Правовое регулирование архитектурной деятельности
(Лисица В. Н.) ("Жилищное право", 2009, N 8) Текст документаПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ АРХИТЕКТУРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В. Н. ЛИСИЦА
Лисица В. Н., старший научный сотрудник сектора гражданского права и процесса Института философии и права СО РАН, заведующий кафедрой правоведения экономического факультета Новосибирского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.
Согласно статье 2 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" <*> архитектурная деятельность представляет собой в первую очередь профессиональную деятельность граждан-архитекторов. -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 47. Ст. 4473.
Она имеет целью создание архитектурного объекта (здания, сооружения, комплекса зданий и сооружений, их интерьера, объектов благоустройства, ландшафтного или садово-паркового искусства) и включает в себя: 1) творческий процесс создания архитектурного проекта; 2) координацию разработки всех разделов проектной документации для строительства или для реконструкции; 3) авторский надзор за строительством архитектурного объекта. С позиции Градостроительного кодекса Российской Федерации <1> (статья 48) она является частью архитектурно-строительного проектирования, которое осуществляется путем подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям. Кроме профессиональной деятельности архитекторов архитектурная деятельность также включает в себя и деятельность юридических лиц по организации профессиональной деятельности архитекторов. -------------------------------- <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 1. Ст. 16.
В процессе архитектурной деятельности граждане и юридические лица вступают в различного рода правоотношения. Так, с момента создания автором произведения архитектуры возникает авторское правоотношение. Заключение сделки порождает обязательственное правоотношение. Отношение между застройщиком и уполномоченным органом власти по реализации архитектурного проекта носит властный характер и относится к сфере действия административного права. Все эти отношения регулируются актами различных отраслей российского законодательства. Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" как специальный законодательный акт в настоящий момент непосредственно регламентирует лишь узкую группу отношений. Это прежде всего вопросы выдачи архитектурно-планировочного задания (статья 3), права и обязанности архитектора и юридического лица при осуществлении архитектурной деятельности (статьи 12 и 13), изменение архитектурного проекта и архитектурного объекта (статьи 20 и 21). Помимо данного законодательного акта отношения, возникающие в процессе архитектурной деятельности, регулируются другими федеральными законами. Для этого рассмотрим особенности гражданско-правового и административного регулирования архитектурной деятельности более подробно. Гражданско-правовое регулирование архитектурной деятельности. К сфере действия гражданского права в области архитектурной деятельности следует отнести вопросы создания и охраны произведений архитектуры, заключения и исполнения договоров, а также защиты гражданских прав. В соответствии с пунктом 1 статьи 1259 Гражданского кодекса Российской Федерации <2> произведение архитектуры является объектом авторских прав. В отличие от него Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" не использует категорию "произведение", но оперирует другими понятиями: -------------------------------- <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 52. Ст. 5496.
1) архитектурное решение - авторский замысел архитектурного объекта - его внешнего и внутреннего облика, пространственной, планировочной и функциональной организации, зафиксированный в архитектурной части документации для строительства и реализованный в построенном архитектурном объекте; 2) архитектурный проект - архитектурная часть документации для строительства и градостроительной документации, содержащая архитектурные решения, которые комплексно учитывают социальные, экономические, функциональные, инженерные, технические, противопожарные, санитарно-гигиенические, экологические, архитектурно-художественные и иные требования к объекту в объеме, необходимом для разработки документации для строительства объектов, в проектировании которых необходимо участие архитектора; 3) архитектурный объект - здание, сооружение, комплекс зданий и сооружений, их интерьер, объекты благоустройства, ландшафтного или садово-паркового искусства, созданные на основе архитектурного проекта. Так что же является произведением архитектуры? Для этого следует обратиться к определению произведения в целом. К сожалению, Гражданский кодекс Российской Федерации не содержит такого определения. Этот пробел восполняет наука гражданского права. К примеру, дефиницию можно найти в работах В. И. Серебровского, который определял произведение как "совокупность идей, мыслей и образов, получивших в результате творческой деятельности автора свое выражение в доступной для восприятия человеческими чувствами конкретной форме, допускающей возможность воспроизведения" <3>. От произведения следует отличать материальный носитель (вещь) - экземпляр произведения, в котором выражен соответствующий результат интеллектуальной деятельности (статья 1227 Гражданского кодекса Российской Федерации). -------------------------------- <3> Серебровский В. И. Вопросы советского авторского права. М., 1956. С. 32.
Исходя из такого понимания, на наш взгляд, произведением архитектуры следует признать архитектурное решение - авторский замысел архитектурного объекта - его внешнего и внутреннего облика, пространственной, планировочной и функциональной организации, зафиксированный в архитектурной части документации для строительства и реализованный в построенном архитектурном объекте. Оно является нематериальным благом, и для возникновения и охраны авторских прав на этот объект необходимо, чтобы оно было выражено в какой-либо объективной форме, в том числе в письменной форме. И такой объективированной формой выражения выступает архитектурный проект - архитектурная часть документации для строительства и градостроительной документации, содержащая архитектурные решения, которые комплексно учитывают социальные, экономические, функциональные, инженерные, технические, противопожарные, санитарно-гигиенические, экологические, архитектурно-художественные и иные требования к объекту в объеме, необходимом для разработки документации для строительства объектов, в проектировании которых необходимо участие архитектора. Архитектурный объект (здание, сооружение, комплекс зданий и сооружений, их интерьер, объекты благоустройства, ландшафтного или садово-паркового искусства) создан на основе архитектурного проекта и также выступает объективированной формой выражения произведения архитектуры. С определенной долей условности его можно рассматривать как экземпляр произведения. Согласно частям 2 и 12 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации архитектурные решения являются составной частью проектной документации. При этом согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию" <4> (пункт 13) раздел 3 "Архитектурные решения" должен содержать: -------------------------------- <4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 8. Ст. 744.
1) в текстовой части: а) описание и обоснование внешнего и внутреннего вида объекта капитального строительства, его пространственной, планировочной и функциональной организации; б) обоснование принятых объемно-пространственных и архитектурно-художественных решений, в том числе в части соблюдения предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства; в) описание и обоснование использованных композиционных приемов при оформлении фасадов и интерьеров объекта капитального строительства; г) описание решений по отделке помещений основного, вспомогательного, обслуживающего и технического назначения; д) описание архитектурных решений, обеспечивающих естественное освещение помещений с постоянным пребыванием людей; е) описание архитектурно-строительных мероприятий, обеспечивающих защиту помещений от шума, вибрации и другого воздействия; ж) описание решений по светоограждению объекта, обеспечивающих безопасность полета воздушных судов (при необходимости); з) описание решений по декоративно-художественной и цветовой отделке интерьеров - для объектов непроизводственного назначения; 2) в графической части: и) отображение фасадов; к) цветовое решение фасадов (при необходимости); л) поэтажные планы зданий и сооружений с приведением экспликации помещений для объектов непроизводственного назначения; м) иные графические и экспозиционные материалы, выполняемые в случае, если необходимость этого указана в задании на проектирование. В отличие от объектов патентных прав для возникновения, осуществления и защиты авторских прав не требуется регистрации произведения или соблюдения каких-либо иных формальностей (часть 4 статьи 1259 Гражданского кодекса Российской Федерации). Авторские права согласно пункту 2 статьи 1255 Гражданского кодекса Российской Федерации принадлежат автору произведения, т. е. гражданину, в результате творческого труда которого был создан архитектурный проект, и включают в себя: 1) исключительное право на произведение, в которое входит ряд правомочий: на воспроизведение, распространение, публичный показ, переработку произведения, разработку документации для строительства, практическую реализацию архитектурного, дизайнерского, градостроительного или садово-паркового проекта и т. д. Поэтому, к примеру, действия заказчика, поручившего без согласия правообладателя разработку документации для строительства иной организации, могут быть признаны нарушением исключительных прав автора на использование архитектурного проекта <5>. Использование архитектурного, градостроительного или садово-паркового проекта для реализации допускается только однократно, если иное не установлено договором, в соответствии с которым создан проект. Проект и выполненная на его основе документация для строительства могут быть использованы повторно только с согласия автора проекта (пункт 1 статьи 1294 Гражданского кодекса Российской Федерации); -------------------------------- <5> См.: пункт 9 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 сентября 1999 г. N 47 "Обзор практики рассмотрения споров, связанных с применением Закона Российской Федерации "Об авторском праве и смежных правах".
2) право авторства - право признаваться автором произведения; 3) право автора на имя - право использовать или разрешать использование произведения под своим именем, под вымышленным именем (псевдонимом) или без указания имени, то есть анонимно; 4) право на неприкосновенность произведения. Оно означает, что без согласия автора не допускается внесение в его произведение изменений, сокращений и дополнений и т. д. Более детально содержание этого права в отношении произведений архитектуры, градостроительства или садово-паркового искусства можно встретить в положениях пунктов 2 и 3 статьи 1294 Гражданского кодекса Российской Федерации. Так, автор такого произведения имеет право на осуществление авторского контроля за разработкой документации для строительства и право авторского надзора за строительством здания или сооружения либо иной реализацией соответствующего проекта, а также требовать от заказчика архитектурного, градостроительного или садово-паркового проекта предоставления права на участие в реализации своего проекта, если договором не предусмотрено иное; 5) право на обнародование произведения - это право осуществить действие или дать согласие на осуществление действия, которое впервые делает произведение доступным для всеобщего сведения путем его опубликования, публичного показа, публичного исполнения, сообщения в эфир или по кабелю либо любым другим способом. Кроме того, автору произведения могут принадлежать другие права, в том числе право на вознаграждение за использование служебного произведения и др. Право авторства, право автора на имя, право на неприкосновенность произведения, право на обнародование произведения являются личными неимущественными права. В отличие от них исключительное право на произведение - право использовать произведение - является имущественным правом и может принадлежать другим лицам. В частности, в отношении служебного произведения оно принадлежит работодателю, если трудовым или иным договором между работодателем и автором не предусмотрено иное (пункт 2 статьи 1295 Гражданского кодекса Российской Федерации). Кроме того, исключительное право на произведение может перейти третьим лицам по договору и иным основаниям (в частности, в порядке наследования, реорганизации организации - правообладателя исключительного права на произведение, при обращении взыскания на имущество правообладателя и т. д.). Гражданский кодекс Российской Федерации выделяет две договорные формы, посредством которых правообладатель может распорядиться принадлежащим ему исключительным правом. Это договор об отчуждении исключительного права и лицензионный договор. По договору об отчуждении исключительного права на произведение автор или иной правообладатель передает или обязуется передать принадлежащее ему исключительное право на произведение в полном объеме приобретателю такого права (статья 1285), а по лицензионному договору одна сторона - автор или иной правообладатель (лицензиар) предоставляет либо обязуется предоставить другой стороне (лицензиату) право использования этого произведения в установленных договором пределах (пункт 1 статьи 1286). При этом в заключаемых на практике договорах авторского заказа, которые могут иметь различные наименования (например, на создание и использование архитектурного проекта), следует предусматривать отчуждение заказчику исключительного права на произведение, которое должно быть создано автором, или предоставление заказчику права использования этого произведения в установленных договором пределах. Договор, в котором прямо не указано, что исключительное право передается в полном объеме, считается лицензионным договором, за исключением договора, заключаемого в отношении права использования результата интеллектуальной деятельности, специально созданного или создаваемого для включения в сложный объект (абзац второй пункта 1 статьи 1240). В соответствии со статьей 14 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" создание, реализация и иное использование архитектурного проекта осуществляются только на основе договоров, заключаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации. Такими договорами могут быть не только договоры об отчуждении исключительного права и лицензионные договоры, но и другие гражданские договоры, в частности договор подряда на выполнение проектных и изыскательских работ. Кроме того, стороны имеют право заключить договор, не предусмотренный законом или иными правовыми актами, а также договор, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных законом или иными правовыми актами (смешанный договор). Договор подряда на выполнение проектных и изыскательских работ представляет собой договор, в силу которого подрядчик (проектировщик, изыскатель) обязуется по заданию заказчика разработать техническую документацию и (или) выполнить изыскательские работы, а заказчик обязуется принять и оплатить их результат (статья 758 Гражданского кодекса Российской Федерации). Сторонами такого договора являются: заказчик - физическое или юридическое лицо, планирующее осуществить строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, и подрядчик - проектировщик, изыскатель, который должен иметь выданное саморегулируемой организацией свидетельство о допуске к такому виду работ. Предмет договора - техническая документация и (или) результаты изыскательских работ. Существенными условиями договора следует признать предмет, цену и срок договора. В нем указываются начальный и конечный сроки выполнения работы, а также цена подлежащей выполнению работы или способы ее определения. Последняя включает компенсацию издержек подрядчика и причитающееся ему вознаграждение. Цена работы может быть определена путем составления сметы. Договор заключается, как правило, в письменной форме путем составления документа, подписанного сторонами. Содержание договора составляют права и обязанности сторон, которые определены в статьях 760, 762 и иных положениях Гражданского кодекса Российской Федерации. Так, подрядчик обязан: 1) выполнять работы в соответствии с заданием и иными исходными данными на проектирование и договором; 2) согласовывать готовую техническую документацию с заказчиком, а при необходимости - вместе с заказчиком с компетентными государственными органами и органами местного самоуправления; 3) передать заказчику готовую техническую документацию и результаты изыскательских работ; 4) не передавать техническую документацию третьим лицам без согласия заказчика. Заказчик обязан, если иное не предусмотрено договором: 1) передать подрядчику задание на проектирование, а также иные исходные данные, необходимые для составления технической документации. В частности, в соответствии с частью 6 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации заказчик обязан предоставить подрядчику: градостроительный план земельного участка; результаты инженерных изысканий (в случае, если они отсутствуют, договором должно быть предусмотрено задание на выполнение инженерных изысканий); технические условия (в случае, если функционирование проектируемого объекта капитального строительства невозможно обеспечить без подключения такого объекта к сетям инженерно-технического обеспечения). Задание на выполнение проектных работ может быть по поручению заказчика подготовлено подрядчиком. В этом случае задание становится обязательным для сторон с момента его утверждения заказчиком; 2) уплатить подрядчику установленную цену полностью после завершения всех работ или уплачивать ее частями после завершения отдельных этапов работ; 3) использовать техническую документацию, полученную от подрядчика, только на цели, предусмотренные договором, не передавать техническую документацию третьим лицам и не разглашать содержащиеся в ней данные без согласия подрядчика; 4) оказывать содействие подрядчику в выполнении проектных и изыскательских работ в объеме и на условиях, которые предусмотрены в договоре; 5) участвовать вместе с подрядчиком в согласовании готовой технической документации с соответствующими государственными органами и органами местного самоуправления; 6) возместить подрядчику дополнительные расходы, вызванные изменением исходных данных для выполнения проектных и изыскательских работ вследствие обстоятельств, не зависящих от подрядчика; 7) привлечь подрядчика к участию в деле по иску, предъявленному к заказчику третьим лицом в связи с недостатками составленной технической документации или выполненных изыскательских работ. Учитывая, что создаваемые в составе проектной документации архитектурные решения (архитектурный проект) являются объектом авторского права, в договоре подряда на выполнение проектных и изыскательских работ следует дополнительно согласовать условия об использовании таких результатов заказчиком: отчуждение заказчику исключительного права на произведение или предоставление заказчику права использования произведения в установленных договором пределах. В первом случае к такому договору должны применяться правила о договоре, об отчуждении исключительного права (статьи 1234 и 1285 Гражданского кодекса Российской Федерации) или о лицензионном договоре (статьи 1235 и 1286 Гражданского кодекса Российской Федерации). Приемка заказчиком работы, выполненной подрядчиком, осуществляется в соответствии с общими правилами статьи 720 Гражданского кодекса Российской Федерации. Так, заказчик обязан в сроки и в порядке, которые предусмотрены договором подряда, с участием подрядчика осмотреть и принять выполненную работу (ее результат), а при обнаружении отступлений от договора, ухудшающих результат работы, или иных недостатков в работе немедленно заявить об этом подрядчику. Аналогичное правило закреплено и в части 15 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Проектная документация при ее подготовке на основании договора утверждается заказчиком. Кроме того, в случаях, предусмотренных статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, заказчик до утверждения проектной документации направляет ее на государственную экспертизу. При этом проектная документация утверждается заказчиком при наличии положительного заключения государственной экспертизы проектной документации. Положение об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2007 г. N 145 "О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий" <6>. -------------------------------- <6> Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 11. Ст. 1336.
Способы защиты гражданских прав установлены в статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации. Выбор способа защиты зависит от лица, чье право нарушено, и характера правонарушения. Так, за неисполнение или за ненадлежащее исполнение договорных обязательств гражданин или юридическое лицо, осуществляющее архитектурную деятельность, несет ответственность в соответствии с правилами главы 25 Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств. Авторско-правовая охрана имеет свою специфику. Она существует и при отсутствии договорных отношений между автором архитектурного проекта и нарушителем его авторских прав. В случае нарушения личных неимущественных прав автора их защита осуществляется, в частности, путем: 1) признания права; 2) восстановления положения, существовавшего до нарушения права; 3) пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения; 4) компенсации морального вреда; 5) публикации решения суда о допущенном нарушении. Защита исключительного права на произведение осуществляется, в частности, путем предъявления требования: 1) о признании права - к лицу, которое отрицает или иным образом не признает право, нарушая тем самым интересы правообладателя; 2) о пресечении действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения, к лицу, совершающему такие действия или осуществляющему необходимые приготовления к ним; 3) о возмещении убытков - к лицу, неправомерно использовавшему произведение без заключения соглашения с правообладателем (бездоговорное использование) либо иным образом нарушившему его исключительное право и причинившему ему ущерб; 4) об изъятии материального носителя - к его изготовителю, импортеру, хранителю, перевозчику, продавцу, иному распространителю, недобросовестному приобретателю; 5) о публикации решения суда о допущенном нарушении с указанием действительного правообладателя - к нарушителю исключительного права. Кроме того, в случаях нарушения исключительного права на произведение автор или иной правообладатель наряду с использованием других применимых способов защиты и мер ответственности вправе требовать по своему выбору от нарушителя вместо возмещения убытков выплаты компенсации: 1) в размере от 10 тыс. рублей до 5 млн. рублей, определяемом по усмотрению суда; 2) в двукратном размере стоимости экземпляров произведения или в двукратном размере стоимости права использования произведения, определяемом исходя из цены, которая при сравнимых обстоятельствах обычно взимается за правомерное использование произведения (статья 1301 Гражданского кодекса Российской Федерации). Административно-правовое регулирование архитектурной деятельности. В отличие от гражданско-правовых административно-правовые отношения носят властный характер, возникают прежде всего в силу того или иного акта государственного органа и органа местного самоуправления, а не заключенного между сторонами договора, а их содержанием обычно выступают обязанности лиц соблюдать обязательные требования в сфере архитектурной деятельности. Компетенция федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления основана на положениях Конституции Российской Федерации <7> и федеральных законов, в частности Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <8> и Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <9>. -------------------------------- <7> Российская газета. 1993. 25 декабря. <8> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005. <9> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
Так, к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области градостроительной деятельности, которая включает в себя согласно пункту 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и архитектурно-строительное проектирование, относятся: 1) подготовка и утверждение документов территориального планирования Российской Федерации; 2) утверждение документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства федерального значения в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации; 3) техническое регулирование в области градостроительной деятельности; 4) ведение государственного реестра саморегулируемых организаций; 5) осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций; 6) обращение в арбитражный суд с требованием об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами; 7) установление перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства; 8) установление порядка ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности; 9) организация и проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования Российской Федерации; 10) организация и проведение государственной экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, посольств, консульств и представительств Российской Федерации за рубежом, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, объектов обороны и безопасности, иных объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, автомобильных дорог федерального значения, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения (при проведении капитального ремонта в целях их сохранения), особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, а также результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации таких объектов; 11) установление порядка осуществления государственного строительного надзора и организация научно-методического обеспечения такого надзора; 12) осуществление государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации; 13) осуществление контроля за соблюдением органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности; 14) осуществление иных полномочий, отнесенных Градостроительным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации (статья 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации). На основании статьи 6.1 Градостроительного кодекса РФ Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов РФ осуществление ряда полномочий Российской Федерации в области градостроительной деятельности. Это касается организации и проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, а также контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности. Исключения составляют организация и проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования Российской Федерации, а также организация и проведение государственной экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, посольств, консульств и представительств Российской Федерации за рубежом, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, объектов обороны и безопасности, иных объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, автомобильных дорог федерального значения, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения (при проведении капитального ремонта в целях их сохранения), особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, а также результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации таких объектов. При этом данные переданные полномочия могут быть временно изъяты Правительством Российской Федерации по представлению уполномоченного федерального органа исполнительной власти в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующих полномочий. В свою очередь, в компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности согласно статье 7 Градостроительного кодекса Российской Федерации входят следующие полномочия: 1) подготовка и утверждение документов территориального планирования субъектов Российской Федерации; 2) утверждение документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации; 3) утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования; 4) осуществление государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает четыре вида муниципальных образований (поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территории города федерального значения) и, как следствие, разный перечень вопросов местного значения. Для их решения Закон наделяет органы местного самоуправления разными полномочиями. Так, в соответствии с частью 1 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относятся: 1) подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений; 2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений; 3) утверждение правил землепользования и застройки поселений; 4) утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования поселений документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации; 5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений; 6) принятие решений о развитии застроенных территорий. К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области градостроительной деятельности относятся: 1) подготовка и утверждение документов территориального планирования муниципальных районов; 2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования межселенных территорий; 3) утверждение правил землепользования и застройки соответствующих межселенных территорий; 4) утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования муниципальных районов документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации; 5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на соответствующих межселенных территориях; 6) ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях муниципальных районов. К полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся: 1) подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов; 2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городских округов; 3) утверждение правил землепользования и застройки городских округов; 4) утверждение подготовленной на основе документов территориального планирования городских округов документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации; 5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях городских округов; 6) ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях городских округов; 7) принятие решений о развитии застроенных территорий. Базовым законодательным актом, регулирующим отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, является Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" <10>. В соответствии с ним (статьи 1, 9, 10) технические регламенты устанавливают обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям или к связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации) и могут быть приняты международным договором, подлежащим ратификации, или межправительственным соглашением, или федеральным законом, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации. -------------------------------- <10> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 52. Ст. 5140.
При этом Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" в пунктах 1, 1.1 и 7 статьи 46 устанавливает два важных правила. Во-первых, со дня вступления в силу этого Закона впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов указанные требования, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям: 1) защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; 2) охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; 3) предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей. Во-вторых, технические регламенты должны быть приняты в течение семи лет со дня вступления в силу Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", т. е. до 1 июля 2010 г. При этом обязательные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых технические регламенты в указанный срок не были приняты, прекращают действие по его истечении. Таким образом, все ранее принятые акты в области проектирования и строительства продолжают действовать <11>. При этом в систему таких нормативных документов в области строительства входили различные акты: строительные нормы и правила Российской Федерации (СНиП); государственные стандарты Российской Федерации в области строительства (ГОСТ Р); своды правил по проектированию и строительству (СП); руководящие документы системы (РДС); территориальные строительные нормы (ТСН); стандарты предприятий (объединений) строительного комплекса и стандарты общественных объединений (СТП и СТО). Одни из них устанавливают обязательные требования (например, СНиП), другие обязательные и рекомендуемые положения (например, ГОСТ Р), а третьи - только рекомендуемые положения (СП, СТП и СТО) <12>. -------------------------------- <11> О применении статьи 46 Федерального закона "О техническом регулировании" см. письмо Госстроя России от 22 декабря 2003 г. N ЛБ-8381/9. <12> Более подробно см.: СНиП 10-01-94 "Система нормативных документов в строительстве", утвержденные Постановлением Госстроя России от 17 мая 1994 г. N 18-38.
Кроме того, до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов Правительство Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти в указанных целях в пределах своих полномочий вправе вносить в установленном порядке изменения в нормативные правовые акты Российской Федерации и нормативные документы федеральных органов исполнительной власти, применяемые до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов. Следует отметить, что за период 2000 - 2004 гг. Госстроем России были приняты различные своды правил по проектированию и строительству (СП). Однако они не соответствовали вышеуказанным требованиям Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" к форме технического регламента, не были зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации и официально опубликованы. Поэтому такие акты не могут рассматриваться нормативными правовыми актами и подлежать обязательному применению на территории Российской Федерации. Такой же позиции в целом придерживается и Верховный Суд Российской Федерации <13>. -------------------------------- <13> См., например: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 7 ноября 2005 г. N ГКПИ05-1385.
До недавнего времени проектирование зданий и сооружений (за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения) подлежало лицензированию согласно подпункту 101.1 пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" <14>. Однако с 1 января 2010 г. лицензирование указанных видов деятельности прекращается. -------------------------------- <14> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 33. Ст. 3430.
В настоящее время в соответствии с частью 4 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации виды работ по подготовке проектной документации, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ. Иные виды работ по подготовке проектной документации могут выполняться любыми физическими или юридическими лицами. Перечень видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, установлен в Приказе Министерства регионального развития Российской Федерации от 9 декабря 2008 г. N 274 <15>. К ним, в частности, относятся и работы по разработке архитектурных решений, разработке конструктивных и объемно-планировочных решений. При этом указанный Перечень не включает в себя виды работ по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту в отношении объектов, для которых не требуется выдача разрешения на строительство в соответствии с частью 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также в отношении объектов, проектная документация которых не подлежит государственной экспертизе в соответствии с частью 2 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в том числе объектов индивидуального жилищного строительства и предназначенных для проживания не более чем двух семей жилых домов. -------------------------------- <15> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 6.
Вопросам саморегулирования в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства посвящена отдельная глава 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Ее положения являются специальными по отношению к нормам Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" <16>. Последний в части 1 статьи 3 определяет саморегулируемые организации как некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных данным Федеральным законом и другими федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида. Однако часть 1 статьи 55.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации допускает приобретение статуса саморегулируемой организации не любой некоммерческой организацией, а только созданной в форме некоммерческого партнерства. -------------------------------- <16> Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 49. Ст. 6076.
Данная организационно-правовая форма предусмотрена в статье 8 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <17>. Это основанная на членстве некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами для содействия ее членам в осуществлении деятельности, направленной на достижение социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Применительно к сфере деятельности саморегулируемых организаций ее основными целями являются: -------------------------------- <17> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 145.
1) предупреждение причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства и выполняются членами саморегулируемых организаций; 2) повышение качества выполнения инженерных изысканий, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства. Согласно части 1 статьи 55.4 Градостроительного кодекса Российской Федерации некоммерческая организация вправе приобрести статус саморегулируемой организации, основанной на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации, при условии соответствия некоммерческой организации следующим требованиям: 1) объединение в составе некоммерческой организации в качестве ее членов не менее чем 50 индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц; 2) наличие компенсационного фонда, сформированного в размере не менее чем 500 тыс. рублей на одного члена некоммерческой организации или, если такой организацией установлено требование к страхованию ее членами гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, в размере не менее чем 150 тыс. рублей на одного члена некоммерческой организации; 3) наличие следующих документов: - требования к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства; - правила контроля в области саморегулирования; - система мер дисциплинарного воздействия за несоблюдение членами саморегулируемой организации требований к выдаче свидетельств о допуске, правил контроля в области саморегулирования, требований технических регламентов, требований стандартов саморегулируемых организаций и правил саморегулирования. Некоммерческая организация приобретает статус саморегулируемой организации с даты внесения сведений о некоммерческой организации в государственный реестр саморегулируемых организаций и утрачивает статус саморегулируемой организации с даты исключения сведений о некоммерческой организации из указанного реестра. Для внесения в государственный реестр ею представляются в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (в настоящее время - Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору <18>) документы, предусмотренные пунктами 1 - 6 части 8 статьи 20 Федерального закона "О саморегулируемых организациях", а также документы, подтверждающие соблюдение установленных частями 1 и 2 статьи 55.4 Градостроительного кодекса Российской Федерации требований к некоммерческой организации. При этом в уставе некоммерческой организации должен быть указан вид саморегулируемой организации - саморегулируемая организация, основанная на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации. -------------------------------- <18> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2008 г. N 864 "О мерах по реализации Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 148-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 48. Ст. 5612.
Для того чтобы индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу получить свидетельство о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, ему необходимо, во-первых, вступить в члены соответствующей саморегулируемой организации и уплатить предусмотренные вступительные, регулярные и иные взносы. Во-вторых, такой индивидуальный предприниматель или такое юридическое лицо должны соответствовать требованиям к выдаче свидетельств о допуске к указанным работам, которые разрабатываются и утверждаются саморегулируемой организацией (пункт 1 части 1 статьи 55.5, часть 6 статьи 55.8 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Свидетельство о допуске выдается саморегулируемой организацией без ограничения срока и территории его действия, а также без взимания платы (часть 9 статьи 55.8 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Нарушение установленных требований и правил в сфере архитектурной деятельности является основанием для возникновения административной ответственности. Законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <19> и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. При этом общие положения и принципы законодательства об административных правонарушениях, перечень видов административных наказаний и правил их применения, административная ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, порядок производства по делам об административных правонарушениях и порядок исполнения постановлений о назначении административных наказаний относятся к ведению Российской Федерации (пункт 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), а установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления - к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (подпункт 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). -------------------------------- <19> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 1. Ст. 1.
В настоящее время Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (статья 9.5.1) устанавливает административную ответственность за выполнение работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, без свидетельства о допуске к указанным видам работ, если такое свидетельство является обязательным. Такие действия влекут наложение административного штрафа в размере от 40 тыс. до 50 тыс. рублей. Административный штраф за несоблюдение юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при выполнении работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, минимально необходимых требований к выдаче свидетельства о допуске к таким работам составляет от 30 тыс. до 40 тыс. рублей. Повторное в течение года несоблюдение юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при выполнении подобных работ, а также минимально необходимых требований к выдаче свидетельства о допуске к этим работам влечет наложение административного штрафа в размере от 40 тыс. до 50 тыс. рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток. Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность и за иные правонарушения: нарушение авторских и смежных прав, изобретательских и патентных прав (статья 7.12); нарушение норм и правил безопасности при проектировании, строительстве, приемке, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ремонте, реконструкции, консервации либо выводе из эксплуатации гидротехнического сооружения (статья 9.2); нарушение требований проектной документации и нормативных документов в области строительства (статья 9.4); нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию (статья 9.5) и т. д. Таким образом, отношения в сфере архитектурной деятельности представляют собой группу разнородных отношений - гражданско-правовых и административно-правовых, которые регулируются актами различных отраслей российского законодательства: Гражданским и Градостроительным кодексами Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" и другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.
------------------------------------------------------------------
Название документа