Назначение опекунов и попечителей по новому Федеральному закону
(Михайлова И. А.) ("Гражданское право", 2009, N 2) Текст документаНАЗНАЧЕНИЕ ОПЕКУНОВ И ПОПЕЧИТЕЛЕЙ ПО НОВОМУ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ
И. А. МИХАЙЛОВА
Михайлова Ирина Александровна, профессор кафедры гражданского права и правовой охраны интеллектуальной собственности Российского государственного института интеллектуальной собственности, доктор юридических наук.
В статье рассматриваются новые правила назначения опекунов и попечителей, некоторые из них ранее применялись на практике, но впервые нашли свое легальное закрепление в Федеральном законе "Об опеке и попечительстве". Особое внимание уделяется теоретическим и практическим вопросам, связанным с назначением опекунов и попечителей на основании заключаемого с ними договора, в частности вопросу о возмездном характере их деятельности и об источниках выплаты соответствующего вознаграждения. Названные вопросы анализируются в контексте их соотношения и разграничения с патронатом и патронатным воспитанием <*>. -------------------------------- <*> Ключевые слова: опека и попечительство, назначение опекунов и попечителей, патронат, патронатное воспитание.
The article deals with the new rules of appointment of guardians and trustees, some of which were applied in practice earlier, but were originally consolidated in Federal Law "On Guardianship and Trusteeship". The special attention is paid to theoretical and practice issues related to appointment of guardians and trustees on the basis of a contract concluded with them in particular to the issue of compensated character of their activity and on the sources of payment of the relevant compensation. The said issues are analyzed in the context of their correlation and delimitation with patronage and patronage education <**>. -------------------------------- <**> Mikhailova I. A. Appointment of guardians and trustees in accordance with new federal law.
Принятие в 2008 г. Федерального закона "Об опеке и попечительстве" <1> (далее - Закон об опеке и попечительстве, Закон) может быть отнесено к наиболее важным событиям продолжающейся правовой реформы. В этом нормативном правовом акте нашли свое отражение лучшие достижения отечественной цивилистики, в первую очередь тот законодательный массив об опеке и попечительстве, который был закреплен в Своде законов гражданских <2> и содержание которого пронизывалось стремлением законодателя "призреть" несовершеннолетних детей и лиц, страдающих психическими или иными недугами, обеспечив полноценное и эффективное осуществление, охрану и защиту их прав и интересов. -------------------------------- <1> См.: Об опеке и попечительстве: Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ. <2> См.: Свод законов Российской империи. Том X. Часть I: Свод законов гражданских. Издание 1914 г. // Кодификация российского гражданского права. Екатеринбург, 2003. С. 31 - 231.
Еще одной важной вехой развития данного правового института явилась разработка проекта Гражданского уложения <3>, вобравшего в себя лучшие достижения европейской правовой мысли, в том числе и по вопросам, связанным с назначением опекунов и попечителей, правила о котором получили в проекте детальную и всесторонне продуманную регламентацию. -------------------------------- <3> См.: проект Гражданского уложения // Кодификация российского гражданского права. С. 381 - 402.
В одном ряду с названными актами стоит и Закон об опеке и попечительстве, объединяющий обширную совокупность правовых норм, направленных на своевременное выявление и устройство тех российских граждан, повседневная жизнь которых непосредственно зависит от деятельности третьих лиц - несовершеннолетних детей и лиц, признанных ограниченно дееспособными или недееспособными, на обеспечение и защиту их прав и законных интересов. Содержащиеся в данном Законе многочисленные новеллы в полной мере соответствуют конституционному положению о том, что признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина - одна из главных обязанностей государства (ст. 2 Конституции Российской Федерации). Применительно к названным категориям российских граждан это положение приобретает особую значимость и возлагает на государство особую ответственность в первую очередь при решении вопроса об условиях и порядке назначения лицам, не обладающим дееспособностью в полном объеме, опекунов или попечителей. Этот вопрос относится к числу наиболее сложных проблем в рассматриваемой сфере, тем более что и в российском, и в зарубежном законодательстве он решался и решается по-разному, в том числе и довольно противоречиво. Так, в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее - ГК РФ), с одной стороны, предусматривалась необходимость получения согласия предполагаемого опекуна или попечителя (п. 3 ст. 35), а с другой - выполнение опекунских и попечительских функций расценивалось в качестве возлагаемой на лицо юридической обязанности, освобождение от которой было возможно лишь при наличии указанных в законе уважительных причин (болезнь, изменение имущественного положения, отсутствие взаимопонимания с подопечным и т. п.) (п. 2 ст. 39). В Законе об опеке и попечительстве этот законодательный подход претерпел кардинальные изменения, так как в нем в качестве одного из основных принципов государственного регулирования деятельности в данной сфере был закреплен принцип СВОБОДНОГО ПРИНЯТИЯ гражданином обязанностей по опеке или попечительству и СВОБОДНОГО ОТКАЗА (выделено мной. - И. М.) от исполнения этих обязанностей (п. 1 ст. 5). С целесообразностью данной новации нельзя не согласиться, учитывая весьма обременительный характер обязанностей, возлагаемых на опекунов и попечителей, надлежащее исполнение которых (тем более безвозмездное) невозможно без осознанного желания, намерения лица принять на себя эти обязанности и надлежащим образом их исполнять. С течением времени внутреннее желание (воля) опекуна (попечителя) продолжать свою опекунскую (попечительскую) деятельность может измениться, и то обстоятельство, что в п. 2 ст. 39 ГК РФ в качестве основания для отказа от продолжения опеки (попечительства) указывалось наличие уважительных причин, означало, что законодатель ожидал от опекуна (попечителя) добросовестного исполнения его обязанностей даже помимо, вернее, вопреки его воле. Тем самым нарушались права и интересы не только опекуна (попечителя), но и (косвенным образом) подопечного, так как в таких обстоятельствах трудно рассчитывать, что опекун (попечитель) будет прилагать к исполнению своих обязанностей необходимые для этого усилия. Вероятно, осознав абсурдность такого подхода, законодатель внес в рассматриваемую норму изменение <4>, в соответствии с которым опекун и попечитель могут быть освобождены от исполнения своих обязанностей по их просьбе, не сопровождающейся, как ранее, ссылкой на некие уважительные причины. Таким образом, было устранено явное противоречие прежнего содержания обсуждаемой нормы не только принципам гражданского права (диспозитивности и недопустимости произвольного вмешательства в частные дела), но и общепринятым представлениям о разумности и справедливости. -------------------------------- <4> См.: О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве": Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. N 49-ФЗ.
Это не единственное изменение, внесенное в правила, определяющие порядок и условия назначения опекунов или попечителей. В Законе об опеке и попечительстве эти правила были существенно дополнены, в результате чего в настоящее время они учитывают все наиболее широко распространенные жизненные коллизии. Так, было закреплено, что хотя по общему правилу у каждого гражданина, нуждающегося в установлении над ним опеки или попечительства, может быть один опекун или попечитель, исходя из интересов подопечного лица орган опеки и попечительства может назначить ему нескольких опекунов или попечителей, в том числе при устройстве в семью на воспитание детей, оставшихся без родительского попечения. В этом случае представительство и защита прав и законных интересов подопечного осуществляются одновременно всеми опекунами или попечителями, а опекунские (попечительские) обязанности распределяются между опекунами или попечителями в соответствии с актом об установлении опеки или попечительства либо договором об осуществлении опеки или попечительства, с возложением на них солидарной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение этих обязанностей (п. 6 - 9 ст. 10). Рассмотренные положения, впервые закрепленные в Законе об опеке и попечительстве, значительно повышают гарантии осуществления, охраны и защиты прав и законных интересов граждан, нуждающихся в установлении опеки или попечительства. По общему правилу опекун или попечитель назначается с их согласия или по их заявлению в письменной форме, поданному в орган опеки и попечительства по месту жительства лица, нуждающегося в установлении опеки или попечительства (п. 2 ст. 11). В целях получения наиболее полных сведений о личности предполагаемого опекуна или попечителя орган опеки и попечительства вправе потребовать от гражданина, подавшего заявление, предоставления сведений о себе, а также запрашивать информацию о нем в органах внутренних дел, органах записи актов гражданского состояния, медицинских и иных учреждениях (п. 2 ст. 10). Необходимость обеспечения максимально полной информации о личности потенциального опекуна прослеживается в Законе об опеке и попечительстве весьма отчетливо, поскольку в данной сфере гражданского оборота, как, пожалуй, ни в какой другой, чрезвычайно важны внутренние качества исполнителя, его психологический настрой и имеющиеся у него способности взять на себя обширный круг разнообразных и нелегких обязанностей, его желание и способность установить и поддерживать на должном уровне контакт с подопечным, его житейский опыт, а также ответственность и добросовестность. Высокие требования к личности потенциального опекуна (попечителя) были характерны для отечественного законодательства на всех этапах его развития. В Своде законов гражданских, в частности, закреплялось, что в качестве опекунов и попечителей могут действовать только "такие лица, чьи нравственные качества дают надежду к призрению малолетнего в здравии, добронравном воспитании и достаточном по его состоянию содержании и от которых можно ожидать отеческого попечения" (ст. 256) <5>. -------------------------------- <5> См.: Свод законов гражданских. С. 223.
Конечно, определение психологических параметров личности предполагаемого опекуна (попечителя) остается за рамками правового регулирования, но ряд общих требований к гражданам, которые могут быть назначены для исполнения соответствующих функций, действующее законодательство определяет достаточно четко. Как закреплено в п. 3 ст. 35 ГК РФ, при назначении опеки и попечительства должны учитываться нравственные и иные личные качества предполагаемого опекуна (попечителя), характер отношений, существующих между ним и лицом, нуждающимся в опеке, попечительстве или патронаже, а также (если это возможно) и желание подопечного (п. 3 ст. 35 ГК РФ). Что касается желания подопечного, то необходимость его учета получила в Законе об опеке и попечительстве свое закрепление в виде права несовершеннолетнего ребенка, достигшего возраста четырнадцати лет, подать заявление в орган опеки и попечительства с указанием конкретного лица (п. 3 ст. 13), которое, по его мнению, должно быть назначено в качестве попечителя. Такое заявление по общему правилу обязательно для органа опеки и попечительства, и отказать в назначении попечителем лица, указанного в заявлении несовершеннолетнего ребенка, достигшего возраста четырнадцати лет, орган опеки и попечительства может только в том случае, если такое назначение противоречит гражданскому или семейному законодательству или интересам ребенка (п. 5 ст. 13). Существенно расширены и правомочия родителей несовершеннолетних детей. Так, в Законе об опеке и попечительстве установлено, что родители могут подать в орган опеки и попечительства совместное заявление о назначении их ребенку опекуна или попечителя на тот период, когда по уважительным причинам они не смогут исполнять свои родительские обязанности, с указанием конкретного лица. В этом случае в акте органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя по заявлению родителей должен быть указан срок действий соответствующего лица (п. 1 ст. 13 Закона об опеке и попечительстве). Такого рода ситуации ранее не регламентировались на легальном уровне, хотя на практике родители ребенка или один из них, вынужденный по тем или иным причинам (например, вследствие заграничной командировки или даже осуждения к лишению свободы) длительно отсутствовать по месту жительства ребенка, передавали свои родительские обязанности и права члену семьи, родственнику или иным близким лицам. В настоящее время в условиях экономического кризиса значительно повышается вероятность того, что многие граждане будут вынуждены прибегать к трудоустройству в других городах, поэтому возможность установления "временной" опеки или попечительства над ребенком или детьми, оставшимися без родительского попечения, будет способствовать сохранению привычного для ребенка образа жизни, режима обучения и тем самым наиболее эффективному обеспечению его прав и интересов. К рассмотренному правилу примыкают так называемые предварительные опека и попечительство. В соответствии со ст. 12 Закона об опеке и попечительстве в тех случаях, когда в интересах недееспособного или не полностью дееспособного гражданина ему необходимо немедленно назначить опекуна или попечителя, орган опеки и попечительства вправе принять акт о временном назначении опекуна или попечителя (акт о предварительных опеке или попечительстве), в том числе при отобрании ребенка у родителей или лиц, их заменяющих, на основании ст. 77 Семейного кодекса РФ и нецелесообразности помещать ребенка в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В целях своевременного установления предварительных опеки или попечительства орган опеки и попечительства обращается с предложениями об установлении предварительных опеки или попечительства к гражданам, которые выразили желание быть опекунами или попечителями в соответствии с п. 10 ч. 1 ст. 8 Закона об опеке и попечительстве. Временно назначенный опекун или попечитель обладает всеми правами и обязанностями опекуна или попечителя, за исключением права распоряжаться имуществом подопечного от его имени (давать согласие на совершение подопечным сделок по распоряжению своим имуществом). Предварительные опека или попечительство прекращаются, если до истечения месяца со дня принятия акта о временном назначении опекуна или попечителя временно назначенный опекун или попечитель не будет назначен опекуном или попечителем в общем порядке. При наличии исключительных обстоятельств указанный срок может быть увеличен до двух месяцев. В случае если орган опеки и попечительства назначил в установленный срок в общем порядке опекуном или попечителем лицо, исполняющее обязанности в силу предварительных опеки или попечительства, права и обязанности опекуна или попечителя считаются возникшими с момента принятия акта о временном назначении опекуна или попечителя (п. 5 ст. 12 Закона об опеке и попечительстве). Еще более важное значение имеет закрепление права единственного родителя несовершеннолетнего ребенка определить ему опекуна или попечителя на случай своей смерти. Такое распоряжение родитель может сделать в заявлении, поданном в орган опеки и попечительства по месту жительства ребенка. Заявление должно быть собственноручно подписано, а подпись должна быть удостоверена руководителем органа опеки и попечительства либо (в случаях, когда родитель не может явиться в орган опеки и попечительства) в нотариальном порядке или теми организациями и лицами, которые перечислены в п. 2 ст. 13 Закона об опеке и попечительстве. Сделанное заявление об определении опекуна или попечителя своему ребенку на случай смерти может быть отозвано: родитель вправе его отменить или изменить путем подачи нового заявления в орган опеки и попечительства по месту жительства ребенка. Предложение о закреплении в законе права родителей (усыновителей) избрать и указать определенное лицо в качестве опекуна или попечителя их ребенку (детям) на случай своей смерти уже высказывалось в литературе (правда, такое определение предлагалось ввести в действующее законодательство в качестве разновидности завещательного распоряжения (завещательного отказа)) <6>. Подобный подход, основанный на особом доверии к конкретному лицу, на характере сложившихся с ним отношений, в наибольшей степени отвечает интересам ребенка (детей) и снимает целый ряд проблем, связанных с решением вопроса о назначении детям, оставшимся без родительского попечения, опекуна или попечителя. Соответствующее положение, известное российскому дореволюционному законодательству, в настоящее время широко применяется в ряде европейских государств - Венгрии, Италии, Польше, Чехии, Франции, ФРГ и др. <7>, поэтому закрепление его в Законе об опеке и попечительстве в полной мере соответствует указанию Президента России о необходимости дальнейшего сближения положений Гражданского кодекса (и других законодательных актов Российской Федерации) с правилами регулирования соответствующих отношений в праве Европейского союза <8>. -------------------------------- <6> См.: Михайлова И. А. Гражданская правосубъектность физических лиц: проблемы законодательства, теории и практики. М., 2006. С. 397. <7> См.: Германское право. Ч. I. Гражданское уложение. Сер. "Современное зарубежное и международное частное право" / Пер. с нем. М., 1996. С. 378; Гражданский кодекс Квебека. Сер. "Современное зарубежное и международное частное право". М., 1999. С. 64; Семейное право Российской Федерации и иностранных государств: основные институты / Под ред. В. В. Залесского. М., 2004. С. 263, 265, 269, 273, 275. <8> См.: О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г. N 1108.
Важное положительное значение имеет еще одна новелла Закона об опеке и попечительстве - легальное закрепление преимущественного права стать опекуном или попечителем недееспособного или не полностью дееспособного гражданина его ближайших родственников - бабушек и дедушек, родителей, совершеннолетних детей, совершеннолетних внуков, братьев и сестер совершеннолетнего подопечного, а также дедушек и бабушек, совершеннолетних братьев и сестер несовершеннолетнего подопечного (п. 5 ст. 10). К числу лиц, обладающих преимущественным правом стать опекуном или попечителем совершеннолетнего подопечного, назван также его супруг(-а). Это правило впервые закреплено на легальном уровне, хотя на практике в подавляющем большинстве случаев при выборе опекунов и попечителей предпочтение отдавалось близким родственникам или супругу подопечного как лицам, наиболее тесно связанным с гражданином, нуждающимся в опеке или попечительстве, и в наибольшей степени заинтересованным в максимально эффективном обеспечении и защите его прав и законных интересов. Но, пожалуй, наиболее важное изменение в правовом регулировании государственной деятельности в рассматриваемой сфере заключается во введении нового основания для возникновения опекунских (попечительских) обязанностей - заключения соответствующего договора. Представляется, что эта новелла непосредственно связана с новым подходом к определению правовой природы рассматриваемого правового феномена. То обстоятельство, что на практике ни одно назначение опекуна или попечителя не может осуществляться без согласия лица, назначаемого в этом качестве, достаточно давно было положено в основу весьма интересной концепции - о договорной (обязательственной) природе рассматриваемых отношений, просматривающейся в них достаточно явно, несмотря на то, что назначение опекуна (попечителя) оформляется административным актом. Эту позицию занимали и занимают многие ученые, в том числе, например, Д. И. Мейер, К. П. Победоносцев, А. Н. Потюков, В. А. Рясенцев и др. <9>. Так, Л. Ю. Михеева, последовательно отстаивающая названную концепцию, сформулировала весьма полное определение договора об установлении опеки (попечительства) как "соглашения, в силу которого одна сторона (гражданин) обязуется охранять права и интересы указанного в договоре недееспособного или не полностью дееспособного лица (подопечного), совершая все необходимые юридические и иные действия в пользу этого лица и за его счет или за счет другой стороны договора (публичного субъекта, от имени которого выступает орган опеки и попечительства)" <10>. -------------------------------- <9> См.: Мейер Д. И. Русское гражданское право: В 2 ч. М., 2003. Ч. 2. С. 394; Победоносцев К. П. Курс гражданского права: В 3 т. М., 2003. Т. 2. С. 198; Потюков А. Г. Правоспособность и дееспособность граждан по советскому гражданскому праву: Дис. ... канд. юрид. наук. Л., 1954. С. 221; Рясенцев В. А. Представительство в советском гражданском праве: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1948. С. 211. <10> Михеева Л. Ю. Опека и попечительство: Теория и практика / Под ред. Р. П. Мананковой. М., 2004. С. 99.
Подобный подход обладает несомненным преимуществом - более четким механизмом ответственности опекунов и попечителей за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Вероятно, именно поэтому в Законе об опеке и попечительстве была закреплена возможность установления опеки или попечительства путем заключения соответствующего договора (п. 1 ст. 14). Тем самым законодатель распространил на предполагаемых опекунов (попечителей) одно из основных начал гражданского законодательства - положение о том, что граждане приобретают и осуществляют гражданские права своей волей и в своем интересе, будучи свободными в установлении своих прав и обязанностей на основе свободно заключаемого договора (п. 2 ст. 1 ГК РФ). В качестве положительного фактора следует рассматривать и тот факт, что субъекты договора приобретают право свободного определения любых не противоречащих закону его условий (п. 2 ст. 1 ГК РФ). Так, в Законе предусмотрено, что в интересах подопечного в договоре об установлении опеки и попечительства можно указать отдельные действия, которые опекун или попечитель совершать не вправе (например, изменять место жительства подопечного), а также в целях учета индивидуальных особенностей личности подопечного установить обязательные требования к осуществлению прав и исполнению обязанностей опекуна или попечителя (п. 4 ст. 15). Таким образом, в договоре об установлении опеки или попечительства стороны могут предусмотреть не только типичные обязанности опекуна (попечителя), но и те обязанности, которые обусловлены возрастом, состоянием здоровья или даже способностями подопечного лица (например, обязанность систематической проверки состояния здоровья подопечного, страдающего психическим расстройством, или обязанности по организации тех или иных дополнительных занятий несовершеннолетнего ребенка (музыкой, иностранными языками, спортом и др.), что значительно повышает эффективность опекунской или попечительской деятельности и тем самым расширяет возможности надлежащего осуществления и защиты прав и интересов подопечного лица). Однако с данной новеллой связано немало вопросов, требующих своего анализа и обсуждения. Наибольшие сложности связаны с тем, что, не определив родового понятия договора об установлении опеки или попечительства, законодатель еще более усложнил обсуждаемое нововведение, назвав в качестве разновидностей данного договора: 1) договор о приемной семье и 2) в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, договор о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании). При этом если договор о передаче ребенка на воспитание в приемную семью уже нашел не только легальное закрепление <11>, но и достаточно широкое распространение, то договоры о патронатном воспитании в настоящее время закреплены только в отдельных субъектах Российской Федерации, возродивших давнюю идею о патронатном воспитании, но не обеспечивших единого подхода к определению его содержания. В актах регионального законодательства патронат рассматривается как особая форма устройства детей-сирот, которая может осуществляться и на базе детского дома <12>, и на основании договора с конкретным лицом, за которым признается право на соответствующее вознаграждение <13>. -------------------------------- <11> См.: О приемной семье: Постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. N 829 (в ред. Постановления Правительства РФ от 1 февраля 2005 г. N 49). <12> См.: О регулировании некоторых вопросов семейных отношений в Новгородской области: Закон Новгородской области от 31 июля 1996 г. N 65-ОЗ (в ред. от 5 декабря 2005 г.); О дополнительных мерах по улучшению социально-экономического положения детских интернатных учреждений и детских домов: Постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 18 апреля 2000 г. N 222; О положении детей в области и мерах по их поддержке: Постановление главы администрации Владимирской области от 9 апреля 1999 г. N 223. <13> См.: Об охране семьи, материнства, отцовства и детства: Закон Воронежской области от 2 августа 2000 г. N 176-II-ОЗ (в ред. от 28 декабря 2005 г.); О патронатном воспитании: Закон Оренбургской области от 19 ноября 2001 г. N 364/340-II-ОЗ; Положение о патронате и о мерах по обеспечению защиты прав и интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: утв. Постановлением администрации (правительства) Курганской области от 20 августа 2001 г. N 338.
В литературе по этому вопросу отмечается, что "по своей правовой природе приемная семья и патронат качественно однородны" <14>. По мнению Л. Ю. Михеевой, весьма глубоко исследовавшей названные институты, принципиальной разницы в природе правоотношений, возникающих в таких формах устройства детей, как опека (попечительство), приемная семья и патронат, не имеется <15>, и на этом основании предлагается рассматривать опеку и попечительство как родовое понятие, а приемную семью и патронат - как виды. -------------------------------- <14> Воронина З. И. Правовые формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1993. С. 6. <15> См.: Михеева Л. Ю. Указ. соч. С. 56.
Противоречия, имеющиеся в закреплении названных договорных конструкций в различных регионах России, и связанные с ними многочисленные практические проблемы могут быть устранены путем закрепления в ГК РФ наряду с патронажем института патроната как договорной формы покровительства несовершеннолетним детям, оставшимся без попечения родителей, в отношении которых по тем или иным причинам не может быть установлено попечительство, и совершеннолетним дееспособным гражданам в возрасте от 18 до 23 лет. Целесообразность такого подхода уже нашла свое подтверждение в отдельных субъектах Российской Федерации. Так, например, Закон Рязанской области "О патронатном воспитании" <16> предусматривает в качестве самостоятельной формы патроната постинтернатный патронат, основной задачей которого является постинтернатная адаптация детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в возрасте от 18 до 23 лет. Он осуществляется с согласия воспитанников в форме посещения их патронатным воспитателем по месту жительства с целью оказания социальной помощи и защиты их прав. При этом лица в возрасте от 18 до 23 лет могут не только выступать в качестве стороны в договоре с патронатным воспитателем, но и инициировать заключение данного договора, а патронатный воспитатель не рассматривается в качестве законного представителя патронируемого лица <17>. -------------------------------- <16> См.: О патронатном воспитании: Закон Рязанской области от 3 апреля 2006 г. N 46-ОЗ. <17> См.: Там же (п. 3 ст. 4, п. 5 ст. 5, п. 4 ст. 6, п. 5 ст. 7).
Однако вне зависимости от того, какой именно договор (об опеке или попечительстве, о приемной семье или о патронатном воспитании) был заключен в каждом конкретном случае, опека или попечительство по-прежнему устанавливаются на основании акта органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя, и при необоснованном уклонении органа опеки и попечительства от заключения данного договора опекун или попечитель вправе требовать его заключения в судебном порядке по правилам, предусмотренным ч. 4 ст. 445 ГК РФ. Важно отметить, что в любом случае при установлении опеки или попечительства по соответствующему договору права и обязанности опекуна или попечителя относительно представительства и защиты прав и законных интересов подопечного возникают не с момента заключения договора, а с момента принятия органом опеки и попечительства акта о назначении опекуна или попечителя (п. 3 ст. 14). Еще одна важная новелла обсуждаемого Закона заключается в том, что при договорном установлении опеки или попечительства исполнение опекуном (попечителем) своих обязанностей осуществляется возмездно. Хотя по общему правилу, закрепленному в п. 1 ст. 16 Закона об опеке и попечительстве, деятельность опекунов и попечителей носит безвозмездный характер, в п. 2 названной нормы закреплено, что орган опеки и попечительства исходя из интересов подопечного вправе заключить с опекуном или попечителем договор об осуществлении опеки или попечительства на возмездных условиях. Для ответа на вопрос о том, чем обусловлен и насколько оправдан отказ законодателя от традиционной для советского и постсоветского законодательства презумпции безвозмездности деятельности опекунов и попечителей, необходимо напомнить, что представления отечественных ученых о целях назначения опеки (попечительства), предопределявших ее безвозмездный характер, никогда не отличались единообразием. В. И. Синайский, в частности, определял эту цель как "суррогат родительского попечения о детях, их личности и имуществе" <18>. Наряду с этим можно встретить утверждение, что опека является формой воспитания ребенка в семье опекуна <19>, что, однако, справедливо лишь с позиций семейного законодательства и только в части, касающейся правового положения несовершеннолетних детей. -------------------------------- <18> Синайский В. И. Русское гражданское право. М., 2002. С. 529. <19> См.: Пергамент А. И. Опека и попечительство. М., 1968. С. 7.
Иногда опеку и попечительство определяют как "одну из форм осуществления государственной защиты личности" <20>. Достаточно распространенной является и близкая к названной концепции трактовка опеки (попечительства) как особого вида социальной заботы, т. е. деятельности по обеспечению потребностей нуждающегося в заботе субъекта, осуществляемой государством в лице его органов, а также организациями и отдельными гражданами, в том числе членами семьи этого лица, постольку, поскольку оно не способно полностью или частично самостоятельно осуществлять эти функции <21>. Именно этот подход долгое время представлялся наиболее оправданным, тем более что российское законодательство практически отказалось от "платной" ("возмездной") опеки, закрепив презумпцию безвозмездного выполнения опекунами (попечителями) возложенных на них обязанностей (п. 1 ст. 36 ГК РФ) и обеспечив соответствующую заботу нуждающимся в опеке лицам, не имеющим имущества, приносящего доход, и способного стать, например, объектом ренты. -------------------------------- <20> Гражданское право: Учебник / Отв. ред. Е. А. Суханов. Т. 1. М., 2008. С. 142. <21> См.: Ершова Н. М. Опека и попечительство. М., 1971. С. 6; Михеева Л. Ю. Опека и попечительство: Теория и практика / Под ред. Р. П. Мананковой. М., 2004. С. 15.
Новая законодательная позиция по времени практически совпала с началом глобального экономического кризиса, отразив усиление рыночных элементов даже в такой традиционно далекой от извлечения доходов сфере, как опека и попечительство. Такой подход представляется вполне оправданным, так как для многих граждан, относящихся к малообеспеченным категориям населения, возможность получить вознаграждение станет весомым стимулом, побуждающим возложить на себя опекунские (попечительские) обязанности. Бесспорно, что вознаграждение, право на которое предусмотрено в Законе, способно хотя бы частично компенсировать те усилия, которые прилагает опекун (попечитель) при осуществлении своих функций, те затраты времени и здоровья, с которыми нередко сопряжено исполнение его обязанностей. В подавляющем большинстве случаев принятие на себя опекунских (попечительских) функций значительно усложняет жизненный уклад опекуна или попечителя, обременяет его многочисленными проблемами, налагает высокую ответственность, поэтому вопрос о том, может ли опекун (попечитель) рассчитывать на вознаграждение, адекватное характеру и масштабу его опекунской (попечительской) деятельности, давно требовал своего разрешения как вопрос, имеющий важное практическое значение не только для опекунов (попечителей), но и для подопечных и общества в целом. Названные факторы позволяют с уверенностью утверждать, что установление возможности получить вознаграждение за исполнение многочисленных и многообразных опекунских и попечительских обязанностей является целесообразным, логически оправданным, разумным и справедливым, но, однако, целый ряд связанных с ним моментов нуждается в анализе и разъяснении. Во-первых, неясно, в каких именно случаях опекуны будут назначаться на основании договора, и, следовательно, будут получать вознаграждение за свою деятельность. Идет ли речь о тех гражданах, которые не относятся к супругу или родственникам подопечного, названным в п. 5 ст. 10 Закона об опеке или попечительстве, или, в отдельных случаях, "исходя из интересов подопечного", договоры о деятельности на возмездной основе могут заключаться и с этими лицами? Во-вторых, недостаточно четко определяются в Законе как источники вознаграждения, так и его размер. В п. 2 ст. 16 Закона об опеке и попечительстве закреплено, что вознаграждение опекуну или попечителю может выплачиваться за счет: 1) доходов от имущества подопечного; 2) средств третьих лиц; 3) за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Что касается указания на доходы от имущества подопечного, то такое финансирование возможно только в редких случаях, так как соответствующими доходами обладает незначительная часть граждан, пребывающих под опекой или попечительством. Относительно второго источника остается неясным, о каких третьих лицах идет речь. Вероятно, законодатель имеет в виду тех родственников (или, возможно, друзей) подопечного, которые, не желая принять на себя исполнение опекунских обязанностей, выразили согласие оплачивать деятельность опекуна или попечителя. Такая ситуация также едва ли получит на практике широкое распространение, поэтому наиболее вероятным представляется третий источник - средства бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации, но и в этом случае вряд ли можно рассчитывать на размер вознаграждения, адекватно соответствующий характеру деятельности опекуна (попечителя). Решение рассматриваемого вопроса возлагается на Правительство РФ, которое должно установить предельный размер вознаграждения по договору об осуществлении опеки или попечительства за счет доходов от имущества подопечного лица. В свою очередь, случаи и порядок выплаты вознаграждения за счет субъектов Российской Федерации должны быть установлены законами субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 16). Вероятно, осознавая многочисленные сложности, связанные с выплатой вознаграждения опекунам (попечителям), которые еще более усугубляются в условиях финансового кризиса, законодатель предусмотрел в качестве ее альтернативы еще одну меру стимулирующего характера, заключающуюся в том, что по просьбе опекуна или попечителя, добросовестно исполняющего свои обязанности, орган опеки и попечительства (вместо выплаты вознаграждения) вправе разрешить ему безвозмездно пользоваться имуществом подопечного в своих интересах. В таких случаях в договоре об осуществлении опеки или попечительства должны быть указаны состав имущества подопечного, в отношении которого разрешено безвозмездное пользование, и срок такого пользования. Орган опеки и попечительства вправе досрочно прекратить пользование имуществом подопечного при неисполнении или ненадлежащем исполнении опекуном или попечителем своих обязанностей, а также при существенном нарушении опекуном или попечителем имущественных прав и интересов подопечного (п. 3 ст. 16). Данная новелла существенно повышает материальную заинтересованность опекунов и попечителей в добросовестном осуществлении возложенных на них функций как условии приобретения и сохранении данного правомочия. В большинстве случаев возможность безвозмездно пользоваться в своих интересах различными видами имущества (например, автомобилем), принадлежащего подопечному, действительно способна существенно повысить заинтересовать опекуна (попечителя) в надлежащем исполнении своих обязанностей. Пожалуй, наибольший интерес в этом плане вызывает право пользоваться жилым помещением, но такая возможность может быть предоставлена только в случае удаленности места жительства опекуна или попечителя от места жительства подопечного, а также при наличии других исключительных обстоятельств (п. 4 ст. 16). Представляется, что такая жесткая обусловленность в большинстве случаев сделает невозможной практическую реализацию рассматриваемого правомочия, но позиция законодателя в данном случае вполне понятна. Действительно, с одной стороны, наделение опекуна (попечителя) в качестве своеобразного вознаграждения за добросовестно выполняемые обязанности правом безвозмездно пользоваться принадлежащим подопечному жилым помещением способно существенно повысить его заинтересованность в надлежащем исполнении своих обязанностей, но, с другой - тем самым нарушается имущественная автономия подопечного в наиболее важной сфере его жизни, так как вторжение опекуна (попечителя) на принадлежащую ему жилую площадь может повлечь ущемление прав и интересов подопечного лица, лишение его привычных условий. Все сказанное позволяет сделать вывод о весьма высоком социально-правовом значении новых правил назначения опекунов и попечителей, закрепленных в Законе об опеке и попечительстве. Многие из этих новелл отражают наиболее эффективные приемы, сложившиеся в последние годы в деятельности органов опеки и попечительства, что еще более повышает их ценность и значение. Применение этих правил на практике способно значительно повысить как гарантии правильного выбора соответствующих лиц, так и эффективность опекунской (попечительской) деятельности, поэтому необходимо в максимально сжатые сроки разработать и принять те подзаконные акты, в которых эти правила должны быть конкретизированы. На необходимость такого ускорения обратил внимание Президент России Д. А. Медведев, отметивший, что нередко после принятия закона уходят месяцы, а иногда и годы на формирование соответствующих подзаконных актов, актов Правительства, приказов министерств и ведомств и что "этот разрыв нужно по максимуму сократить" <22>. Это требование приобретает особую остроту и значимость в тех случаях, когда от полноценной реализации положений закона зависит осуществление, охрана и защита прав и интересов тех российских граждан, которые нуждаются в особой заботе со стороны государства и общества - несовершеннолетних детей, недееспособных и не полностью дееспособных лиц. -------------------------------- <22> См.: Из выступления Президента России Д. А. Медведева на встрече с руководителями парламентских партий // Российская юстиция. 2009. N 2. С. 1.
------------------------------------------------------------------
Название документа