Некоторые особенности правовой природы унитарных предприятий
(Воронова Е. А.) ("Юрист", 2009, N 7) Текст документаНЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОЙ ПРИРОДЫ УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ
Е. А. ВОРОНОВА
Воронова Е. А., преподаватель ИЭАУ.
Правовая природа унитарных предприятий весьма интересна для изучения, ее изучение обусловлено в том числе количеством унитарных предприятий. В статье отмечается, что правовой статус юридического лица в форме унитарного предприятия дает возможность государству через уполномоченные органы контролировать деятельность этого юридического лица и распоряжаться имуществом по своему усмотрению, с учетом требования ситуации и утверждаемых программ.
Legal nature of unitary enterprises is an interesting topic for research, it is substantiated by the number of unitary enterprises. The article notes that legal status of juridical person in the form of unitary enterprise gives possibility to the state to control activity of juridical person and dispose of property to its discretion taking into account the requirements of the situation and approved programs <*>. -------------------------------- <*> Voronova E. A. Certain peculiarities of legal nature of unitary enterprises.
Совет при Президенте Российской Федерации Протоколом N 68 от 16 марта 2009 г. рекомендовал опубликовать Концепцию развития законодательства о юридических лицах (далее - Концепция) в целях обсуждения. Концепция - сама по себе фундаментальный труд, поэтому автор настоящей статьи не ставит перед собой цель проанализировать все концептуальные схемы функционирования всех видов юридических лиц, действующих в правовом пространстве Российской Федерации. Предметом анализа является параграф второй Концепции "Законодательство об унитарных предприятиях", в котором рассматривается такая правовая форма, как унитарное предприятие, статус которого определен ст. 113 - 115 Гражданского кодекса Российской Федерации. Дискуссии о необходимости исключения данной правовой формы юридического лица из видов юридических лиц, действующих в правовом и экономическом пространстве Российской Федерации, ведутся уже второе десятилетие. Изучив материалы научных трудов и дискуссий отечественных цивилистов, можно выделить три основных научных подхода к государственным унитарным предприятиям. Ряд ученых - В. А. Дозорцев и Е. А. Суханов <1> полагают, что унитарное предприятие - юридический атавизм, остаток от прежней административно-командной экономики, который приходится терпеть в переходный период, и со временем российский законодатель должен отказаться от несвойственной развитым правопорядкам организационно-правовой формы юридического лица, подвергнув унитарные предприятия ликвидации либо преобразованию их в хозяйственные общества. -------------------------------- <1> Суханов Е. А. Правовая форма экономических отношений. Методологические проблемы правоведения // Система "КонсультантПлюс".
По мнению В. А. Дозорцева, в частности, сохранение в российской правовой системе государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, является предпосылкой для неэффективной хозяйственной деятельности. Поэтому существующие государственные предприятия могут быть превращены в акционерные общества, все акции которых принадлежат государству. При этом право государственной собственности на эти предприятия как объект права прекращаются, они станут объектом права собственности вновь образованных акционерных обществ. Разрыва между правом собственности и правосубъектностью больше не будет, и предприятия станут функционировать в экономике на тех же основах, что и все остальные субъекты <2>. -------------------------------- <2> Дозорцев В. А. Акционерные предприятия: Сб. статей ЯГУ. 1992. С. 41 - 43.
Сторонники другого подхода (например, С. С. Алексеев, Д. В. Петров и Ю. К. Толстой) считают, что необходимо расширять использование правовой формы унитарного предприятия не только в государственном секторе экономики, но и в частном, учитывая его специальную правоспособность и ограниченные вещные права. В отличие от В. А. Дозорцева Ю. К. Толстой предполагает, что в нашей экономике унитарным предприятиям, особенно предприятиям оборонно-промышленного комплекса, не только уготована долгая жизнь, но и следует идти по пути применения данной организационно-правовой формы, так как в настоящее время разработка этого правового направления только определяется законодательно. "Почему, - спрашивает Ю. К. Толстой, - общественная и религиозная организация не может образовать подсобное предприятие, которое, будучи унитарным предприятием, функционировало бы как юридическое лицо? Почему в этих случаях нужно обязательно втискивать соответствующее юридическое лицо в прокрустово ложе хозяйственного товарищества или общества" <3>. -------------------------------- <3> Толстой Ю. К. К разработке теории юридического лица на современном этапе // Проблемы современного гражданского права; Вестник Ленинградского государственного университета. 1993. N 3.
К сторонникам третьего подхода можно отнести И. П. Грешникова, И. В. Ершову, Н. Н. Косякову, И. В. Талапину, которые считают, что унитарное предприятие с его ограниченными вещными правами хозяйственного ведения и оперативного управления - правовой феномен, который используется для обеспечения реализации строго определенных в законе государственно-предпринимательских и общественно значимых целей. Такие диаметральные взгляды на природу унитарного предприятия основываются на ограниченных правах по распоряжению имуществом и специальной правоспособностью. Конструкции ограниченных вещных прав хозяйственного ведения и оперативного управления, автором которых был академик А. В. Венедиктов <4>, перешли в современное законодательство из советского. -------------------------------- <4> Венедиктов А. В. Органы управления государственной социалистической собственностью // Советское государство и право. 1940. N 5-6. С. 25.
Так, основной отличительной особенностью предпринимательских правоотношений с участием предприятий оборонно-промышленного комплекса является то, что эти отношения связаны с защитой государства. Юридические лица, участвующие в правоотношениях, выделяемых из общих предпринимательских, должны отличаться своей специальной правоспособностью, которая позволяла бы им выполнять те функции, которые на них возложены в соответствии с Федеральными законами от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе". Именно субъектам права хозяйственного ведения и права оперативного управления государство до сих пор доверяет осуществлять наиболее важные, общественно значимые виды деятельности в таких сферах, как оборона, образование, здравоохранение, культура, средства массовой информации, наукоемкие технологии, т. е. стратегически важные направления жизнедеятельности государства. В настоящее время конструкции ограниченных вещных прав хозяйственного ведения и оперативного управления направлены на обеспечение и защиту общественно полезных интересов, прежде всего для реализации права государственной и муниципальной собственности. В настоящее время в Российской Федерации 3553 федеральных государственных предприятия, причем в государственной экономической политике отмечается тенденция их сокращения. Попытка начать этот процесс была предпринята Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1994 г. N 1003 "О реформе государственных предприятий", где предусматривалось прекращение создания новых федеральных государственных предприятий с закреплением за ними государственного имущества на праве хозяйственного ведения. Эта мера была рекомендована также субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям. Правительство Российской Федерации Постановлением от 9 сентября 1999 г. N 1024 "О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации" утвердило Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (далее - Концепция), которая установила цели и задачи реформирования механизма управления унитарными предприятиями для определения круга и количества унитарных предприятий, необходимых для выполнения государственных функций. При этом в Концепции отсутствовало четкое правовое разграничение унитарных предприятий, действующих на праве хозяйственного ведения, и казенных предприятий, действующих на основании права оперативного управления. В развитие Концепции Правительство Российской Федерации приняло Постановление от 6 декабря 1999 г. N 1348 "О федеральных государственных унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственного ведения", в котором дублировались основные положения Концепции и содержались руководящие нормы, направленные на реорганизацию, ликвидацию, продажу государственных унитарных предприятий в качестве объектов гражданского права как имущественных комплексов. В целях решения вопросов дефицита бюджета Правительством Российской Федерации Постановлением от 9 декабря 1999 г. N 1366 "О передаче федеральных государственных унитарных предприятий в собственность субъектов Российской Федерации" было установлено, что в качестве имущества, находящегося в федеральной собственности и передаваемого в собственность субъектов Федерации, могли выступать федеральные государственные унитарные предприятия как имущественные комплексы. 14 ноября 2002 г. был принят Федеральный закон N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". Системный анализ данного Закона показывает, что в нем неполно отражена специфика предмета деятельности и правового положения государственных унитарных и муниципальных предприятий, осуществляющих деятельность в сферах экономических отношений, в отношении продукции, ограниченной в обороте или полностью изъятой из оборота. В Законе выделены два вида унитарных предприятий: основанные на праве хозяйственного ведения и основанные на праве оперативного управления. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. Государственное или муниципальное предприятие, действующее на праве хозяйственного ведения, создается в случае: - необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации; - необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства; - необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий; - необходимости осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации; - необходимости разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность Российской Федерации; - необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной. Унитарные предприятия, действующие на праве оперативного управления, создаются в следующих случаях: - если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Российской Федерации или муниципального образования; - необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности Российской Федерации, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов Российской Федерации; - необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач; - необходимости разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность Российской Федерации; - необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной; - необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств; - необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий. Е. А. Суханов <5> полагает, что казенные предприятия, по сути, выступают как учреждения, ссылаясь на то, что у них "более ограниченно, чем у обычных унитарных предприятий, право оперативного управления на закрепленное за ними государственное имущество", но обращает внимание на то, что "казенные предприятия согласно правилам статьи 115 Гражданского кодекса Российской Федерации могут пользоваться весьма узкими возможностями в имущественном обороте, согласно статьям 296 - 297 Гражданского кодекса Российской Федерации, основанным на их строго целевой правоспособности". При этом они несут самостоятельную ответственность по долгам в пределах имеющегося у них имущества, принимая во внимание п. 5 ст. 115 Гражданского кодекса Российской Федерации, а не только денежных средств, как другие субъекты права оперативного управления, что, в частности, дает основания считать их самостоятельными участниками оборота. -------------------------------- <5> Суханов Е. А. Правовая форма экономических отношений. Методологические проблемы правоведения // Система "КонсультантПлюс".
Но у учреждений и казенных предприятий различные функции, которые фиксируются в их учредительных документах. Изучая проблему низкой эффективности деятельности унитарного предприятия, в качестве первого серьезного фактора, препятствующего нормальной эффективной деятельности этого вида юридического лица, следует указать отсутствие проработанной, логично построенной нормативной правовой базы, что связано с различными концептуальными течениями правовой мысли вообще. В настоящее время при анализе нормативной правовой базы по функционированию унитарных предприятий выявляется проблема, связанная с недостаточной нормативной проработкой разграничений полномочий по управлению унитарными предприятиями органами федеральной исполнительной власти и аренды предприятия как имущественного комплекса. Отсутствие нормативной базы, регулирующей деятельность государственных унитарных предприятий, порождает их неэффективное управление. Актуальность совершенствования законодательного регулирования государственных и муниципальных предприятий обусловлена теми важными функциями, которые они призваны выполнять: в ст. 7 Конституции Российской Федерации говорится, что Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Инструментами, с помощью которых возможно осуществление этой политики, и служат в том числе указанные предприятия. Предметные исследования показывают эффективность государственной собственности, так как по сравнению с другими эта форма собственности имеет определенные преимущества, обусловленные ее функциями: способностью формировать стратегию экономического развития общества в целом, оптимизировать структуру национальной экономики для достижения наивысшей эффективности, ориентированной на социальные цели, так как владение акциями юридического лица подразумевает отторжение имущества из казны государства, но с сохранением права на получение дивидендов, унитарное предприятие - это сохранение имущества в казне государства и прибыль при эффективной хозяйственной деятельности данного вида юридического лица. Так, эффективность работы унитарных предприятий видна на примере дипломатических представительств Министерства иностранных дел, которые перечислили в бюджет 213 миллионов рублей прибыли от своей деятельности за 2008 г. Казенное предприятие в других странах (Франция, Испания, Германия и др.) является специализированным подразделением государственного органа управления - департамента, министерства или иного ведомства, оно законодательно наделено "дополнительным" или "присоединительным" бюджетом ("budget-annex", "annexed-budget") и самостоятельной отчетностью, но в отличие от советской формы унитарного предприятия за рубежом в гражданском обороте участвует не само предприятие, а административная структура, в состав которой оно входит. Административная структура (департамент) приобретает права и обязанности, несет полную гражданско-правовую ответственность по обязательствам, связанным с хозяйственной деятельностью казенного предприятия или одним из видов унитарного предприятия, такие юридические лица осуществляют публичный интерес государства. Как справедливо отмечает О. М. Свириденко <6> в своей статье "Система национальной безопасности", системе национальной безопасности может угрожать не только военная агрессия, но и изменение правового положения юридического лица, входящего в систему оборонно-промышленного комплекса или опосредствованно относящегося к ней, в частности ликвидация в соответствии с Федеральным законом от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ (далее - Закон N 127-ФЗ) "О несостоятельности (банкротстве)", так как только государственные федеральные казенные предприятия в соответствии со ст. 61 и 65 Гражданского кодекса не подлежат банкротству в установленном Законом N 127-ФЗ порядке; все остальные юридические лица ликвидируются на основании Закона N 127-ФЗ. -------------------------------- <6> Свириденко О. М. Система национальной безопасности // Арбитражный управляющий. 2003. N 5(6). С. 29 - 30.
Исторически доказано, что невозможно организовать экономику государства на основе ограниченного количества форм собственности, многоукладность экономики и разнообразие субъектов, действующих в правовом пространстве, придают ей устойчивость, что видно из опыта государств, не переходивших на социалистическую форму хозяйствования, так как частная собственность во многих сферах деятельности просто неэффективна. Например, необходимо производить коллективные или общественные продукты (оказывать услуги) в таких сферах, как оборона, социальное обеспечение, экологическая защита, фундаментальные науки. И в этом случае указанные правовые формы юридического лица являются необходимыми для стратегического баланса государства. Именно в государстве как частноправовом субъекте тесным образом переплетаются публичные и частные элементы. Что касается "двоякого" понимания согласно п. 1.3 Концепции термина "предприятие", его можно встретить не только в действующих нормативных актах, но и в научной цивилистической литературе настоящего времени. И как результат - уже несколько столетий предприятие как правовое явление рассматривается в отечественной и зарубежной юридической науке неоднозначно. Взгляды правоведов на правовую природу предприятия разделились на две основные группы: предприятие как самостоятельный экономически независимый, имущественно обособленный участник предпринимательских отношений, в которых "предприниматель, хозяин является не более чем слугой предприятия", и предприятие - как средство извлечения предпринимательского дохода, объект экономических интересов и гражданских прав. Первая - теория фикции, автором которой считают папу Иннокентия IV. В 1245 г., отвечая на вопрос, может ли корпорация (юридическое лицо) быть отлучена от Церкви, допускаться к присяге, быть восприемницей детей при крещении, основываясь на положениях Corpus Juris Civilis, - он заявил, что корпорация не имеет души, а существует лишь в воображении людей, будучи persona ficta, т. е. фиктивным, не существующим в реальности лицом (правда, следует отметить, что спустя некоторое время другой папа - Иоанн XXII - признал, что, хотя корпорация как юридическое лицо не имеет души и у нее нет подлинной личности, она все-таки имеет фиктивную личность в силу юридической фикции и в силу этой же фикции имеет душу и потому может совершать правонарушения и может быть подвергнута наказанию) <7>. -------------------------------- <7> Санфелиппе Ч. Учебник римского частного права. Гослениздат, 1954. С. 48.
Наиболее известными сторонниками теории фикции являлись немецкие юристы Ф. К. Савиньи и О. Виндштейн (один из авторов Германского гражданского уложения). Ф. К. Савиньи считал, что конкретное физическое лицо существует реально и только поэтому признается субъектом права, т. е. лицом, обладающим правоспособностью. В связи с этим, по его мнению, понятие "лицо" может испытывать двоякую модификацию - ограничительную и распространительную. Во-первых, правоспособность лица может быть ограничена в силу закона, а во-вторых, переносима на нечто такое, что не есть отдельный человек, следовательно, искусственным образом возможно создание юридического лица, которое физически не существует, а поэтому рассматривается в качестве субъекта права лишь в силу воли государства, воплощенной в законе или акте о создании юридического лица (отсюда и название - юридическое лицо, т. е. лицо, созданное не природой, а правопорядком). В противоположность теории фикции юридического лица была выдвинута теория Отто фон Гирке <8>. Он предложил рассматривать юридическое лицо как некий союз лиц (организм), который не возникает в силу права, а существует реально. Если такое явление существует объективно, но не оформлено правом, то до момента такого оформления оно не может считаться юридическим лицом. Ученый сравнивал такое состояние с эффектом эмбриона, т. е. нечто находится в выжидательном состоянии, а после выполнения установленных законом процедур оно сразу приобретает права и обязанности (становится юридическим лицом). Подобный организм (правда, с некоторыми оговорками) он приравнивал к человеку, т. е. к живым организмам. -------------------------------- <8> Гирке О. Deutsches Privatrecht. Vaduts, 1991. С. 98 - 100.
Для российского предпринимательского оборота общее наименование предприятия как субъекта являлось традиционным, поскольку оно исторически рассматривалось как участник гражданских правоотношений. К числу русских приверженцев подобной теории следует относить П. П. Цитовича <9>. В гражданском законодательстве идет четкое разделение понятий предприятия - глава 4, параграф 4 "Государственные и муниципальные унитарные предприятия", и глава 30, параграф 8 "Продажа предприятия", в которой определяется, что такое предприятие как имущественный комплекс. -------------------------------- <9> Цитович П. П. Очерк основных понятий торгового права // Система "Гарант".
Однозначного вывода из изложенных заключений по параграфу 2 Концепции о перспективах данной организационно-правовой формы юридического лица сделать невозможно. Исследовав материалы по эволюции унитарного предприятия как одной из организационно-правовых форм юридических лиц в российском и зарубежном праве, можно сделать следующий вывод: собственность государства как публичного образования должна аккумулироваться в организациях различных правовых форм. Правовой статус юридического лица в форме унитарного предприятия дает возможность государству через уполномоченные органы контролировать деятельность этого юридического лица и распоряжаться имуществом по своему усмотрению, с учетом требования ситуации и утверждаемых программ. Использование указанной организационно-правовой формы обосновано исключительно в следующих случаях: для решения задач обеспечения безопасности государства, в том числе продовольственной; для решения социальных задач, включающих обеспечение производства товаров и услуг по минимальным ценам; в-третьих, задач научных, касающихся государственных и общественных интересов; в-четвертых, задач производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной. При многообразии правовых форм юридических лиц в современном российском праве унитарные предприятия дают возможность оборонно-промышленному комплексу государства организовать эффективную работу по разработке, внедрению и производству военной техники и комплектующих изделий, мобильно перестраивать систему государственных корпораций, правовыми и производственными составляющими которых являются унитарные предприятия. Задача разработки Концепции заключается в том, чтобы выявить все положительные и отрицательные моменты в субъектном составе юридических лиц и создать правовое поле, которое позволило бы создать и укрепить экономику государства.
Название документа