Государственные учреждения: служение обществу или коммерция
(Короткова О. И.) ("Муниципальная служба: правовые вопросы", 2009, N 3) Текст документаГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ: СЛУЖЕНИЕ ОБЩЕСТВУ ИЛИ КОММЕРЦИЯ
О. И. КОРОТКОВА
Короткова О. И., начальник отдела правового и методического обеспечения Управления государственного имущества Департамента имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданского права и гражданского процесса юридического факультета Орловского государственного университета.
Государственное бюджетное учреждение - наиболее оптимальная организационно-правовая форма юридических лиц, осуществляющих свою деятельность в сферах образования, медицины, культуры, социального обеспечения. Основные направления деятельности учреждений позволяют решать поставленные перед этой государственной организацией публичные задачи и выполнять социально-культурные или административно-политические функции. Учреждения в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации - это не коммерческие организации, основанные на любой форме собственности. Специфика административно-правового статуса заключается в том, что учреждения не являются собственниками принадлежащего им имущества. Учреждение в соответствии со ст. 296 Гражданского кодекса РФ в отношении закрепленного за ним имущества осуществляет в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им. Учреждение, как и любое юридическое лицо, является субъектом гражданского оборота и вправе вступать в гражданские правоотношения. Возможность участия учреждения в имущественном обороте обеспечивается обладанием им вещными правами на закрепленное за ним и приобретенное имущество, а границы этой возможности в значительной степени зависят от объема входящего в вещное право правомочия распоряжения. "Распоряжение вещью дает возможность совершения различных возмездных и безвозмездных сделок, имеющих своим объектом именно эту вещь" <1>. -------------------------------- <1> Шершеневич Г. Ф. Курс гражданского права. Тула, 2001. С. 220.
Уставная (профессиональная) деятельность учреждений, являющихся некоммерческими организациями, в подведомственной сфере осуществляется соответствующими отраслевыми управлениями образования, здравоохранения, социальной защиты и другими достаточно активно. Это подтверждает содержащееся в ч. 1 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ понятие бюджетного учреждения, которое определяет правовое положение государственного учреждения как субъекта финансовых, а именно бюджетных, правоотношений. Задачи государственного учреждения - это стоящие в соответствующей сфере жизни государства и общества общезначимые вопросы, которые должны решаться данным государственным учреждением для достижения поставленных перед ним целей. Задачами государственных учреждений являются: - организация эффективного управления государственным имуществом в соответствующей сфере; - организация учета государственного имущества и контроля за его использованием в соответствующей сфере; - удовлетворение потребностей государства, физических и юридических лиц в общезначимых работах, услугах, научных исследованиях в соответствующей сфере; - обеспечение безопасности государства и общественной безопасности в соответствующей сфере; - организационно-правовое и материально-техническое обеспечение нормального функционирования органов исполнительной власти в соответствующей сфере; - обеспечение исполнения нормативных и индивидуальных правовых актов, иных решений органов исполнительной и судебной власти в соответствующей сфере. Н. В. Козлова составила реестр признаков учреждения как одного из видов юридических лиц, которые достаточно полно характеризуют эту организационно-правовую форму: 1) создается по воле одного или нескольких учредителей, но действует в интересах неопределенного круга лиц; 2) основой учреждения является целевое имущество, переданное учредителем; 3) между учреждением и потребителями его услуг, а также между потребителями не возникают корпоративные отношения; 4) содержание деятельности учреждения определяется общественным интересом в рамках, определяемых государством; 5) волеобразующим органом учреждения является его администрация, действующая в соответствии с учредительными документами, содержание которых определяется учредителем на основании закона; 6) учреждение не может быть ликвидировано по воле его администрации, но только по основаниям, предусмотренным законом <2>. -------------------------------- <2> См.: Козлова Н. В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории. М., 2003. С. 216 - 217.
И. В. Авилина, считая государственно-бюджетные учреждения организациями, делит их на два вида: сметные и лимитные. К первым она относит административно-управленческие организации (органы), а к лимитным - большую часть социально-культурных организаций (учреждений) <3>. Данное деление проводилось в связи с закреплением особенного правового режима указанных организаций (имущественная обособленность, порядок финансирования, законодательное регулирование). -------------------------------- <3> См.: Авилина И. В. Гражданская правосубъектность организаций, финансируемых в сметном порядке по государственному бюджету: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.03 / Всесоюзный ордена "Знак почета" научно-исследовательский институт советского законодательства. М., 1982. С. 22.
В последние десятилетия получили развитие коммерческие отношения и стали внедряться в практику рыночные технологии деятельности и управления, это не обошло и государственные учреждения. Отличительной чертой нового подхода к хозяйственной деятельности учреждений культуры и искусства является возрождение полнокровного рынка со всеми присущими ему законами и механизмами. В условиях самоокупаемости государственные учреждения стремятся к предоставлению рентабельных (прибыльных) услуг. Это обусловлено тем, что государственные дотации с каждым годом становятся все меньше и меньше, а государственным учреждениям для выполнения своей важной функции необходимы средства. Необходимо отметить, что спрос населения на продукты деятельности государственных учреждений за последние годы существенно возрос, покупательная способность населения также набирает обороты, но предложенные на рынке услуги не соответствуют пожеланиям и требованиям потенциальных потребителей. Причиной тому является непрерывное сокращение бюджетных ассигнований. Убыточность данной сферы ни в коей мере не объясняется ее невостребованностью и ее бесполезностью, поскольку это не так. Просто существует особая специфика работы в данной сфере, "потянуть" на достойном уровне которую может лишь государство. Однако государство пока не в состоянии субсидировать многообразную деятельность государственных учреждений в той мере, в какой это необходимо для того, чтобы продукты от их деятельности были высокого качества. Поэтому платные услуги, предоставляемые населению, помогают учреждениям держаться на плаву и как-то развиваться. Лишь только с развитием рыночных методов хозяйствования услуги, осуществляемые государственными учреждениями, получили свое повсеместное распространение на платной основе. Известно, что большая часть затрат учреждений покрывалась за счет государственных ассигнований и субсидий. Сегодня они настолько малы, чтобы держать на должном уровне социально-культурную, научно-техническую или иную сферу некоммерческого характера, что государственные учреждения начали постепенно обеспечивать свое существование. Важнейшую роль в этом играют платные услуги, которые составляют важную часть деятельности современного государственного учреждения, действующего в непривычных для него условиях рынка. Вовлекаясь в товарно-денежный оборот, платные услуги обретают товарную форму. Услуги имеют цену, основанную на сумме затрат по их оказанию, которые включают издержки реализации, себестоимость и прибыль. Еще каких-нибудь 15 лет назад предпринимательство во всех его формах не укладывалось в рамки идеологических догм, плохо корреспондировало с административно-бюрократическими парадигмами управления. А поскольку, как уже отмечалось, государство настойчиво придерживалось "остаточного принципа" финансирования государственных учреждений, последние либо влачили жалкое существование, либо вынуждены были зарабатывать, полулегально развивая различные формы коммерческой деятельности. Перед учреждениями открываются сегодня поистине безграничные возможности для работы на формирующихся рынках, поскольку в руках профессионалов в той или иной области оказывается подчас широкий арсенал форм работы, связанных с производством и реализацией собственно услуг, а также возможность вступать в комплекс работ по реализации. Например, сдача помещений в аренду, приобретение и реализация музыкальных инструментов, прокат оборудования и инвентаря, продажа сувениров и произведений прикладного творчества, "раскрутка" одаренных людей в различных жанрах художественного творчества, организация физкультурно-спортивной и экскурсионной работы - это лишь незначительная часть того нового, что входит в повседневную практику. Таким образом, практика показывает, что государственные учреждения не только успешно занимаются деятельностью в пределах выделенных бюджетом средств, но и сами активно зарабатывают деньги путем осуществления деятельности коммерческого характера, оказания различных платных услуг, предложения продуктов инновационной деятельности и т. д. Таким образом, некоммерческая организация - государственное учреждение фактически вправе вести почти любую приносящую прибыль деятельность, что неоправданно как с точки зрения практики, так и с точки зрения гражданского оборота. В результате растущая коммерциализация учреждений приходит в противоречие с принципом доступности благ, с главным назначением соответствующей отрасли - служить развитию общества. Тем не менее в соответствии с действующим законодательством некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь потому, что это служит достижению задач, ради которых она создана. Некоммерческая организация вправе заниматься приносящим прибыль производством товаров и услуг, отвечающим целям создания некоммерческой организации, а также приобретением и реализацией ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участием в хозяйственных обществах и в товариществах на вере в качестве вкладчика. Согласно ст. 2 Гражданского кодекса РФ предпринимательской деятельностью признается самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке. Однако в соответствии с действующим законодательством деятельность учреждений направлена на выполнение управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, их деятельность финансируется из соответствующих бюджетов на основе сметы доходов и расходов. В смете доходов и расходов учреждения должны быть отражены все доходы учреждения, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве оперативного управления, и иной деятельности. И если контроль за использованием учреждениями выделяемых из бюджета денежных средств, также являющихся государственной собственностью, достаточно эффективно обеспечивается многочисленными финансовыми контролирующими организациями, то намного хуже обстоит дело с упорядочением предпринимательской деятельности учреждений, в том числе учета доходов от оказания платных услуг, других доходов, получаемых от использования областной государственной собственности, закрепленной за учреждениями на праве оперативного управления. Данная ситуация осложнена несогласованным законодательством на федеральном уровне, которое зачастую противоречит самому себе. В период нехватки бюджетного финансирования федеральным законодательством учреждениям различных уровней собственности была предоставлена возможность ведения самостоятельной предпринимательской деятельности, и в настоящее время часть учреждений фактически превратились в коммерческие организации, использующие государственное имущество, но по обязательствам которого собственник продолжает нести субсидиарную ответственность. Регламентированная соответствующими правовыми актами система контроля над осуществлением государственными учреждениями хозяйственных операций в настоящее время отсутствует. Учреждения могут осуществлять финансирование своей деятельности за счет привлечения кредитных ресурсов без согласования с собственником, что может приводить к нанесению прямого ущерба собственнику. Кроме того, на практике достаточно часто встречаются случаи нецелевого использования выделенного учреждениям имущества. В частности, анализ данных, полученных в результате проведения инвентаризации имущества, закрепленного за учреждениями, показал, что значительная его часть используется в коммерческих целях (в том числе путем скрытой передачи в аренду). При этом доходы от использования имущества не перечисляются и не учитываются в соответствующем бюджете. Безусловно, рынок не терпит остановок, его закон - движение, динамика, развитие. Есть все основания полагать, что работники государственных учреждений адаптируются к новым условиям хозяйствования и сумеют извлечь для себя, своих учреждений, своих потенциальных и реальных потребителей максимальную пользу. Таким образом, действующее законодательство не дает исчерпывающих ответов на вопросы, связанные с деятельностью государственных бюджетных учреждений, приносящей доход. Регламентированная соответствующими правовыми актами система контроля за осуществлением государственными учреждениями хозяйственных операций в настоящее время также отсутствует. В настоящее время отсутствует ясное и законченное правовое регулирование вопросов, касающихся деятельности учреждений, приносящей доходы, а также самостоятельного распоряжения учреждением доходами, полученными в результате такой деятельности. Меры по совершенствованию управления государственными учреждениями должны включать нормативные правовые акты в части регламентации функционирования учреждений. На основании изложенного и в целях нормативного закрепления указанных основ и обеспечения единообразного правового регулирования деятельности государственных учреждений следует законодательно закрепить место, роль государственных учреждений в правоотношениях, возникающих в ходе реализации предпринимательской деятельности.
------------------------------------------------------------------
Название документа