К вопросу о наделении бюджетных учреждений управленческими функциями
(Алдонина Ю. Э.) ("Государственная власть и местное самоуправление", 2009, N 9) Текст документаК ВОПРОСУ О НАДЕЛЕНИИ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ УПРАВЛЕНЧЕСКИМИ ФУНКЦИЯМИ
Ю. Э. АЛДОНИНА
Алдонина Ю. Э., консультант по правовым вопросам Департамента главы города Администрации г. Красноярска.
В соответствии со ст. 120 Гражданского кодекса РФ, ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <1> учреждение является некоммерческой организацией, создаваемой собственником для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Из данного определения следует, что перечень возможных функций учреждения носит достаточно широкий, если не сказать всеобъемлющий, характер. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
Применительно к государственным и муниципальным бюджетным учреждениям в законодательстве по-прежнему отсутствуют нормы, определяющие конкретные цели их создания и сферы деятельности. В п. 3 ст. 120 Гражданского кодекса РФ говорится об особенностях правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений, которые устанавливаются законом и иными правовыми актами. Между тем специальный закон о статусе бюджетных учреждений (по аналогии с Федеральным законом "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" <2>, в ст. 8 которого перечислены цели создания унитарных предприятий) до настоящего времени так и не принят. -------------------------------- <2> Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" // СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746.
На практике наблюдается стихийное создание разного рода бюджетных учреждений, характер деятельности которых далеко не очевиден. Например, в городе Красноярске функционируют такие учреждения, как муниципальное учреждение (МУ) "Охрана общественного порядка", МУ "Городской центр по сносу жилья", МУ "Городской центр капитального ремонта жилья и благоустройства", МУ "Городской центр развития местного самоуправления". Судя по наименованиям, цели деятельности перечисленных выше учреждений близки к функциям муниципальных органов власти. Это же подтверждает и анализ актов об их создании. Согласно Постановлению Администрации города Красноярска от 4 декабря 2007 г. N 695 о создании муниципального учреждения "Красноярский городской центр по сносу жилья" <3> указанное учреждение создано в целях осуществления деятельности по переселению граждан в случаях сноса жилых помещений на территории города. Однако в соответствии со ст. 32, 86 Жилищного кодекса РФ переселение граждан в связи со сносом дома, изъятием земельных участков осуществляется органами государственной власти и местного самоуправления. -------------------------------- <3> Постановление Администрации города Красноярска от 4 декабря 2007 г. N 695 "О создании муниципального учреждения "Красноярский городской центр по сносу жилья" // СПС "КонсультантПлюс".
Другой пример. Муниципальное учреждение "Красноярский городской центр капитального ремонта жилья и благоустройства" создано в целях осуществления качественного технического надзора и контроля за выполнением работ по организации строительства и реконструкции, капитального и текущего ремонта объектов инженерной инфраструктуры и жилищного фонда <4>. В то же время согласно ст. 7, 52 Градостроительного кодекса РФ осуществление строительного надзора относится к полномочиям федеральных и региональных органов исполнительной власти. -------------------------------- <4> См.: Постановление главы города Красноярска от 1 сентября 2008 г. N 435 "О создании муниципального учреждения "Красноярский городской центр капитального ремонта жилья и благоустройства" // СПС "КонсультантПлюс".
В связи с этим встает вопрос о допустимости и целесообразности создания государственных и муниципальных учреждений, выполняющих контрольные, надзорные и иные управленческие функции и наделенных соответствующими властными полномочиями. По общему правилу от имени Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований имущественные права и обязанности приобретают органы государственной власти и местного самоуправления в рамках их компетенции (ст. 125 Гражданского кодекса РФ). В случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, от имени публичных образований и по их поручению выступают юридические лица и граждане. Применительно к данной формулировке возникают вопросы о характере таких случаев, форме соответствующих поручений и статусе наделяемых поручением лиц. К тому же не всегда легко разграничить участие государства (муниципалитета) в гражданских правоотношениях и его участие в административных и иных властных отношениях, в том числе смешанных (например, в отношениях по приватизации государственного или муниципального имущества, передаче его в аренду). Так вправе ли публичное образование делегировать свои властные полномочия созданному им учреждению и в какой форме? Дискуссии об этом все чаще звучат в научной литературе, а соответствующие споры уже неоднократно становились предметом судебных разбирательств. В качестве примера можно привести два судебных решения, в которых изложены прямо противоположные подходы. В Определении Верховного Суда РФ от 11 февраля 2003 г. по делу об оспаривании некоторых положений Закона Магаданской области от 14 февраля 2002 г. N 232-ОЗ "О порядке управления государственной собственностью Магаданской области" <5> содержится следующий вывод: -------------------------------- <5> См.: Закон Магаданской области от 14 февраля 2002 г. N 232-03 "О порядке управления государственной собственностью Магаданской области" // Магаданская правда. 2002. N 20.
"Фонд имущества Магаданской области, являясь в соответствии со ст. 120 ГК РФ государственным учреждением, вправе выступать от имени области в отношениях по управлению областной собственностью. Его полномочия в соответствии с п. З ст. 125 ГК РФ производны от аналогичных полномочий органов государственной власти субъекта РФ, которые своими нормативными актами фактически делегируют (выделено мной. - А. Ю.) ему свои полномочия, и по своему объему не могут превышать полномочий этих государственных органов" <6>. -------------------------------- <6> Определение Верховного Суда РФ от 11 февраля 2003 г. по делу N 93-Г03-4 // СПС "КонсультантПлюс".
В решении Красноярского краевого суда от 3 февраля 2005 г. по делу о признании противоречащими федеральному законодательству положений Закона Красноярского края от 17 января 1996 г. N 8-220 "Об управлении государственной собственностью Красноярского края" <7> в части наделения полномочиями по управлению объектами краевой собственности некоммерческих организаций, создаваемых Советом Администрации края, сформулирована совершенно иная позиция: -------------------------------- <7> См.: Закон Красноярского края от 17 января 1996 г. N 8-220 "Об управлении государственной собственностью Красноярского края" // Красноярский рабочий. 1996. N 23 - 24.
"В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <8> управление собственностью субъекта РФ является государственным полномочием высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Правоотношения по управлению государственной собственностью и передаче этого государственного полномочия другим субъектам относятся к сфере государственно-правового регулирования. Субъекты этих административно-правовых отношений находятся между собой в отношениях власти и подчинения. Применение норм гражданского права к этим отношениям недопустимо, как это следует из ст. 2 ГК РФ. Передача государственных (муниципальных) полномочий возможна в порядке, предусмотренном Конституцией РФ, федеральными законами и иными правовыми актами. Передача прав по осуществлению государственных полномочий каким-либо юридическим лицам, в том числе некоммерческим организациям, федеральным законом не допускается" <9>. -------------------------------- <8> См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005. <9> Красноярский рабочий. 2005. N 77.
Мнение суда, изложенное во втором случае, представляется более обоснованным. Наделение учреждений государственными функциями и соответственно властными полномочиями ведет к подмене органа власти как субъекта административных правоотношений, с соответствующей компетенцией и ответственностью его должностных лиц, юридическим лицом - учреждением, порядок деятельности которого регламентирован прежде всего гражданским законодательством. Положения п. 3 ст. 125 Гражданского кодекса РФ о возможности юридических лиц действовать от имени органов власти, очевидно, неприменимы к публичным, властным отношениям. Поэтому упоминание в п. 1 ст. 120 Гражданского кодекса РФ о возможности наличия у учреждения управленческих функций представляется излишним и вводящим в заблуждение относительно целей создания подобных юридических лиц. Во избежание разночтений можно предложить исключить из п. 1 ст. 120 ГК РФ указание на управленческие функции учреждения. Другая проблема, связанная с наличием у учреждения управленческих функций, - соблюдение законодательства о защите конкуренции. Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" <10> запрещает наделять хозяйствующих субъектов функциями и правами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов, органов местного самоуправления (п. 3 ст. 15). Этот запрет направлен на предотвращение возможных злоупотреблений на товарном рынке, когда в одном лице совпадает непосредственный участник хозяйственных отношений и субъект, наделенный властными полномочиями в отношении иных участников. -------------------------------- <10> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3434.
Хозяйствующий субъект определен в Законе как индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход. Учреждения также вправе заниматься предпринимательской деятельностью (п. 3 ст. 50 Гражданского кодекса РФ). Бюджетное законодательство к неналоговым доходам бюджета в числе прочих относит и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями (п. 3 ст. 41 Бюджетного кодекса РФ). С учетом изложенного целесообразно расширить предусмотренное Законом о конкуренции понятие хозяйствующего субъекта, сделав акцент не на фактическом осуществлении субъектом приносящей доходы деятельности, а на самой возможности заниматься подобной деятельностью (с учетом содержания учредительных документов). В частности, п. 5 ст. 4 Закона следует дополнить словами о том, что хозяйствующим субъектом признается "и некоммерческая организация, имеющая право в соответствии с ее учредительными документами оказывать платные услуги или осуществлять иную деятельность, приносящую доход". После внесения указанных изменений попытки наделения учреждений какими-либо властными полномочиями будут прямо противоречить п. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции. Впрочем, даже сейчас антимонопольные органы проводят активную работу по пресечению практики наделения властными полномочиями бюджетных учреждений. Управление Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области 5 июля 2007 г. выдало предписание ЗАТО г. Заречный об устранении нарушения п. 3 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции", выразившегося в наделении функциями и правами органа местного самоуправления муниципального учреждения "Управление природными ресурсами", являющегося хозяйствующим субъектом, что было отражено в Положении о контроле за экологическим состоянием территории ЗАТО г. Заречный Пензенской области <11>. Собранию представителей предписано внести изменения в пункты Положения, наделяющие учреждение полномочиями по осуществлению контроля за экологическим состоянием территории ЗАТО г. Заречный, в том числе проведению проверок хозяйствующих субъектов. -------------------------------- <11> См.: решение собрания представителей г. Заречного от 1 ноября 2006 г. N 266 "Об утверждении Положения о контроле за экологическим состоянием территории закрытого административно-территориального образования г. Заречного Пензенской области" // Заречье. 2006. N 47.
Арбитражный суд признал правомерность данного предписания антимонопольного органа, поскольку контроль за состоянием охраны окружающей среды предполагает наличие определенных властных полномочий, связанных с посещением хозяйствующих субъектов, проведением проверок соблюдения природоохранного законодательства, составлением актов по их результатам. Из положений Федерального закона "Об охране окружающей среды" <12> и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что муниципальный экологический контроль может осуществляться непосредственно органами местного самоуправления в соответствии с полномочиями, предоставленными им законом. Муниципальные учреждения могут быть привлечены к участию в его осуществлении лишь для выполнения технических функций, без наделения их полномочиями по организации и проведению проверок хозяйствующих субъектов <13>. -------------------------------- <12> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133. <13> См.: Постановление ФАС Поволжского округа от 3 апреля 2008 г. N А49-5795/07 // СПС "КонсультантПлюс".
Еще в одном случае Верховный Суд РФ отказал прокурору Республики Хакасия в удовлетворении заявления о признании недействующим Постановления Правительства Республики Хакасия от 25 ноября 2005 г. N 400 "О структуре государственной ветеринарной службы Республики Хакасия" в части включения в структуру государственной ветеринарной службы ветеринарных станций, оказывающих платные услуги. По мнению суда, прокурор не указал, в чем конкретно выражается властный характер деятельности ветеринарных станций (наделены ли они юрисдикционными полномочиями, что отличает любой контрольно-надзорный орган исполнительной власти от государственного учреждения и что позволяло бы отнести его к органам исполнительной власти) <14>. -------------------------------- <14> См.: Определение Верховного Суда РФ от 11 апреля 2007 г. N 55-Г07-3 // СПС "КонсультантПлюс".
Примеры наделения государственных или муниципальных учреждений управленческими функциями и соответствующими властными полномочиями можно встретить практически на всех уровнях власти, в федеральном и региональном законодательстве. Так, согласно ст. 1 Закона Тверской области от 28 февраля 2002 г. N 12-03-3 "О схеме управления Тверской областью" <15> к органам управления областью отнесены областные органы государственной власти, областные государственные органы, органы местного самоуправления Тверской области и муниципальные учреждения области, наделенные отдельными управленческими функциями. -------------------------------- <15> Закон Тверской области от 28 февраля 2002 г. N 12-03-3 "О схеме управления Тверской областью" // Тверские ведомости. 2002. N 20.
В силу ст. 4 Федерального конституционного закона "О Государственном гербе РФ" <16> Государственный герб Российской Федерации помещается на печатях учреждений независимо от форм собственности, наделенных отдельными государственно-властными полномочиями. В соответствии с п. 2 ст. 5 Закона РФ "О ветеринарии" <17> система государственной ветеринарной службы РФ в субъектах РФ включает в себя уполномоченные в области ветеринарии органы исполнительной власти субъектов РФ и подведомственные им учреждения. Аналогично в п. 1 ст. 32 ФЗ "О техническом регулировании" <18> предусмотрено, что государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и подведомственными им государственными учреждениями. -------------------------------- <16> Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 г. N 2-ФКЗ "О Государственном гербе Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 52 (ч. 1). Ст. 5021. <17> Закон РФ от 14 мая 1993 г. N 4979-1 "О ветеринарии" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 24. Ст. 857. <18> Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" // СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140.
Таким образом, практика наделения бюджетных учреждений управленческими функциями получила широкое распространение в российском законодательстве. Учитывая данный факт, ряд авторов (В. Е. Чиркин, О. А. Кожевников) предлагают ввести в законодательство понятие юридического лица публичного права, объединив с его помощью территориальные публичные коллективы, органы государственной власти и местного самоуправления, а также государственные (муниципальные) учреждения и общественные объединения <19>. По замыслу данных авторов, юридическое лицо публичного права будет выступать не гражданско-правовым, а публично-правовым образованием, задачей которого является решение проблем общественного характера, путем различных форм общественной самодеятельности либо путем реализации властных полномочий. -------------------------------- <19> См.: Чиркин В. Е. Еще раз о юридическом лице публичного права // Журнал российского права. 2006. N 5. С. 94 - 104; Кожевников О. А. Некоторые вопросы правового регулирования юридических лиц публичного права (на примере муниципальной избирательной комиссии Екатеринбурга) // Законы России: опыт, анализ, практика. 2008. N 1. С. 92 - 95.
Иной позиции придерживается В. П. Мозолин, полагая, что в публично-правовых отношениях органы государственной власти и местного самоуправления должны выступать как органы власти, но не как юридические лица. Что касается участия государственных и муниципальных органов в частноправовых отношениях, то они вправе пользоваться статусом юридического лица, как это имеет место в настоящее время <20>. -------------------------------- <20> См.: Мозолин В. П. Развитие гражданского законодательства на современном этапе: дискуссионные проблемы // Журнал российского права. 2005. N 7. С. 33 - 45.
На наш взгляд, ни одна из вышеуказанных позиций не может считаться идеальным решением проблемы. В то же время заслуживает внимания подход, сформулированный в одном из вышеприведенных судебных решений, в соответствии с которым бюджетным учреждениям могут быть переданы лишь технические функции, сопровождающие процесс реализации управленческих полномочий соответствующих органов власти. Государственным и муниципальным органам власти не нужен статус юридического лица, поскольку они находятся на полном бюджетном обеспечении и как таковые не участвуют в хозяйственных отношениях. В свою очередь, обслуживающим учреждениям не могут предоставляться какие-либо властные полномочия и управленческие функции. Эти правила должны стать отправной точкой при совершенствовании законодательства о государственных и муниципальных учреждениях.
------------------------------------------------------------------
Название документа