О рассмотрении споров о возмещении вреда, причиненного участникам экономической деятельности незаконными действиями (бездействием) субъектов власти

(Гордиенко И. П.)

("Вестник Арбитражного суда города Москвы", 2009, N 3)

Текст документа

О РАССМОТРЕНИИ СПОРОВ О ВОЗМЕЩЕНИИ ВРЕДА, ПРИЧИНЕННОГО

УЧАСТНИКАМ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕЗАКОННЫМИ

ДЕЙСТВИЯМИ (БЕЗДЕЙСТВИЕМ) СУБЪЕКТОВ ВЛАСТИ

И. П. ГОРДИЕНКО

Гордиенко И. П., помощник судьи 19-го судебного состава.

Один из способов защиты нарушенных прав и свобод человека и гражданина, а также конституционно-правового статуса личности в целом закреплен в ст. 53 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Данное положение Конституции конкретизируется в ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), согласно которой вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Статьей 16 ГК РФ предусмотрено, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Федерации или муниципальным образованием.

Как правило, положения ст. 16 и 1069 ГК РФ применяются в совокупности. Исходя из положений ст. 1082 ГК РФ, вред может быть возмещен либо в натуре (предоставлением вещи того же рода и качества, исправлением поврежденной вещи и т. п.), либо путем возмещения причиненных убытков (реального ущерба и упущенной выгоды). Как показывает анализ судебной практики, истцы, обращаясь с исками о возмещении вреда, причиненного неправомерными действиями государственных органов и их должностных лиц, заявляют требования о компенсации причиненного им вреда в денежном выражении и в обоснование иска ссылаются на положения как ст. 16, так и ст. 1069 ГК РФ.

Статья 1069 ГК РФ говорит о "незаконных действиях (бездействии)". Под ними понимаются деяния, противоречащие не только законам, но и другим правовым актам. Подобные деяния имеют многообразные виды и формы: различные приказы, распоряжения, указания и иные властные предписания, которые направлены гражданам и юридическим лицам и которые подлежат обязательному исполнению. Таковым может быть и противоправное бездействие, так как в области властно-административных отношений требуется активность, и непринятие необходимых мер, предусмотренных законами и иными правовыми актами, может привести к причинению вреда.

Обязанность по возмещению вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, возлагается законом на соответствующее публично-правовое образование, а не на его органы либо должностных лиц этих органов (п. 2 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации").

Необходимым условием для возмещения внедоговорного вреда является вина лица, причинившего вред. В данной категории споров вина государственных органов и должностных лиц неразрывно связана с противоправностью их действий.

В настоящее время актуальным остается вопрос: каким образом установить факт незаконности действий соответствующих субъектов, т. е. возможна ли оценка обстоятельств, связанных с установлением факта незаконности действий публичной власти, в рамках рассмотрения спора о возмещении вреда либо судебный акт, которым действия государственного органа или его должностного лица признаны незаконными, должен предшествовать решению о взыскании убытков?

Анализ судебной практики позволяет сделать вывод о том, что в большинстве случаев при вынесении судебных актов суд исходит из того, что незаконность действий государственных органов должна быть установлена вступившим в силу судебным актом.

Помимо изложенного судебный акт должен иметь преюдициальное значение в соответствии с положениями ст. 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Статья 12 ГК РФ предусматривает различные способы защиты гражданских прав, в том числе: признание недействительным акта государственного органа; восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения; возмещение убытков. В соответствии со ст. 13 ГК РФ в случае признания судом ненормативного акта государственного органа недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ст. 12 ГК РФ.

В зависимости от выбранного способа защиты права ст. 4 АПК РФ в качестве формы обращения в суд допускает предъявление иска (по экономическим спорам и иным делам, возникающим из гражданских правоотношений) и заявления (в частности, по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений).

Таким образом, по рассматриваемой категории споров в суд необходимо предъявлять два требования: заявление о признании незаконными решений, действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц и иск о возмещении убытков.

В некоторых случаях истцы объединяют в одном заявлении требования о признании незаконными действий государственного органа или должностного лица и исковые требования о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями.

Согласно информационному письму Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 декабря 2005 г. N 99 "Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" требование о признании ненормативного правового акта недействительным и требование о возмещении вреда, основанное на ст. 1069 ГК РФ, могут быть объединены в одном исковом заявлении, если они связаны между собой по основаниям возникновения или по представленным доказательствам и к участию в деле привлечены соответственно государственный орган, орган местного самоуправления, должностное лицо этих органов, а также публично-правовое образование, ответственное за возмещение вреда.

Что касается возмещения убытков, причиненных незаконными действиями (бездействием) субъекта власти, без предварительного или одновременного признания судом таких действий (бездействия) незаконными, то подобного обобщения практики от Высшего Арбитражного Суда РФ не имеется.

Процессуальное законодательство допускает соединение требований, связанных между собой по основаниям возникновения или представленным доказательствам (ч. 1 ст. 130 АПК РФ). При этом одновременное обращение с требованиями о признании незаконными действий государственного органа или должностного лица и о возмещении вреда должно производиться с соблюдением правил подсудности, установленных АПК РФ.

В случае соединения истцами требований о признании незаконными решений, действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц и о возмещении вреда необходимо учитывать, что рассмотрение арбитражным судом заявленных требований в рамках одного дела может оказаться невозможным по причине неподведомственности арбитражному суду дела о признании незаконным акта публичной власти.

ГК РФ установлен исчерпывающий перечень оснований, при наличии которых у государства возникает обязанность возместить ущерб:

причинение вреда гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления (ст. 1069 ГК РФ);

причинение вреда гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ (п. 1 ст. 1070 ГК РФ);

причинение вреда гражданину и юридическому лицу в результате незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры, не повлекшей последствий, предусмотренных п. 1 ст. 1070 ГК РФ (п. 2 ст. 1070);

причинение вреда гражданину или юридическому лицу при осуществлении правосудия (п. 2 ст. 1070 ГК РФ).

При возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами, действует общий принцип полного возмещения вреда. Содержание этого принципа раскрывается в ст. 1082 ГК РФ: вред может быть возмещен в натуре путем предоставления вещи того же рода и качества, исправления поврежденной вещи либо путем возмещения убытков. В соответствии с п. 2 ст. 15 ГК РФ под убытками понимается реальный ущерб (стоимость утраченного имущества, иные расходы, которые лицо произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права), а также упущенная выгода (неполученные доходы, которые потерпевший получил бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено). При определении размера возмещения убытков применяется общее правило: размер вреда определяется по ценам, существующим на момент его возмещения (ст. 393 ГК РФ).

Необходимо отметить, что должностные лица, незаконными действиями (бездействием) которых причинен вред, непосредственной ответственности перед потерпевшим не несут. За их действия отвечает соответствующий государственный орган или орган местного самоуправления, в частности соответствующая казна. На самих должностных лиц может быть возложена имущественная ответственность в порядке регресса, т. е. в виде возмещения органу или казне по их требованию выплаченных потерпевшему сумм.

Возмещение вреда носит компенсационный характер. Исходя из конституционной нормы о возмещении вреда, содержащейся в ст. 53 Конституции Российской Федерации, каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Конституционный принцип права на возмещение вреда предполагает безусловное обязательство государства возместить этот вред. Особенностью данного института возмещения вреда является то, что вред причиняется одним органом, а возместить его надлежит другому. Однако законом тем не менее предусмотрено право регресса к виновному в причинении вреда.

ГК РФ предусмотрена регрессная ответственность перед казной должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, допустивших в отношении граждан незаконное привлечение к ответственности, незаконное осуждение или незаконный арест.

Отношения, при осуществлении которых был причинен вред физическому либо юридическому лицу публично-правовым образованием как властвующим субъектом в лице его органа или его должностного лица, являются публично-правовыми. Однако по общему правилу обязанность возмещения причиненного вреда осуществляется по основаниям и в порядке, которые урегулированы нормами гражданского законодательства.

Необходимыми условиями возникновения ответственности государства являются как факт незаконного осуществления властных полномочий органом государства (публично-правовой элемент), так и факт нарушения частной жизни гражданина (частноправовой аспект).

Восстановление прав граждан, нарушенных одним государственным органом, будет осуществляться другим государственным органом, что является следствием независимости и самостоятельности каждой ветви государственной власти.

Несмотря на то что существует обширная судебная практика рассмотрения подобных исков, ряд вопросов вызывает неоднозначное толкование. Актуальными остаются вопросы, касающиеся механизма и размера возмещения вреда.

По своему содержанию проект Постановления Пленума о защите субъектов предпринимательской деятельности в случае причинения им вреда государственными органами посвящен вопросам возмещения вреда, а не всему спектру возможных способов защиты прав участников экономической деятельности, в связи с чем целесообразно обозначить единый подход к пониманию института возмещения вреда во избежание противоречивости судебной практики в дальнейшем.

Кроме того, остается открытым вопрос о законодательно закрепленном понятии вины субъекта власти в причинении вреда. ГК РФ, как и упомянутый проект постановления, определения подобного рода не содержит.

Представляется целесообразным при определении данной категории исходить из положений ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ, т. е. наличия реальной возможности у государственного органа для соблюдения своих обязанностей, и, кроме того, непринятие государственным органом всех необходимых мер к избежанию причинения вреда.

В настоящее время эффективный механизм возмещения вреда, причиненного организациям неправомерными действиями государства и органов местного самоуправления, отсутствует. Проект Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ о защите субъектов предпринимательской деятельности в случае причинения им вреда государственными органами находится в процессе доработки.

Хотелось бы отметить, что до тех пор, пока позиция Высшего Арбитражного Суда РФ по данному вопросу не станет очевидной, судебная практика по рассмотрению споров данной категории не будет однозначной, а у субъектов предпринимательской деятельности, которым был причинен вред в результате незаконных действий государственных органов, не будет уверенности в возможности защиты своих прав.

Название документа