Включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд и исключение его из указанного фонда как основания изменения особого правового режима жилого помещения
(Макеев В. П.) ("Российская юстиция", 2009, N 8) Текст документаВКЛЮЧЕНИЕ ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ В СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЙ ЖИЛИЩНЫЙ ФОНД И ИСКЛЮЧЕНИЕ ЕГО ИЗ УКАЗАННОГО ФОНДА КАК ОСНОВАНИЯ ИЗМЕНЕНИЯ ОСОБОГО ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ
В. П. МАКЕЕВ
Макеев В. П., главный специалист Самарской губернской Думы.
В статье рассматриваются практические аспекты регулирования вопросов изменения особого правового режима жилого помещения в связи с включением его в специализированный жилищный фонд и исключением из указанного фонда. Проводится детальный анализ соответствующих норм жилищного и гражданского законодательства, подходов различных ученых-юристов, на основе которого предлагается сформулировать ряд законодательных предложений, направленных на обеспечение соблюдения жилищных прав граждан при изменении особого правового режима жилого помещения. Включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд и исключение его из указанного фонда, безусловно, следует рассматривать в качестве оснований изменения особого правового режима жилого помещения, обусловленного целями его использования. Вопросы включения жилого помещения в специализированный жилищный фонд и исключения его из указанного фонда в действующем законодательстве впервые нашли свое детальное регулирование в ст. 92 Жилищного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ <1> (далее - ЖК РФ) и утвержденных Постановлением Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 42 в развитие названной статьи Правилах отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду (далее - Правила отнесения жилых помещений к специализированным), в которых закреплены требования к специализированным жилым помещениям и установлен порядок отнесения жилых помещений к числу специализированных <2>. -------------------------------- <1> Собрание законодательства РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 14. <2> Собрание законодательства РФ. 2006. N 6. Ст. 697.
Как показывает анализ названных Правил, требования, предъявляемые к жилым помещениям для отнесения их к специализированным, можно разделить на две группы: общие, предъявляемые к любому специализированному жилому помещению, и специальные, предъявляемые к специализированным жилым помещениям в зависимости от их вида. Так, например, общими требованиями являются: пригодность для постоянного проживания граждан (соответствие установленным санитарным и техническим правилам и нормам, требованиям пожарной безопасности, экологическим и иным требованиям законодательства), благоустроенность применительно к условиям соответствующего населенного пункта, отсутствие обременений прав, отсутствие заключенных договоров социального найма, найма жилого помещения, находящегося в государственной или муниципальной собственности жилищного фонда коммерческого использования, аренды (п. п. 3, 4 Правил отнесения жилых помещений к специализированным). Нельзя не отметить, что законодатель предъявляет более жесткие (в сравнении с обычным жилым помещением, определение которого дано в ч. 2 ст. 15 ЖК РФ) требования к специализированному жилому помещению, в частности, указывает на благоустроенность такого жилого помещения, соответствие требованиям пожарной безопасности, экологическим требованиям. Специальные требования определены в п. п. 5 - 11 Правил отнесения жилых помещений к специализированным и касаются каждого вида специализированного жилого помещения. Так, например, к служебным жилым помещениям относятся отдельные квартиры, причем не допускается выделение под служебное жилое помещение комнат в квартирах, в которых проживает несколько нанимателей и (или) собственников жилых помещений. К общежитиям относятся специально построенные или переоборудованные для этих целей дома либо части домов, помещения, укомплектованные мебелью и другими необходимыми для проживания граждан предметами. Маневренный фонд может состоять из многоквартирных домов, а также квартир и иных жилых помещений. К домам системы социального обслуживания относятся специально построенные или переоборудованные здания, оснащенные необходимым для обеспечения жизнедеятельности и безопасности проживания граждан оборудованием. В домах системы социального обслуживания оборудуются жилые помещения для проведения мероприятий медицинского, психологического и социального характера, посильной трудовой деятельности, а также другие жилые помещения, которые могут быть использованы для обеспечения жизнедеятельности. Фонд для временного поселения лиц, признанных беженцами, и вынужденных переселенцев может состоять из многоквартирных домов, а также квартир и иных жилых помещений. В качестве жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан используются специально построенные или приспособленные для таких целей здания. При этом следует отметить, что в литературе критикуется специальное требование, предъявляемое к жилым помещениям в общежитии, в частности требование об использовании в качестве общежития части дома. Указывается, что недопустимо предоставлять под общежитие часть жилого дома, например, одну секцию либо один этаж многоэтажного дома, поскольку это ущемляет жилищные интересы граждан, постоянно проживающих в жилом доме на основании права собственности, договора социального найма и иных законных основаниях, т. к. такое соседство может создавать им неудобства при проживании <3>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации с образцами правовых документов (под ред. М. Ю. Тихомирова) включен в информационный банк согласно публикации - Издательство Тихомирова М. Ю., 2007. ------------------------------------------------------------------ <3> См.: Комментарий к Жилищному кодексу РФ с образцами правовых документов / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М.: Изд. Тихомирова М. Ю., 2008. С. 157; Бойцов Г. В., Долгова М. Н. Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации. М.: ГроссМедиа, 2006. С. 196.
Полагаем, что данное высказывание справедливо в отношении жилых помещений в многоквартирных домах, используемых не для посемейного заселения. Такая ситуация действительно может привести к созданию определенного рода неудобств жителям многоквартирного дома, к примеру, при заселении ряда жилых помещений в многоквартирном доме студентами учебного заведения. Однако в целях посемейного заселения использование квартир в многоквартирном доме в качестве жилых помещений в общежитии представляется возможным. Согласно Правилам отнесения жилых помещений к специализированным использование жилого помещения в качестве специализированного допускается только после отнесения жилого помещения к определенному виду специализированного жилого помещения (п. 15). При этом включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд производится на основании решения органа, осуществляющего управление государственным или муниципальным жилищным фондом (далее - орган управления), с учетом общих и специальных требований, предъявляемых к специализированным жилым помещениям в зависимости от их вида. Для отнесения жилых помещений к определенному виду специализированного жилого помещения заявитель представляет в орган управления следующие документы: заявление об отнесении жилого помещения к определенному виду специализированного жилого помещения; документ, подтверждающий право собственности либо право хозяйственного ведения или оперативного управления на жилое помещение; технический паспорт жилого помещения; заключение о соответствии жилого помещения предъявляемым к нему требованиям. Орган управления в течение 30 дней с даты подачи документов принимает решение об отнесении жилого помещения к определенному виду специализированного жилого помещения либо об отказе в таком отнесении в случае несоответствия жилого помещения предъявляемым к нему требованиям. Решение об отнесении жилого помещения к определенному виду специализированного жилого помещения направляется заявителю в течение 3 рабочих дней с даты принятия такого решения, а также в орган, осуществляющий регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним (пп. 12 - 14 Правил отнесения жилых помещений к специализированным). При этом со всей очевидностью решение об отнесении жилого помещения к определенному виду специализированного жилого помещения выступает в качестве основания изменения цели использования жилого помещения (переход из жилищного фонда социального или коммерческого использования в специализированный жилищный фонд и наоборот), что говорит об изменении особого правового режима жилого помещения. В отличие от включения при исключении жилого помещения из специализированного жилищного фонда в Правилах отнесения жилых помещений к специализированным отсутствуют какие-либо требования или условия. Вместе с тем полагаем, что препятствием к исключению жилого помещения из специализированного фонда должно выступать наличие действующих договоров найма специализированных жилых помещений или договоров безвозмездного пользования. Несмотря на то что исключение жилого помещения из специализированного фонда не названо в ЖК РФ среди оснований для выселения нанимателя и членов его семьи, тем не менее такое выселение возможно по следующей причине. В связи с исключением жилого помещения из специализированного фонда изменяется назначение такого помещения, а использование жилого помещения не по назначению является основанием для расторжения договора найма специализированного жилого помещения в соответствии с ч. 3 ст. 101 ЖК РФ и договора безвозмездного пользования специализированным жилым помещением согласно ст. 698 части второй Гражданского кодекса РФ от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ <4> с выселением граждан без предоставления им других жилых помещений. -------------------------------- <4> Собрание законодательства РФ. 1996. N 5. Ст. 410.
Безусловно, сложившаяся в законодательстве ситуация, допускающая возможность выселения из специализированных жилых помещений в связи с исключением их из специализированного фонда, не позволяет должным образом обеспечить права граждан, проживающих в таких жилых помещениях. В связи с этим полагаем, что в целях обеспечения прав граждан и членов их семьи, занимающих специализированные жилые помещения по договорам найма или договорам безвозмездного пользования, необходимо дополнить п. 3 Правил отнесения жилых помещений к специализированным предложением следующего содержания: "Исключение жилых помещений из специализированного жилищного фонда не допускается, если такие жилые помещения используются по договорам найма или по договорам безвозмездного пользования". Частным случаем исключения жилых помещений из специализированного жилищного фонда является передача в ведение органов местного самоуправлении служебных жилых помещений и жилых помещений в общежитиях, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям (ст. 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (далее - Вводный закон) <5>, вопрос 21 Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2006 года) <6>. Такая передача объектов жилищного фонда возможна в следующих случаях: -------------------------------- <5> Собрание законодательства РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 15. <6> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2006. N 9.
во-первых, при разграничении государственной собственности. Вопросы передачи жилищного фонда в муниципальную собственность регулируются в п. п. 2, 5 Постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" <7> и Приложении N 3 к данному Постановлению. -------------------------------- <7> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 3. Ст. 89.
В этих нормах, в частности, определяется, что объекты государственной собственности (жилищный фонд, находящийся в управлении исполнительных органов местных Советов (местной администрации), в том числе здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на баланс) другим юридическим лицам), независимо от того, на чьем балансе они находятся, передаются в муниципальную собственность городов (кроме городов районного подчинения) и районов (кроме районов в городах). При этом согласно п. 9 Порядка составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность городов (кроме городов районного подчинения) и районов (кроме районов в городах), утвержденного распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г. N 114-РП <8> (утратил силу с 12 июня 2006 г.), для передачи объектов в муниципальную собственность соответствующий Комитет по управлению имуществом города, района разрабатывал перечень объектов, который подлежал утверждению Советом народных депутатов города, района. Утвержденные и оформленные перечни объектов представлялись в соответствующий комитет по управлению имуществом республики в составе РФ, края, области, автономной области, автономного округа для регистрации. При этом документом, подтверждающим право собственности на объекты жилищного фонда до момента их внесения в реестр объектов муниципальной собственности, являлся зарегистрированный перечень таких объектов, передаваемых в муниципальную собственность; -------------------------------- <8> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 13. Ст. 697.
во-вторых, при приватизации государственного и муниципального имущества. Вопросы передачи жилищного фонда в муниципальную собственность регулируются Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" <9>. В частности, ст. 30 названного Федерального закона установлено, что объекты социально-культурного назначения (здравоохранения, культуры и спорта) и коммунально-бытового назначения могут быть приватизированы в составе имущественного комплекса унитарного предприятия, за исключением используемого по назначению жилищного фонда и объектов его инфраструктуры, которые подлежат передаче в муниципальную собственность в порядке, установленном законодательством. В соответствии с Положением о порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 г. N 235 <10> (утратил силу с 14 июля 2006 г.), для передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности, не включаемые в состав приватизируемого имущества предприятий (жилищный фонд), в муниципальную собственность предприятия, находящиеся в стадии приватизации, должны были вносить перечни таких объектов в планы приватизации отдельным разделом, при этом утверждение плана приватизации предприятия (изменений, вносимых в план приватизации предприятия) являлось решением о передаче объектов жилищного фонда федеральной собственности в муниципальную собственность. Органы местного самоуправления, в муниципальную собственность которых передавались объекты жилищного фонда федеральной собственности, совместно с администрациями предприятий в месячный срок с момента принятия соответствующего решения о передаче указанных объектов должны были оформить необходимую техническую документацию и акты приема-передачи; -------------------------------- <9> Собрание законодательства РФ. 2002. N 4. Ст. 251. <10> Собрание законодательства РФ. 1995. N 11. Ст. 995.
в-третьих, при ликвидации государственных или муниципальных предприятий и учреждений. Согласно ст. 18 Закона РФ от 4 июля 1991 г. N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" <11> при ликвидации государственных или муниципальных предприятий, учреждений жилищный фонд, находящийся в хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений, должен быть передан в ведение органов местного самоуправления поселений в установленном порядке с сохранением всех жилищных прав граждан, в том числе права на приватизацию жилых помещений. Аналогичное положение содержалось в ст. 9 Закона РФ от 24 декабря 1992 г. N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики" (утратил силу) <12>. -------------------------------- <11> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 28. Ст. 959. <12> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 3. Ст. 99.
Как указывается в ст. 7 Вводного закона, после передачи жилых помещений, которые находились в жилых домах, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и использовавшихся в качестве общежитий, в ведение органов местного самоуправления к отношениям по пользованию такими жилыми помещениями применяются нормы ЖК РФ о договоре социального найма. При этом с учетом ранее изложенного становится очевидным, что данное положение должно регулировать ситуацию не только с жилыми помещениями, которые находились в жилых домах, использовавшихся в качестве общежитий и переданных в ведение органов местного самоуправления, но и с переданными в ведение органов местного самоуправления служебными жилыми помещениями. Важно отметить, что пробел относительно ситуации с передачей в муниципальную собственность служебных жилых помещений устранен только судебной практикой. Согласно разъяснению, содержащемуся в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2006 года, факт принятия решения о передаче служебных жилых помещений, которые находились в государственной собственности и были закреплены за государственными предприятиями или учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, в муниципальную собственность предполагает изменение статуса жилого помещения. Следовательно, при передаче в муниципальную собственность указанные жилые помещения утрачивают статус служебных и к ним применяется правовой режим, установленный для жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма. Нетрудно заметить, что в отличие от общего порядка исключения жилых помещений из специализированного жилищного фонда, закрепленного в ст. 92 ЖК РФ, изменение особого правового режима жилых помещений, связанного с изменением цели использования жилого помещения при переходе его из специализированного жилищного фонда в жилищный фонд социального использования, т. е. изменение режима служебных жилых помещений и жилых помещений в жилых домах, использовавшихся в качестве общежитий, при передаче их в ведение органов местного самоуправления как законодатель, так и судебная практика не связывают с принятием органами местного самоуправления решений об исключении указанных жилых помещений из специализированного фонда. В судебной практике и литературе отмечается, что изменение (снятие) особого правового режима служебных жилых помещений и жилых помещений в общежитиях должно быть автоматическим в силу закона, т. е. в силу ст. 7 Вводного закона, независимо от того, принимались ли органами местного самоуправления решения об исключении соответствующих домов из специализированного жилищного фонда <13>. -------------------------------- <13> См.: вопросы 20, 21 Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2006 г.; Киминчижи Е. Н. Приватизация общежитий: закон начинает действовать // Юрист. 2008. N 6. С. 34; Пресс-конференция "Практика применения Жилищного кодекса РФ и лишения права на жилище" // Жилищное право. 2007. N 6. С. 3; Хованская Г. П. Грядут изменения в ЖК РФ // СПС "КонсультантПлюс; Крашенинников П. В. Приватизация жилья. Права граждан до и после приватизации. М.: Статут, 2006. С. 41.
Однако неопределенность положения ст. 7 Вводного закона показала невозможность применения ее на практике буквально <14>. И вызвано это, прежде всего, отсутствием четких и ясных формулировок, позволяющих реализовать ст. 7 Вводного закона, не прибегая при этом к помощи судов в вопросе толкования указанной нормы. -------------------------------- <14> См.: Кулькова С. И. К вопросу о совершенствовании жилищного законодательства // Российская юстиция. 2007. N 9. С. 15.
Как показывает анализ судебной практики по вопросу приватизации переданных в ведение органов местного самоуправления жилых помещений в общежитиях, основным препятствием на пути реализации гражданами права на приватизацию явился не снятый с жилых помещений режим жилых помещений в общежитиях <15>. -------------------------------- <15> См.: Определения Верховного Суда РФ от 24.01.2007 N 74-в06-9; от 21.11.2006 N 85-В06-19; от 18.07.2006 N 83-в06-7 // СПС "КонсультантПлюс".
Другими словами, основная проблема реализации ст. 7 Вводного закона заключалась в отсутствии в ней прямого закрепления обязанностей органов местного самоуправления по исключению переданных им жилых помещений из специализированного жилищного фонда, а также обязанности указанных органов заключить договоры социального найма с гражданами и членами их семей, проживающими в таких жилых помещениях. Разумеется, в настоящее время толкование высшей судебной инстанции ст. 7 Вводного закона позволяет вполне определенно решать как вопросы изменения (снятия) особого правового режима жилых помещений в общежитиях и служебных жилых помещений (по аналогии с изменением правового режима жилых помещений в общежитиях), так и вопросы заключения договоров социального найма и приватизации указанных жилых помещений. Тем не менее следует отметить, что суд - это последняя инстанция, которая остается у граждан при защите их прав, обусловленных несовершенством ст. 7 Вводного закона. Обозначенная проблема требует разрешения на законодательном уровне. В связи с этим предлагается изложить ст. 7 Вводного закона в новой редакции, позволяющей выстроить четкую систему обязанностей органов местного самоуправления в вопросах изменения особого правового режима служебных жилых помещений и жилых помещений в общежитиях и закрепить последствия такого изменения: "В отношении служебных жилых помещений и жилых помещений в общежитиях, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и переданных в ведение органов местного самоуправления до 1 марта 2005 года, органы местного самоуправления принимают решения об исключении их из специализированного жилищного фонда. При этом данные решения являются основаниями для заключения органами местного самоуправления либо управомоченными им лицами в срок, установленный в таких решениях, договоров социального найма с гражданами и членами их семей, проживающими в указанных жилых помещениях".
Название документа