Реформа ЖКХ не то что не дошла до середины - ее практически не видно

(Литовкин В. Н.)

("Жилищное право", 2009, N 6)

Текст документа

РЕФОРМА ЖКХ НЕ ТО ЧТО НЕ ДОШЛА

ДО СЕРЕДИНЫ - ЕЕ ПРАКТИЧЕСКИ НЕ ВИДНО

В. Н. ЛИТОВКИН

Литовкин В. Н., к. ю.н., заслуженный юрист РФ, заведующий отделом гражданского законодательства и процесса ИЗиСП.

- На Ваш взгляд, какая ситуация сложилась на рынке жилья сегодня, в условиях кризиса?

- На рынке жилья сейчас однозначно уменьшился спрос. В первую очередь из-за того, что ухудшилось благосостояние граждан. Появились в большом количестве безработные, у многих изменился уровень дохода. Особенно данная ситуация сказалась на гражданах, заключивших ипотечные договоры на приобретение жилья, а также тех, кто был намерен вступить в такие отношения. Оплата процентов, которые резко возросли, для многих стала затруднительной или вообще невозможной.

Ипотека в нашей стране и до кризиса была доступна лишь для некоторых, весьма незначительных категорий населения, потому что материальное состояние наших граждан в целом невысокое. Российский рынок ипотечного жилья и раньше был на несколько порядков хуже по сравнению с западным. На Западе и проценты меньше (примерно 5 - 7% по кредиту), и период погашения кредита в несколько раз больше, чем у нас (в России он в среднем составляет от 10 до 15 лет).

Ипотека, конечно, канал, для того чтобы улучшить свои жилищные условия. Но далеко не для всех, особенно в период кризиса. Считаю, что сейчас резервов для решения жилищных проблем граждан со скромными доходами больше у государства и органов местного самоуправления. Необходимо увеличить объемы строительства социального жилья. Их следует установить нормативно, в процентах относительно ввода в эксплуатацию жилья вообще. Эта планка необходима для того, чтобы точно определить, какой обязательный минимум должно составлять именно социальное жилье. Во всяком случае, государство, если оно заботится о гражданах, является по-настоящему социальным, может увеличить объем государственных капитальных вложений, инвестиций в строительство жилья. Возлагать надежды на какие-то возможности граждан государству в это время не следует, лучше серьезно подумать о реализации своих социальных обязанностей, содействии нуждающимся в жилье, помимо тех мер, которые уже предприняты публичной властью (использование материнского капитала для улучшения жилищных условий, предоставление гражданским служащим субсидий на приобретение жилья и т. п.).

- Как Вы оцениваете действующее российское жилищное законодательство? Насколько оно эффективно?

- Думаю, что малоэффективно. Если сравнить с советским периодом, действующее тогда законодательство, во всяком случае, отвечало тем задачам, которые стояли перед государством, перед обществом. Сегодня оно несколько оторвано от действительного материального положения граждан и навязывает некую принудительную схему для решения своего квартирного вопроса. Кроме того, на протяжении довольно длительного времени, начиная с 1990-х по 2005 год, наблюдался застой в жилищном строительстве, что не могло не привести к обострению ситуации на рынке жилья. Решение квартирного вопроса отдано на усмотрение заинтересованных лиц, как говорится, самих "утопающих", но материальные возможности для его решения индивидуально инициативно у большинства населения отсутствуют. Мы все время возвращаемся к одному и тому же. Дело и в том, что в России продолжает сохраняться очень высокий уровень инфляции - 13%. И в том, что доходы граждан вообще невысоки, независимо от кризиса. В отличие от Запада, где инфляция составляет до 1%, решать инициативно квартирный вопрос крайне тяжело и для многих нереально.

Новое жилищное законодательство построило современный рынок жилья как раз на инициативном решении квартирного вопроса каждым гражданином индивидуально. Государство возложило обязанности по строительству социального жилья на органы местного самоуправления, но общий объем строительства так и не достиг тех показателей, которые были большим достижением в советский период.

Жилищное законодательство, на мой взгляд, неэффективно как неадекватное отражение действительности не только с точки зрения решения жилищной проблемы, но и эксплуатации уже имеющегося жилищного фонда. Дело в том, что сегодня основная концептуальная идея государства, в отличие от советского, - переложить ответственность и обязанность по удовлетворению жилищных потребностей граждан на самих граждан. А последние, в свою очередь, не готовы нести расходы не только по приобретению жилья, но и по его эксплуатации, по пользованию уже занимаемым жильем.

Здесь же можно сказать, почему товарищества собственников жилья не получили массового распространения. Потому что содержание жилья самими проживающими в многоквартирном доме - дело крайне затратное: это вопросы подготовки фонда к зиме, повышения зарплаты обслуживающего персонала и т. д. И опять мы упираемся в материальное положение граждан, которые не в состоянии обеспечить такую динамику содержания жилищного фонда. В советский период содержание жилищного фонда дотировалось государством путем капитальных вложений в капитальный ремонт жилищного фонда. В наше время возложение обязанностей по капитальному ремонту на граждан обрекает их на неподъемные для многих расходы, потому что капитальный ремонт по затратам практически приравнивается к новому строительству.

Жилищный кодекс предусмотрел вместо кондоминиума создание во всех многоквартирных домах института общего собрания собственников помещений, но не обусловил его свободным волеизъявлением на участие в нем собственников помещений. Вместе с тем решение общего собрания оказалось по Кодексу обязательным и для тех, кто по тем или иным причинам отсутствовал на нем, а также для тех, кто голосовал "против" принятия решения большинством голосов. Подобная форма как бы навязывает решение большинства, тогда как действующее ранее законодательство предусматривало согласование решений, связанных с недвижимостью. В том случае если не было достигнуто соглашение между владельцами общей собственности, дело передавалось в суд. В нынешней ситуации получается, что проблема, которую следовало устранять в судебном порядке, решается большинством голосов на общем собрании собственников жилья. Однако если мнение большинства не отражает моего мнения как собственника помещения, данное решение будет насильственным, ни морально, ни юридически невозможным. У нас есть статья 30 Конституции РФ, которая предусматривает добровольность вступления в какое-либо объединение и добровольность пребывания в нем. А поскольку в данном случае законодатель установил обязательность участия в такой организационно-правовой форме, как общее собрание, без учета моего желания как собственника помещения, с моей точки зрения, данная норма не является конституционной.

И подобных неконституционных норм в новом Жилищном кодексе довольно много. Возьмем, например, нормы заселения в общежитие. Человеку, допустим, предоставляется комната в общежитии. Законодатель допускает, что он может въехать в эту комнату вместе со своей семьей. Если же гражданин занимает комнату один, а впоследствии создает семью, то вопрос о том, будет ли позволено его супруге(у) или другому новому члену семьи, например ребенку, дополнительно вселиться в нее, решается наймодателем (работодателем). То есть от его решения зависит, будет ли супруг(а) или ребенок на законных основаниях проживать в этом помещении или нет. Это нарушает принцип равенства, провозглашенный статьей 19 Конституции РФ, и резко отличается от того правового режима, согласно которому гражданин мог вселиться в жилое помещение, уже имея семью. Проведение границы между тем, когда это происходит - сразу ли при предоставлении жилого помещения или потом, - ставит жилищное право гражданина на вселение новых членов семьи в зависимость от случайных обстоятельств. Тем самым положения Жилищного кодекса РФ нарушают требования Конституции РФ.

- Что, на Ваш взгляд, стоит изменить в действующем законодательстве?

- Мне кажется, что концепция Жилищного кодекса должна быть совершенно иной, отличной от той, которая заложена и осуществлена в действующем Кодексе.

Несмотря на то что этот закон получил отрицательную оценку многих специалистов и простых граждан, он продолжает действовать и, очевидно, ему не грозит изменение концепции. А она должна быть изменена принципиально.

С моей точки зрения, в условиях смены общественного строя переходный период должен быть не таким коротким, какой был установлен для жилищного законодательства. Его концом стало принятие нового Жилищного кодекса - 1 марта 2005 года.

Пока общество не набрало достаточного потенциала для того, чтобы продолжать движение вперед в социальном отношении. Я уже не говорю об экономике, которая на сегодняшний день выглядит в целом спекулятивной. А закон должен быть адекватным отражением тех условий, которые существуют и установлены сегодня в обществе. Поэтому, с моей точки зрения, нам просто требуется другое жилищное законодательство. Действующее явно опережает время и не заслуживает того, чтобы быть повседневным требованием сегодня. Та его часть, в которой отражены вопросы, касающиеся жилищных прав граждан, заимствованная из более ранних законодательных актов, в какой-то мере должна быть сохранена как традиция и перенесена в новое законодательство. Но принципиальная схема удовлетворения жилищных потребностей общества требует совершенно иного подхода.

В прошлом году, по-моему, был принят закон, в котором все поручения, данные в Жилищном кодексе РФ Правительству Российской Федерации, перепоручены конкретному ведомству, а именно Минрегиону. Теперь эти нормативные акты будут носить ведомственный характер, а не правительственного решения. Это несколько снижает уровень ответственности лиц, на которых распространяются данные нормативы. Тем более что принятые акты являются дополнениями к Жилищному кодексу РФ, конкретизирующими его отдельные положения.

Что стоило бы пересмотреть? Положения в части разграничения обязанностей по предоставлению жилых помещений социального назначения. В Кодексе проводится разграничительная линия между государством и местным самоуправлением. Основное бремя удовлетворения жилищных потребностей граждан по Кодексу ложится на органы местного самоуправления, с которым они сегодня не могут справиться.

В Постановлении Правительства РФ от 27 января 2009 года о предоставлении федеральным гражданским служащим субсидий на приобретение жилья сделаны исключения для руководителей и их помощников - советников высшей группы должностей, которые говорят о совершенно разном подходе к решению жилищного вопроса. Например, если гражданский служащий улучшил свои жилищные условия, он утрачивает основания для получения единовременной выплаты и подлежит снятию с учета. Однако в этом правиле есть исключение для руководителей и специалистов из высшей группы должностей: даже в случае покупки квартиры они сохраняют свое право на получение единовременной субсидии и остаются в списках нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Еще одно исключение. Если гражданский служащий, состоящий на учете для получения единовременной субсидии, совершил действия, повлекшие за собой ухудшение его жилищных условий, он повторно ставится на учет не ранее чем через 5 лет с момента совершения указанных действий. Для руководителей это правило не действительно. Можно, конечно, говорить о дифференцированном подходе к той категории граждан, которые обеспечиваются этой субсидией, а не о двойных стандартах нравственности, вытекающих из этих исключений. Получается, что руководитель и рядовой гражданский служащий обладают прямо противоположными правами.

До поры до времени нельзя было для перехода на договорные условия по обслуживанию дома осуществлять передачу на полное содержание самими собственниками помещений, не следовало ставить какие-то конкретные даты перехода. Сначала это было 1 января 2007 года, потом - 1 мая 2008 года. Эти сроки изначально были нереальны. Уровень доходов граждан, проживающих в доме, неодинаков, некоторые с трудом дотягивают до очередной пенсии или зарплаты. А тут расходы, не терпящие отлагательств, связанные, допустим, с подготовкой к эксплуатации жилищного фонда в зимний период или с повышением заработной платы рабочих и служащих, обслуживающих такие многоквартирные дома. Ситуацию усугубил кризис. Сегодня население в массовом порядке не в состоянии переходить на эти условия. Для этого должны быть другие материальные предпосылки, о которых мы уже говорили. Необходимо отойти от подобного принудительного перехода к содержанию жилищного фонда за счет проживающих в нем.

Во-вторых, нужно уйти от такой формы, как общее собрание, которое большинством голосов решает вопросы общей собственности собственников помещений в многоквартирном доме, если нет ясно выраженного желания и требования собственников быть участниками этого собрания. Ведь получается, что в силу закона, в силу того, что мне принадлежит помещение, я автоматически становлюсь участником общего собрания. Хочу я этого или нет - меня никто не спрашивает. Это является нарушением положений статьи 30 Конституции РФ и, соответственно, подрывает конституционные основы жилищного законодательства. Исправлять такое положение дел надо немедленно.

В-третьих, совершенно не проработан вопрос об общем имуществе, которое принадлежит всем собственникам помещений многоквартирного дома на праве общей долевой собственности. Дело в том, что подвальные помещения, равно как и другие элементы общего имущества в многоквартирном доме, не наделены самостоятельностью, чтобы участвовать в гражданском обороте, т. е. чтобы продать их, зарабатывать на отчуждении этих помещений. Более того, арендаторы, снимавшие помещения в многоквартирном доме в советское время или до принятия Жилищного кодекса РФ, постарались приватизировать помещения общего пользования, оформить право собственности на них и тем самым изъять из общего имущества собственников какую-то часть. Причем в основном это были подвальные помещения, в которых пролагались инженерные коммуникации: водопроводные сети, канализация, электро - и газоснабжение. Еще в советское время сдача таких помещений в аренду приводила к многочисленным авариям, наносившим большой ущерб и самим арендаторам, и дому. Затапливалось имущество, которое располагалось в арендованных помещениях, из-за того, что возникали свищи в коммуникациях или плохо была сделана изоляция.

Данная категория арбитражных дел занимала довольно значительное место в судебной практике. Нынешняя позиция Высшего Арбитражного Суда РФ выражена в следующей формулировке (из конкретного дела): "Собственно факт нахождения в помещении коммуникаций, используемых для обслуживания дома, не свидетельствует о том, что такое помещение должно относиться к общему имуществу домовладельца, поскольку правовой режим помещения обусловлен предназначением непосредственно самого помещения, а не того имущества, которое в нем расположено". Но помещение и коммуникации неразрывно связаны друг с другом. Так заложено в проекте строительства. Дом может существовать только тогда, когда коммуникации проложены в технических подвалах. Именно нахождение коммуникаций и определяет назначение этих помещений как общего имущества и не позволяет считать их свободными для использования. А такая позиция Высшего Арбитражного Суда РФ и всей системы арбитражных судов позволяет тем лицам, которые пользовались арендованными помещениями еще задолго до принятия Кодекса, свободно распоряжаться ими.

Высший Арбитражный Суд РФ согласился, что помещения, обладающие полезными свойствами, правомерно объявляются объектами гражданско-правовых сделок. А на самом деле никакой свободы здесь нет. Для того чтобы сдавать нежилое помещение, оборудованное инженерными коммуникациями, достаточно руководствоваться Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда, которые утверждены Постановлением Госстроя РФ от 27 сентября 2003 года N 170 и Правилами содержания общего имущества, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 13 августа 2006 года N 491. Правилами установлены требования к помещениям общего пользования, в частности их доступность и постоянная готовность инженерных коммуникаций, приборов учета, входящих в состав общего имущества, к подаче коммунальных ресурсов. В ситуации, когда помещение занято автомобилями, какими-то тюками, вещами, которые загораживают доступ к инженерным коммуникациям, нарушается состояние технической готовности. А как можно разместить объекты аренды в этих помещениях, не примыкая к инженерным коммуникациям? Арбитражный суд, рассматривая дело товарищества собственников жилья "Комсомольский проспект - 71" счел подвальное помещение при магазине, где находятся рубильники с предохранителями, установленные на стояках 3 и 4 подъезда, свободным от самостоятельного назначения.

Плюс ко всему я бы хотел сказать, что в 90-е годы в городе Москве был принят Закон, действовавший на протяжении 12 лет, в котором предусматривалось право отчуждать по согласованию с собственниками помещений такие составные части общего домового имущества, как дворницкие, кладовые, колясочные, велосипедные и погреба. Уже сегодня при создании товарищества собственников жилья в многоквартирном доме, где распродано общее имущество, налицо уменьшение числа объектов общего имущества и имущества общего пользования. И на протяжении 12 лет не нашлось ни одного заинтересованного лица, которое признало бы такой закон города Москвы, субъекта Российской Федерации, противоречащим Конституции РФ. Субъект Федерации вообще не имеет права регулировать отношения, которые носят гражданско-правовой характер. Кроме того, по существу, он нарушал и Гражданский кодекс РФ, в котором перечислены объекты общего имущества в товариществе собственников жилья.

- Что, на Ваш взгляд, дала реформа ЖКХ?

- Она очень долго топталась на одном месте и решала проблемы затрат, которые должно нести население по содержанию жилищного фонда. В конечном итоге все это выразилось в повышении цен на коммунальные услуги. И никакие запретительные меры не смогли этому помешать. Да и намерения установить запрет у государства, к сожалению, нет. Реформа без движения вперед.

- Сейчас в службы ЖКХ активно внедряется частный бизнес. Как Вы считаете, принесет ли это какие-то результаты и чем закончится для населения?

- Конечно, результат обязательно будет. Но есть очень много условий, которые надо оговорить, прежде чем обслуживание жилищного фонда частными предприятиями получит широкое распространение. И наметить меры по оздоровлению жилищно-коммунального хозяйства.

Принятие Федерального закона о содействии развитию жилищного строительства несколько поможет в решении этого вопроса, но я не возлагаю на это очень больших надежд. Мне кажется, что нужно было прежде всего решить финансовые вопросы, вопросы экономики жилищного хозяйства. Потому что переход к техническому обслуживанию значительных массивов жилой площади одним предприятием, которое может быть и маленьким, и большим, создает совершенно другую экономику - экономику одного дома. Мы тем самым вернулись в первую половину 20-го века, потому что вторая половина отмечена стремлением к концентрации жилищного фонда в рамках одной жилищно-эксплуатационной организации. И было множество жилищно-эксплуатационных организаций, объединяющих 100 и более тысяч квадратных метров площади. А сейчас дом может иметь и 5, и 12 тысяч, и еще больше. Поэтому экономика совершенно разная.

Никто из руководителей исполнительной власти не просчитал эту экономику из расчета на один квадратный метр общей площади одного дома, чтобы конкретно сказать собственникам: в вашем доме экономика одного квадратного метра общей площади равна энной сумме. Причем эта сумма будет динамично меняться в зависимости от прожитой зимы, от предстоящих расходов, от фонда зарплаты обслуживающего персонала управляющей компании. Но конкретного разговора не происходит. Это одна из причин замедленного перехода жилых домов от монополии государства в обслуживании.

В советский период экономика была связана с получением доходов от арендной платы в тех домах, где на первых этажах были нежилые помещения, служившие объектами аренды. Сейчас в одном доме могут совершенно отсутствовать какие-либо объекты аренды, и, следовательно, не будет никаких дополнительных доходов, кроме затрат проживающих в нем граждан. А в другом, наоборот, огромные нежилые помещения, в которых, например, может располагаться торговый центр, несущий основные расходы по содержанию дома. Эта экономика принципиально иная. Чем больше площадь, тем меньше расходов на содержание 1 квадратного метра, и наоборот. В нашем микрорайоне, например, 10 тысяч населения. И у всех домов будет совершенно разная экономика.

Нужно было подойти к оздоровлению жилищного хозяйства с учетом огромных долгов действующих управляющих организаций. Им должны - они должны. Прежде чем передавать дом товариществу собственников жилья, должен быть сведен баланс. Система совершенно непродуманная. Причем готовился федеральный закон об оздоровлении экономики жилищного хозяйства, который так и не появился, видимо, это потребует больших затрат и вливаний со стороны государства. Хозяйство многоотраслевое. И, с моей точки зрения, привлечением монополий, малого бизнеса к содержанию жилищно-коммунального фонда дело не ограничится.

В прошлом году я опубликовал в журнале "Законы России" статью, где предложил вернуться к тому, как было в советский период: поскольку жилищно-эксплуатационная организация обслуживает стояки, батареи, подачу воды, газа - все инженерные коммуникации дома, то снабжающие коммунальными услугами предприятия коммунального хозяйства (горгаз, "Мосэнерго", водоканал) должны платить за техническое обслуживание сетей дома. Их сети заканчиваются врезкой в дом. А ответственность за то, насколько внутренние сети в доме функциональны и пригодны для эксплуатации, возлагается на собственника дома. В нашем случае коммунальные предприятия и не только (так как в этом задействованы и естественные монополии) должны оплачивать нам как собственникам помещений обслуживание дома, доведение их услуг, ресурсов до потребителя. Но этого не происходит. Еще надо отмежеваться от всего подземного инженерного хозяйства. Завтра случись авария под землей - кто должен ее устранять и заплатить за вызов аварийной службы? А если это произошло вне дома? Вопрос на миллион.

Поэтому, с моей точки зрения, реформа не то что не дошла до середины - ее практически не видно. Вместе с тем требуют, чтобы коллективы собственников помещений образовывали товарищества в то время, когда нет никаких предпосылок для этого, а государство и муниципальные образования стремятся к тому, чтобы освободиться от этого бремени, потому что для них это в первую очередь большие расходы.

Название документа