всей стране были объявлены "банковские каникулы", т. е. повсеместное приостановление деятельности банков. Это должно было сбить панику, а властям позволяло подготовить и провести через законодательную власть ряд неотложных мер. Фактически банковская система США в течение одного месяца находилась в состоянии паралича, а в течение 10 - 12 дней совершенно бездействовала, не производя никаких операций, прекратив платежный оборот. Во-вторых, на специальной сессии конгресса 9 марта 1933 г. новым банковским законом (Emergency Banking Act) президенту были предоставлены чрезвычайные полномочия в области банковского дела, которыми он воспользовался, введя новый порядок открытия банков. Они должны были открываться постепенно и только со специального разрешения секретаря казначейства. В основе такого подхода была необходимость очистить банковскую систему от неплатежеспособных банков. В частности, к 12 апреля 1933 г., когда основная масса банков - 13 500 (75% от общего числа) приступили с разрешения секретаря казначейства к осуществлению своей деятельности, 4200 банков с 4 млрд. долл. депозитов еще были закрыты, не получив разрешения на возобновление операций <31>. -------------------------------- <31> Трахтенберг И. А. Указ. соч. С. 632.
Кроме того, президент Ф. Рузвельт незамедлительно подписал важнейшие законодательные акты, направленные на стабилизацию банковской системы. В частности, Закон о банковской деятельности от 21 июня 1933 г. (Glass Steagall Bill) разделил банковскую деятельность на коммерческую и инвестиционную. Этим же Законом Федеральной резервной системе США были предоставлены значительные полномочия для контроля над банками, которым было запрещено выплачивать проценты по вкладам до востребования, а по срочным вкладам устанавливались определенные лимиты. 17 мая 1933 г. была создана Федеральная корпорация страхования депозитов (Federal deposit insurance corporation), главное предназначение которой, помимо обеспечения быстрой ликвидации обанкротившихся банков и защиты мелких вкладчиков от убытков происшедших банковских банкротств, заключалось в реструктуризации банковской системы. Таким образом, государство в кризис 1929 - 1933 гг. впервые в американской истории самым активным образом участвовало в спасении банковской системы, предупреждая банкротство банков. Были приняты важные антикризисные законы, имевшие не только ближайшую цель - выйти из кризиса, но и более отдаленную цель - создать условия, при которых кризисы преодолевались бы с меньшими потерями. В банковскую систему государство щедро влило беспрецедентную по размерам многомиллиардную ликвидность. Дальнейшее после Великой депрессии развитие США в течение нескольких десятилетий не сопровождалось системными банковскими кризисами, что давало основание экспертам и политикам заявлять об эффективном действующем регулировании банковского сектора. Банкротились в основном мелкие банки, не оказывающие серьезного влияния на макроэкономическую стабильность. С 1934 по 1970 г. обанкротился только один банк, объем депозитов которого составлял более 50 млн. долл., большинство же других банкротств приходилось на банки с депозитами менее 5 млн. долл. <32>. -------------------------------- <32> Киндлбергер Ч., Алибер Р. Мировые финансовые кризисы. Мании, паники и крахи. СПб., 2010. С. 383.
События 80 - 90-х гг. вновь остро поставили вопрос о необходимости участия государства в предупреждении банкротства банков. Сначала государство понесло значительные убытки, вызванные операционными издержками по предупреждению массового банкротства ссудо-сберегательных ассоциаций. Общая сумма понесенных убытков официально признается на уровне 315 млрд. долл. (Главное бюджетно-контрольное управление, 1990 г.), а по оценкам прессы - около 500 - 600 млрд. долл. <33>. -------------------------------- <33> Реструктурирование кредитных организаций в зарубежных странах / Под ред. А. Г. Грязновой, М. А. Федотовой, В. М. Новикова. М., 2000. С. 280.
Затем государство понесло новые убытки, спасая банки, к которым можно отнести такого гиганта, как Continental Illinois of Chicago, входившего в десятку крупнейших банков США. По некоторым оценкам, к началу 1990-х гг. в результате спасения банков потери американских налогоплательщиков составили приблизительно 100 млрд. долл. <34>. -------------------------------- <34> Киндлбергер Ч., Алибер Р. Указ. соч. С. 384.
Государство стремилось легализовать процессы, связанные с использованием огромных бюджетных средств на предупреждение банкротства банков, расширяя полномочия Федеральной корпорации страхования депозитов. По Закону Гарна - Сен-Жермена о сберегательных учреждениях 1982 г. испытывающие финансовые трудности банки могли получить помощь, не сталкиваясь с требованием об их закрытии. В частности, одна из норм указанного Закона гласила, что Федеральная корпорация страхования депозитов имеет право предоставлять займы, "когда существует тяжелое финансовое положение, угрожающее значительному числу застрахованных банков или застрахованным банкам, владеющим значительными финансовыми средствами... чтобы уменьшить для корпорации риск, создаваемый таким застрахованным банком при угрозе стабильности" <35>. -------------------------------- <35> Поллард А. М., Пассейк Ж. Г., Эллис К. Х., Дейли Ж. П. Указ. соч. С. 708.
Фактически государство навлекло на себя обвинения в избирательной защите акционеров, когда при любых обстоятельствах защищались более крупные банки в ущерб всем остальным (too big to fail). Политика спасения государством крупных банков в полной мере проявила себя во время последнего глобального финансово-экономического кризиса, начавшегося в 2007 г. в США. Государство было вынуждено вмешаться, предоставив для спасения банков беспрецедентные по размерам бюджетные средства. Первая антикризисная программа - план Г. Полсона оценивался в 703 млрд. долл. - это около 5% ВВП США. При президенте Б. Обаме выработана дополнительная антикризисная программа стоимостью более 800 млрд. долл., что увеличило антикризисный пакет средств до 10% ВВП США <36>. -------------------------------- <36> Аганбегян А. Кризис: беда и шанс для России. М., 2009. С. 62.
Использование государством на спасение банков такого объема бюджетных средств не могло не вызвать возмущения гражданского общества. Проблема стала также обсуждаться американскими законодателями, которые вынуждены были констатировать, что в стране отсутствовал финансовый регулятор, ответственный за общий мониторинг и нивелирование системного риска в финансово-банковском секторе. В результате на основании законопроектов сенатора К. Додда и конгрессмена Б. Франка 21 июля 2010 г. был принят Закон Додда - Франка о реформе Уолл-стрит и защите потребителей <37>. -------------------------------- <37> Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act. Public Law 111 - 203? 111th Congress.
Основная идея Закона заключается в том, что все банки, в отношении которых проводится процедура конкурсного производства, подлежат ликвидации. Использование средств налогоплательщиков для предотвращения их ликвидации запрещено. Законом запрещается выкуп государством "плохих активов", долгов банков и иные формы нерыночного предотвращения их ликвидации, какими бы крупными и значимыми они ни являлись. Одновременно вводится механизм упорядоченной ликвидации (Orderly Liquidation). Ее суть - передача под контролем Федеральной корпорации страхования депозитов здоровой части бизнеса банка частному инвестору (приобретателю) и ликвидация оставшейся его части. Для финансирования расходов на упорядоченную ликвидацию при Министерстве финансов создается фонд упорядоченной ликвидации, не имеющий изначального финансирования и получающий средства либо за счет продажи активов, либо за счет сборов с финансовых организаций. Следует отметить, что к настоящему времени еще не накопилась практика применения указанного Закона. В этой связи невозможно априори говорить о том, действительно ли сможет государство в случае наступления острого банковского кризиса руководствоваться буквой и духом закона, запретившего использовать деньги налогоплательщиков для предупреждения банкротства банков. Скептицизм вызван устоявшейся позицией, подтвержденной ходом развития капиталистических отношений, согласно которой банковские кризисы от цикла к циклу принимают все большие масштабы и глубину. Подводя итог вопросам участия государства в предупреждении банкротства банков в США, можно сделать следующие выводы. 1. Базовые экономические принципы, сложившиеся при зарождении США, предполагали свободу в ведении предпринимательской деятельности, рыночное саморегулирование и равную конкуренцию, что в полной мере относилось к американским банкам, которые должны были сами отвечать за свою состоятельность. Вместе с тем фактически все острые банковские кризисы, с которыми сталкивалась страна, преодолевались посредством вмешательства государства, предупреждающего банкротства банков, в целях сохранения системной стабильности. В XIX в. помощь государства банкам при банковских кризисах не носила прямого характера. Власти закрывали глаза на неисполнение банками своих договорных обязательств, хотя по общему правилу такие банки подлежали безусловному банкротству. В XX в. и начале XXI в. участие государства в предупреждении банкротства банков стало закономерным явлением. Оно выражалось в виде прямой финансовой помощи, исчисляемой астрономическими суммами, и принятии специального антикризисного законодательства, не всегда соответствующего конституционным основам США. Представляется, что в конкретных исторических условиях при существовавшем уровне правового регулирования банковской деятельности участию государства в предупреждении банкротства банков в используемых в США формах не было альтернативы. 2. Участие государства в предупреждении банкротства банков в периоды банковских кризисов не раз подвергалось справедливой критике американского общества. Особенно остро критика стала звучать в последние десятилетия, выливаясь в справедливые вопросы: почему при спасении банков помощь фактически оказывается их акционерам и менеджерам, почему крупные банки имеют преимущества перед мелкими и почему оплачивать просчеты или злоупотребления банковских акционеров и менеджеров должны налогоплательщики? В результате изменений действующего законодательства США трансформировался подход участия государства в предупреждении банкротства банков. При этом роль государства в нивелировании последствий будущих банковских кризисов не только не уменьшилась, но и значительно повысилась. Это следует из создания новых органов, таких, как Совет по надзору за финансовыми рынками (Financial Services Oversight Council), являющийся консультативным межведомственным органом, включающим в себя восемь руководителей ключевых финансовых регуляторов и представителя президента США, и уполномоченный выявлять риски финансовой стабильности США и находить адекватную реакцию на возникающие угрозы. Кроме того, были значительно расширены полномочия как Федеральной резервной системы США, наделенной правом приостанавливать рост системно-рисковых организаций и уменьшать их размер для предотвращения системного риска, так и Федеральной корпорации страхования депозитов, в основе деятельности которой будет лежать не необходимость сохранить банк, а стремление защитить финансовую систему. Закончить статью представляется целесообразным следующим наблюдением. Во времена Великой депрессии президент США Ф. Рузвельт понимал, что бездеятельность или нерешительность государства могла вызвать социальный и политический взрыв. Это заставило его предложить стране целый комплекс антикризисных мероприятий, позволивших не только преодолеть кризис, но и сглаживать кризисные явления в последующие десятилетия. В настоящее время под влиянием последнего мирового финансово-экономического кризиса правовое регулирование финансовой системы США было подвергнуто серьезному реформированию. Принятый Закон Додда - Франка о реформе Уолл-стрит и защите потребителей, состоящий из 1601 раздела, 848 страниц шрифта, под который требуется принять 243 федеральных нормативных акта, является серьезной заявкой на то, что США будут встречать будущие банковские кризисы во всеоружии, т. е. располагая соответствующими правовыми антикризисными механизмами. К сожалению, в нашей стране принимаются антикризисные законы в несколько страниц, а срок их действия ограничен. Это может привести к тому, что государство должно будет реагировать на кризисные явления в экономике и банковской системе постфактум, что неизбежно может повлечь за собой риск принятия недостаточно продуманных решений. Фактически можно признать, что в России отсутствовал государственный заказ на заблаговременную разработку антикризисной стратегии, что, на взгляд автора, делает трудновыполнимой поставленную руководством страны задачу по обеспечению стабильного экономического роста <38>. -------------------------------- <38> См.: URL: http://www. interfax. ru/business/news. asp? id=302978.
Список литературы
1. Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act. Public Law 111 - 203? 111th Congress. 2. URL: http://www. interfax. ru/business/news. asp? id=302978. 3. Аганбегян А. Кризис: беда и шанс для России. М., 2009. С. 62. 4. Аникин А. В. История финансовых потрясений. Российский кризис в свете мирового опыта. 2009. С. 115. 5. Ахамед Л. Повелители финансов: банкиры, перевернувшие мир. М., 2010. С. 16. 6. Варга Е. С. Избранные произведения. Экономические кризисы. М., 1974. С. 11, 12, 24. 7. Кондратьев Н., Яковец Ю., Абалкин Л. Большие циклы конъюнктуры и теории предвидения. Избранные труды. М.: Экономика, 2002. 768 с. 8. Вирт М. История торговых кризисов в Европе и Америке / Пер. с нем. СПб., 1877. 9. Киндлбергер Ч., Алибер Р. Мировые финансовые кризисы. Мании, паники и крахи. СПб., 2010. С. 383. 10. Кори Л. Морганы. Династия крупнейших олигархов / Пер. с англ. М., 2012. 11. Мировые экономические кризисы. 1848 - 1935 / Под общ. ред. Е. Варга. М., 1937. С. IX. 12. Поллард А. М., Пассейк Ж. Г., Эллис К. Х., Дейли Ж. П. Банковское право США / Пер. с англ. М., 1992. 13. Реструктурирование кредитных организаций в зарубежных странах / Под ред. А. Г. Грязновой, М. А. Федотовой, В. М. Новикова. М., 2000. С. 280. 14. Ротбард М. История денежного обращения и банковского дела в США: с колониального периода до Второй мировой войны / Пер. с англ. Челябинск, 2009. 15. Трахтенберг И. А. Денежные кризисы (1821 - 1938 гг.). М., 1963. 16. Туган-Барановский М. И. Избранное. Периодические промышленные кризисы. История английских кризисов. Общая теория кризисов. М., 1997. С. 212. 17. Турбанов А., Тютюнник А. Банковское дело: операции, технологии, управление. М., 2010. С. 613. 18. Уткин А. И. Как пережить экономический кризис. Уроки Великой депрессии. М., 2009. С. 34. 19. Фиске А. К. Современные банки в Северо-Американских Соединенных Штатах и других государствах. Очерк банковских систем / Пер. с англ. СПб., 1910. С. 268. 20. Эпштейн Е. М. Банковское дело. М., 1917. С. 13.
------------------------------------------------------------------
Название документа