Современные проблемы оформления права собственности на земельные участки в субъектах Российской Федерации

(Стародумова С. Ю.) ("Бюллетень нотариальной практики", 2009, N 4) Текст документа

СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОФОРМЛЕНИЯ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

С. Ю. СТАРОДУМОВА

Стародумова С. Ю., преподаватель кафедры гражданского права и процесса Саратовского юридического института МВД России.

Возникновение права собственности на земельные участки регламентировано Гражданским и Земельным кодексами Российской Федерации, но для того чтобы стать собственником и иметь возможность пользоваться, владеть и распоряжаться имуществом, лицо должно обладать правоустанавливающим документом. Даже в современных условиях возникают на пустом месте сложности в оформлении права. Зачастую при оформлении права собственности на земельные участки граждане вынуждены прибегать к услугам посредников. Это связано прежде всего с тем, что процедура оформления занимает много времени и даже при личном участии граждан - приличных вложений. На стороне представителей заинтересованных в оформлении прав лиц могут выступать как специализированные юридические фирмы, так и нотариусы. В настоящее время оформление земельных участков производится двумя способами: обычным и упрощенным. Упрощенный порядок оформления права собственности предоставляется гражданам, которые в рамках правового поля начали использовать земельные участки до введения в действие Земельного кодекса РФ, т. е. до 29 октября 2001 г., в целях, предназначенных для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства <1>. Порядок оформления прав, предусмотренный как упрощенный, получил в народе название "дачная амнистия". В юридической литературе много внимания уделено дачной амнистии, тем не менее данная проблема до настоящего времени является актуальной и злободневной. -------------------------------- <1> Так, 30 июня 2006 г. был принят Федеральный закон N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" (в ред. от 13.05.2008), получивший широкую известность как Закон о дачной амнистии.

На наш взгляд, актуальность данного вопроса заключается еще и в том, что Правительством разрабатывается проект продления "амнистии" <2>. Изначальный смысл "амнистии", заключающийся в упрощении и удешевлении процедуры оформления прав на отдельные категории земельных участков, был искажен бюрократизмом на местах, что соответственно привело к невозможности всем заинтересованным лицам реализовать свои права в субъектах Российской Федерации. -------------------------------- <2> Перечень важных документов на стадии принятия // Главная книга. 2009. N 11.

В частности, в Саратовской области упрощенный порядок оформления права собственности предусматривает обращение заинтересованного лица в ФГУ "Земельная кадастровая палата" с заявлением о предоставлении кадастрового паспорта земельного участка, а затем в Управление Федеральной регистрационной службы по Саратовской области для регистрации права собственности на земельный участок с приложением полученного документа и правоустанавливающего, а именно акта о предоставлении земельного участка, акта (свидетельства) о праве, выписки из похозяйственной книги о наличии права или иного документа, устанавливающего или удостоверяющего право на земельный участок <3>. Заявление о кадастровом учете и необходимые для кадастрового учета документы представляются заявителем или его представителем (действующим на основании нотариально удостоверенной доверенности) лично либо, например, через средства почтового отправления, тогда подлинность подписи также должна быть засвидетельствована в нотариальном порядке. -------------------------------- <3> Федеральный закон от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" (в ред. от 13.05.2008) // СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2881.

Следует отметить, что особая роль в этой процедуре отводится нотариусам. Так, в случае, если права возникают на основании нотариально удостоверенной сделки или иного совершенного нотариусом нотариального действия, заявление о государственной регистрации права может подать нотариус, совершивший соответствующее нотариальное действие, а в дальнейшем и получить свидетельство о праве собственности. Предоставление кадастрового паспорта земельного участка заключается в подготовке выписки из Единого государственного реестра земель, что отнюдь не означает наличия в реестре сведений об оформляемом участке. Управление землепользования администрации города является структурным подразделением администрации города, которое наряду с обязанностями по оформлению земельных участков организует на основании решения уполномоченных органов работы по межеванию земель собственников, владельцев, пользователей с их техническим оформлением <4>. На практике это сводится к тому, что Комитет по управлению имуществом по Саратовской области направляет запрос к Комитету по земельным ресурсам г. Саратова о предоставлении проекта границ оформляемого земельного участка. Комитет по земельным ресурсам вместо направления запроса в подразделение управления землепользования предлагает заявителю самостоятельно оформить проект границ через специализированную землеустроительную организацию <5>. Проведение межевания без осуществления согласования границ со смежными земельными участками в дальнейшем приводит к ряду неприятных юридических последствий. -------------------------------- <4> Постановление Мэра города Саратова от 14 марта 2002 г. N 232 "О реорганизации Управления землепользования администрации города при Комитете по земельным ресурсам и землеустройству города" // Документ опубликован не был. <5> См.: дело N 2-313/08 // Архив Волжского районного суда г. Саратова за 2008 г.; дело N 2-854/08 // Архив Волжского районного суда г. Саратова за 2008 г.

На наш взгляд, неоднозначной представляется ситуация, когда сведения, содержащиеся в кадастровом плане и правоустанавливающем документе о площади земельного участка, не совпадают. С одной стороны, нормативно закреплено <6>, что это не должно являться препятствием для государственной регистрации права, с другой стороны, не указано, какой размер (видимо, кадастрового плана) должен вноситься в государственный кадастр недвижимости. -------------------------------- <6> Пункт 4 ст. 25.2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (в ред. от 08.05.2009).

Не секрет, что у большинства граждан, которые приобрели земельные участки до 1999 г., отсутствуют кадастровые планы, т. к. до 1999 г. земельные участки предоставлялись в ускоренном порядке и в государственную базу данных не вносились полноценные сведения о них, в частности не указывались точные сведения о местоположении границ участков <7>. Зачастую граждане сталкиваются с ситуацией, когда за собственный счет необходимо провести работы по межеванию (внесению изменений в сведения государственного кадастра недвижимости) для нескольких земельных участков. При этом возможны нарушения прав граждан и в случае отказа в уточнении границ из-за фактически большей площади участка на величину более чем предельный минимальный размер земельного участка, нежели зафиксированный в государственном кадастре недвижимости, либо в процессе уточнения границ нарушен порядок согласования местоположения границ смежных земельных участков. В этом случае изменения в реестр вносятся только на основании решения суда. -------------------------------- <7> Сухова Е. А. Упрощенный порядок оформления в собственность земельных участков, садовых домов, гаражей и других бытовых построек. Комментарий к Федеральному закону от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ. ГроссМедиа, 2007.

Для прояснения ситуации по данному вопросу письмом Минэкономразвития России "Об устранении несоответствий в местоположении границ земельных участков" <8> даны разъяснения по исправлению кадастровой и технической ошибок. В случае если причиной пересечения границ является выявленная органом кадастрового учета техническая ошибка, она устраняется без принятия решения о приостановлении. Если причиной пересечения границ является ошибка, допущенная кадастровым инженером при выполнении кадастровых работ в отношении земельного участка, кадастровый учет которого был осуществлен после вступления в силу Закона о кадастре, такая ошибка определяется как кадастровая ошибка в сведениях и подлежит исправлению только на основании решения суда. -------------------------------- <8> Письмо Минэкономразвития России от 27 марта 2009 г. N 4448-ИМ/Д23 "Об устранении несоответствий в местоположении границ земельных участков" // Документ опубликован не был.

Тем не менее в судебном порядке не всегда удается восстановить "правильные" границы земельного участка. Процедура изготовления, согласования и утверждения схем расположения земельных участков проводится на основании заявления граждан, юридических лиц либо уполномоченных на распоряжение земельными участками органов в Комитет по земельным ресурсам. К вышеуказанному заявлению прикладывается топографо-геодезическая съемка земельного участка на бумажном и электронном носителях, позволяющая определить месторасположение испрашиваемого участка. Комитет по земельным ресурсам направляет запрос в ФГУ "Земельная кадастровая палата" о предоставлении кадастрового плана или кадастровой карты соответствующей территории. Затем Комитетом по земельным ресурсам изготавливается схема земельных участков, расположенных в кадастровом квартале либо кадастровом плане земельного участка. Комитет по архитектуре и градостроительству рассматривает схему, указывает территориальную зону, вид разрешенного использования земельного участка и согласует ее путем проставления на схеме согласующей подписи председателя Комитета по архитектуре и градостроительству. Согласованная схема земельного участка направляется Комитетом по земельным ресурсам главе администрации муниципального образования "Город Саратов" на утверждение, а в случае предоставления земельных участков, занимаемых домовладениями, садовыми, огородными, дачными участками, - председателем Комитета по земельным ресурсам путем проставления на схеме утверждающей подписи председателя Комитета <9>. -------------------------------- <9> Постановление главы администрации г. Саратова от 30 октября 2008 г. N 1340 "О Временном порядке изготовления, согласования и утверждения схем расположения земельных участков на территории города Саратова" (в ред. от 17.04.2009) // Саратовская панорама. Спецвыпуск. 11.11.2008. N 123(372).

До сих пор остается непонятным вопрос о моменте проведения согласования и о том, кто обязан направлять заявление о проведении данной процедуры. Так, местоположение границ земельных участков подлежит обязательному согласованию в случае выполнения кадастровых работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов для представления в орган кадастрового учета заявления об учете изменений одного из земельных участков в связи с уточнением местоположения его границ (ст. 39 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", в ред. от 08.05.2009). Из нормы п. 3 указанной выше статьи следует, что заявление о согласовании должны подавать собственники, землевладельцы, землепользователи либо от имени указанных лиц вправе участвовать их представители, действующие в силу полномочий, основанных на нотариально удостоверенной доверенности. При оформлении права собственности, видимо, такого согласования не требуется. Кто несет бремя оплаты дополнительных межевых услуг при уточнении границ участка, также законодательно не определено, как и ответственность органов и организации, осуществляющих оформление и кадастровый учет земельных участков. Видимо, заинтересованное лицо может возместить понесенные расходы только на основании решения суда. В этой связи целесообразно статью 25.2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" дополнить пунктом об обязательности проведения согласования границ земельного участка. А также обязать органы и организации, проводящие технический учет и (или) техническую инвентаризацию, допустившие техническую ошибку, повлекшую внесение недостоверных сведений в государственный кадастр недвижимости, за свой счет проводить работы по их устранению. Представляется, что в случае выявления пересечения границ, связанного с наличием ошибки в местоположении границы ранее учтенного земельного участка, органом кадастрового учета должно приниматься решение о приостановлении осуществления государственного кадастрового учета, в которое включаются рекомендации органа кадастрового учета о доработке представленного межевого плана. Хотя в отношении отдельных категорий земельных участков, как было рассмотрено ранее, такое решение приниматься не может <10>. -------------------------------- <10> В отношении других категорий земельных участков, не предназначенных для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, вообще не предусмотрена возможность регистрации права, при наличии расхождений в правоустанавливающем документе и кадастровом плане (паспорте), что также нарушает права неопределенного круга землепользователей и землевладельцев.

Таким образом, и упрощенный порядок оформления права собственности на земельный участок незначительно упрощает процедуру оформления. Невозможно решить проблемы оформления права собственности на земельные участки, лишь более подробно регламентируя порядок работы различных органов государственной власти. Для обычного порядка оформления права собственности на земельный участок из садоводческого, огороднического или дачного товарищества необходимо представить копию проекта организации и застройки территории товарищества или другого документа, в котором обозначено распределение участков. На основании проекта застройки гражданин самостоятельно изготавливает (рисует) описание местоположения земельного участка, по возможности подробно указывая расположение участка относительно капитальных строений, дорог, леса, линий электропередачи, водоемов. Затем в правлении товарищества получает заключение, в котором указывается, за кем закреплен земельный участок, и подтверждается соответствие изготовленного гражданином описания местоположения земельного участка его фактическому использованию. После этого следует обращение в Комитет по управлению имуществом Саратовской области с заявлением и собранными документами о приобретении земельного участка в собственность бесплатно. Если в соответствии с федеральным законодательством земельный участок может быть предоставлен в частную собственность, Комитет по управлению имуществом Саратовской области издает такое распоряжение. Далее следует обращение в любую специализированную организацию для проведения кадастровых работ и изготовления межевого плана земельного участка. Изготовленный межевой план с заявлением направляется гражданином в ФГУ "Земельная кадастровая палата" для проведения кадастрового учета и получения кадастрового паспорта. Кадастровый паспорт земельного участка и решение о предоставлении земельного участка подаются в управление Федеральной регистрационной службы для регистрации права собственности. Длительная, запутанная и, как правило, плохо согласованная процедура оформления права собственности на землю порождает множество споров, в частности относительно границ земельных участков. В этой связи принцип "одного окна", декларированный в Концепции административной реформы в Российской Федерации <11>, не только позволит сократить срок получения государственной услуги, но и должен свести на нет потенциальные споры о нарушенных правах собственников смежных земельных участков. -------------------------------- <11> Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р "О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах" (в ред. от 28.03.2008) // СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.

------------------------------------------------------------------

Название документа