Особенность управления государственными бюджетными активами
(Короткова О. И.) ("Законодательство и экономика", 2009, N 8) Текст документаОСОБЕННОСТЬ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ БЮДЖЕТНЫМИ АКТИВАМИ
О. И. КОРОТКОВА
Короткова О. И., начальник отдела правового и методического обеспечения Управления государственного имущества Департамента имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области, старший преподаватель кафедры гражданского права и гражданского процесса юридического факультета Орловского государственного университета, кандидат юридических наук.
Государство в рыночной экономике рассматривается как один из субъектов, производящих специфический товар - общественные блага и услуги. Для этого помимо властных полномочий оно располагает финансовыми ресурсами, собственностью. Государственные финансы - важнейший инструмент воздействия государства на экономическую жизнь общества <1>. Основой государственных финансов выступает государственный бюджет. Через государственный бюджет образуется и используется общегосударственный централизованный фонд денежных средств. Именно через государственный бюджет государство организует перераспределение средств между производственной и непроизводственной сферами народного хозяйства, между его отраслями и регионами государства <2>. -------------------------------- <1> Сумароков В. Н. Государственные финансы в системе макроэкономического регулирования. М.: Финансы и статистика, 1996. С. 3. <2> Берлин С. И. Теория финансов: Учеб. пособие. М.: Приор, 1999. С. 68 - 73.
По мнению А. М. Бирмана, чтобы понять экономическое назначение государственного бюджета, следует учитывать, что процесс расширенного воспроизводства требует непрерывного разрешения важного объективного противоречия, заключающегося в необходимости обязательно соблюдать и столь же неукоснительно нарушать эквивалентность в экономических отношениях, образующих процесс производства. С помощью государственного бюджета осуществляется безвозмездное изъятие части средств организаций и населения и их аккумуляция в общегосударственном фонде денежных средств. Достигается необходимый результат путем перераспределения части средств предприятий и населения. Перераспределяется преимущественно национальный доход. Цель такого перераспределения заключается в непосредственном создании соответствия между производством и потребностями, которое не может быть достигнуто на основе действия закона стоимости и товарного эквивалентного обмена. Воспроизводство включает в себя кроме развития производственной непроизводственную сферу, что и требует в первую очередь нарушения эквивалентности. Финансы (прежде всего государственный бюджет) - это экономический механизм воздействия надстройки на базис. Где нет государства, там нет и финансов. Но государство, естественно, не может образовать необходимые ему доходы путем эквивалентных отношений <3>. -------------------------------- <3> Бирман А. М. Очерки теории советских финансов. М.: Финансы, 1975. С. 209 - 215.
Таким образом, с помощью бюджета происходит перераспределение валового продукта, что создает возможность маневрировать денежными средствами и целенаправленно влиять на темпы и уровень развития общественного производства. Это позволяет осуществлять единую экономическую и финансовую политику на всей территории страны. Бюджет оказывает прямое или опосредованное влияние на все стадии воспроизводства: производство, обмен, распределение (перераспределение), потребление; но именно на стадии распределения (перераспределения) его влияние проявляется наиболее отчетливо. Так, Э. А. Вознесенский отмечает необходимость дальнейшего развития финансов, особо выделяя значительное повышение роли финансов в общественном воспроизводстве, превращении их в имманентный фактор для всего воспроизводства в целом <4>. -------------------------------- <4> Вознесенский Э. А. Финансы как стоимостная категория. М.: Финансы и статистика, 1985. С. 41.
А. М. Бирман в "Очерках теории советских финансов" подчеркивает, что "формы и методы перераспределения средств, применяемые бюджетом, образуют сложную и эффективную систему воздействия на весь процесс воспроизводства" <5>. По мнению Я. Г. Либермана, связь бюджета с движением материальных благ в процессе производства и обращения выражается в следующем: перераспределяя доходы, бюджет не только охватывает движение различных общественных фондов воспроизводства, но и оказывает решающее воздействие на их формирование и планомерное распределение. Поэтому в движении средств государственного бюджета недостаточно учитывать только перераспределение доходов; необходимо видеть движение фондов накопления и потребления <6>. -------------------------------- <5> Бирман А. М. Указ. соч. С. 215. <6> Либерман Я. Г. Государственный бюджет и социалистическое воспроизводство. М.: Финансы, 1966. С. 30.
Государственные расходы равны стоимости государственных услуг, т. е. составляют пропорцию, в которой услуги должны быть оплачены обществом. Таким образом, государство, с одной стороны, выступает производителем государственных (общественных) услуг, а с другой - вмешивается в процесс производства товаров и услуг частного сектора посредством "взимания платы" за оказание услуг обществу. Б. М. Сабанти по этому поводу замечает: "При отказе от хозяйственно-организующей функции государство не уменьшило свои собственные расходы, а во многих случаях и увеличило свои потребности. В этих условиях механизм распределения и перераспределения доходов общества вошел в прямое противоречие с механизмом воспроизводственного процесса... Это и понятно - при снижении доли реальных доходов субъектов воспроизводственного процесса сужается сфера обмена и потребления. Тогда и процесс производства не может возобновляться в прежних объемах" <7>. -------------------------------- <7> Сабанти Б. М. Теория финансов: Учеб. пособие. 2-е изд. М.: Менеджер, 2000. С. 28.
В рамках данного процесса определяется, кому достанутся результаты производства. Суть распределения (перераспределения) сформулировал Я. Г. Либерман: перераспределение национального дохода не изменяет ни его общий объем, ни его натурально-вещественный состав. Существенные изменения претерпевают пропорции, в которых национальный доход распределяется между секторами народного хозяйства, его отраслями, экономическими районами, между производством и потреблением, потреблением и накоплением <8>. -------------------------------- <8> Либерман Я. Г. Указ. соч. С. 23.
Отношения обмена между государством и субъектами воспроизводства проявляются как отношения перераспределения созданного в обществе валового продукта. Совокупные государственные расходы и совокупные государственные доходы за определенный период противостоят друг другу как количественно сопоставимые (бюджетные активы - бюджетные обязательства). Значение бюджета в процессе потребления проявляется в функциональной, экономической, ведомственной классификациях расходов бюджета, в территориальном подразделении расходов на расходы федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов. Расходы бюджета, обусловленные реализацией социальной политики государства и органов местного самоуправления, имеют огромное значение. Они позволяют развивать систему народного образования, финансировать культуру, удовлетворять потребности граждан в медицинском обслуживании, повышать уровень их социального обеспечения, осуществлять социальную защиту. Расходы бюджета на социально-культурные мероприятия имеют не только социальное, но и экономическое значение, так как представляют важнейшую часть затрат на воспроизводство рабочей силы. Расходы бюджета в области экономики призваны способствовать формированию рациональной структуры общественного производства, наращиванию научно-технического потенциала, обновлению материально-технической базы <9>. -------------------------------- <9> Берлин С. И. Указ. соч. С. 68 - 69.
Таким образом, посредством централизованного образования и расходования в рамках бюджета денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения решения задач и реализации функций государства и органов местного самоуправления, проявляется участие публично-правовых образований в процессе общественного воспроизводства. Рассматривая бюджетные активы государства, муниципальных образований, необходимо иметь в виду: существуют и другие активы, находящиеся в казне соответствующего публично-правового образования, также способные влиять на процесс общественного воспроизводства. В современных условиях ресурсом развития публично-правового образования может явиться не только бюджет, но и в целом казна публично-правового образования, представляющая собой совокупность имущественной и финансовой составляющих. Основными ресурсами для любого экономического развития исходя из положений экономической науки являются труд (человеческий капитал), капитал (включая уже созданные здания, сооружения, машины, оборудование, а также финансовые ресурсы) и информация (она ранее учитывалась в факторе "труд") <10>. Анализ имеющихся в современных условиях у правового субъекта ресурсов позволяет сконцентрировать внимание именно на казне публично-правового образования. -------------------------------- <10> Анимица Е. Г., Дворядкина Е. Б., Санжанов О. И. Городская казна. Екатеринбург: Изд-во УрГЭУ, 2001. С. 8.
Результатом либеральной направленности рыночных реформ стало масштабное сокращение всех составляющих государственного сектора и располагаемых им ресурсов. Однако при этом задач, стоящих перед государством, не становится меньше. Речь идет о поддержании макроэкономической стабильности и устойчивого экономического роста, национального суверенитета в условиях глобализации мировой экономики, об улучшении качества предоставления общественных благ, а также расширении новых их видов. В связи с этим актуализировались проблемы совершенствования управления государственными ресурсами, в том числе составляющими государственную казну. Конституция РФ <11>, а также Гражданский кодекс РФ <12> признают частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности и предусматривают, что права всех собственников защищаются равным образом. При этом не выделяется в качестве самостоятельной формы собственность общественных организаций. Следовательно, существует частная, государственная, муниципальная, смешанная и другие формы собственности. -------------------------------- <11> Российская газета. 1993. N 237. <12> Российская газета. 1994. N 238 - 239.
Государственная собственность подразделяется на собственность Российской Федерации и собственность ее субъектов, к муниципальной отнесена собственность, принадлежащая сельским и городским поселениям и другим муниципальным образованиям, а в составе государственной и муниципальной собственности выделено имущество, составляющее соответственно государственную и муниципальную казну. Достаточно широко распространена точка зрения, согласно которой к государственной собственности относится "все материальное и нематериальное имущество, принадлежащее государству" <13>. Статья 214 ГК РФ к государственной собственности в Российской Федерации относит имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, ее субъектам; землю и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц и муниципальных образований; государственную казну <14>. -------------------------------- <13> Собственность в экономической системе России / Под ред. В. Н. Черковца, В. М. Кулькова. М.: ТЕИС, 1998. С. 309. <14> Российская газета. 1994. N 238 - 239.
В этой же статье дается крайне общее юридическое толкование государственной казны - средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. Однако дальнейшей нормативно-законодательной проработки и конкретизации понятие казны не получило. Понятие "казна" имеет глубокие традиции и исторические корни. Так, в русском языке слово "казна" известно с XIV в. В. И. Даль дает толкование казны как имущества, богатства, дохода, государственных или государевых сумм <15>. В энциклопедическом словаре Ф. Брокгауза и И. Ефрона (1894 г.) говорится, что казной "в древности назывались запасы всякой домашней рухляди, драгоценных камней, денег и проч. Отсюда выражения: казна домовая, казна постельная, казна золотая..." <16>. Однако в данном словаре имеется существенное указание на то, что в большинстве случаев казной называлось не частное имущество: казна государева, владычная, монастырская. В XIX в. окончательно сформировалось представление о казне как совокупности имущественных средств государства в противопоставлении с частными, общественными, общинными имуществами. В дореволюционной экономической литературе понятия "государственный" (правительственный) и "казенный" часто употреблялись как синонимы <17>. -------------------------------- <15> Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 2. М.: Русский язык, 2000. С. 74. <16> Энциклопедический словарь. Т. XIIIа. СПб.: Типолитография И. А. Ефрона, 1894. С. 930. <17> Пономаренко Е. В. Государственная казна // Экономист. 2004. N 2. С. 38.
Академик И. И. Янжул в "Основных началах финансовой науки" пишет: "Под именем "государственных имуществ" или "домен" (от франц. "domaine" - владение) в широком смысле разумеется всякое имущество, движимое и недвижимое, принадлежащее государству как нравственному лицу, как юридическому субъекту, и (или) находящееся во всеобщем пользовании всех жителей государства, или же вверенное правительству как представителю страны" <18>. -------------------------------- <18> Янжул И. И. Основные начала финансовой науки. СПб., 1904. С. 59.
Ф. Нитти отмечал: "В отличие от частных лиц государству принадлежит еще много имуществ, находящихся в общем пользовании всех жителей и не приносящих дохода казне. Сюда относятся: правительственные здания и учреждения, музеи, учебные заведения" <19>. -------------------------------- <19> Нитти Ф. Основные начала финансовой науки. М., 1904. С. 181.
Кроме понятия "государственное (оно же казенное) имущество" имелось понятие "казенное хозяйство". Например, К. Т. фон Эеберг утверждал: "Хозяйство, направленное на создание и употребление нужных средств и ведущееся по определенному плану публичными организациями, мы называем финансовым хозяйством государства (также государственное и казенное хозяйство), уезда, общины (уездное и общинное хозяйство), или публичным хозяйством" <20>. Таким образом, казенное хозяйство рассматривалось в приложении к государству, и понятия "финансовое", "государственное" и "казенное" хозяйство отождествлялись. -------------------------------- <20> Эеберг К. Т. Курс финансовой науки. СПб., 1913. С. 2.
Существование института казны в дореволюционном русском гражданском праве предопределялось возможностью участия государства в гражданских правоотношениях наравне с иными субъектами гражданского права <21>. -------------------------------- <21> Хайретдинова Г. И. Проблемы осуществления учета и управления казенным имуществом Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований // Официальный сайт Межрегионального территориального управления Министерства имущественных отношений РФ по Приволжскому федеральному округу: www. miopfo. ru.
Имущество, не закрепленное за предприятиями и учреждениями (нераспределенное государственное или муниципальное имущество), прежде всего средства соответствующего бюджета, составляет казну публично-правового образования. Такое имущество может быть объектом взыскания кредиторов публичного собственника по его самостоятельным обязательствам (п. 1 ст. 126 ГК РФ). В перечне объектов, составляющих казну соответствующего публично-правового образования, на первом месте законом названы бюджетные средства. Они и составляют реальный объект такого взыскания, а также служат источником дополнительной ответственности публично-правового образования по долгам его учреждений (или казенных предприятий) при недостатке у них денежных средств (имущества) для расчетов со своими кредиторами. Наряду с бюджетом казну публично-правового образования составляют средства соответствующих внебюджетных фондов (пенсионного, социального страхования и др.). Государственная казна Российской Федерации или субъекта Федерации состоит из средств соответствующего бюджета и иного имущества, не закрепленного за государственными предприятиями и учреждениями. Государственную казну Российской Федерации кроме средств бюджета составляют средства Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования и других государственных внебюджетных фондов, Центрального банка РФ, золотой запас, алмазный и валютные фонды. Так, доходы Пенсионного фонда РФ формируются за счет следующих источников: отчислений от единого социального налога, поступающих в федеральный бюджет; отчислений от единого налога по специальным режимам налогообложения, поступающих в федеральный бюджет; страховых взносов; средств федерального бюджета; сумм пеней и иных финансовых санкций; доходов от размещения (инвестирования) временно свободных средств обязательного пенсионного страхования; добровольных взносов физических лиц и организаций, уплачиваемых ими не в качестве страхователей или застрахованных лиц; иных источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации. ЦБ РФ является единственным органом денежно-кредитного регулирования России. В рамках данного правового статуса ЦБ РФ проводит денежно-кредитную политику Российской Федерации в целом, основные направления которой ежегодно изменяются. В связи с этим согласно пункту 1 ст. 155 Бюджетного кодекса РФ ЦБ РФ совместно с Правительством РФ ежегодно разрабатывает основные направления денежно-кредитной политики и представляет их на рассмотрение Государственной Думы. Фонд социального страхования является самостоятельным государственным финансово-кредитным учреждением. Денежные средства фонда не входят в состав бюджетов Российской Федерации, других фондов и изъятию не подлежат. Алмазный фонд - уникальное собрание памятников истории, произведений ювелирного искусства, редких образцов драгоценных камней, самородков благородных металлов. Это одна из немногих сокровищниц в мире, хранящих коронные ценности. Обращение взыскания на имущество, закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, так же как и на имущество, которое может находиться в исключительной государственной собственности, по долгам Российской Федерации и субъектов Федерации не допускается. Пленумы Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ в пункте 12 совместного Постановления N 6/8 указали: при удовлетворении исковых требований, предъявленных к Российской Федерации или субъекту Федерации, взыскание денежных сумм должно производиться из средств соответствующего бюджета, а при их недостаточности - за счет иного имущества, составляющего соответствующую казну. Несмотря на то что государственная казна по своей сути представляет собой совокупность имущества, т. е. является объектом гражданских прав, некоторые нормативные акты наделяют ее правосубъектными признаками. Например, в пункте 10 ст. 158 БК РФ говорится о выступлении главного распорядителя средств федерального бюджета от имени казны Российской Федерации: по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов, а также по искам подведомственных предприятий и учреждений, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности. Таким образом, изучив сущность управления объектами государственной казны, мы можем сделать вывод: в перечне объектов, составляющих казну соответствующего публично-правового образования, на первом месте законом названы бюджетные средства. Они и составляют реальный объект такого взыскания, а также служат источником дополнительной ответственности публично-правового образования по долгам его учреждений (или казенных предприятий) при недостатке у них денежных средств (имущества) для расчетов со своими кредиторами. Наряду с бюджетом казну публично-правового образования составляют средства соответствующих внебюджетных фондов (пенсионного, социального страхования и др.).
Библиография
Анимица Е. Г., Дворядкина Е. Б., Санжанов О. И. Городская казна. Екатеринбург: Изд-во УрГЭУ, 2001. Берлин С. И. Теория финансов: Учеб. пособие. М.: Приор, 1999. Бирман А. М. Очерки теории советских финансов. М.: Финансы, 1975. Вознесенский Э. А. Финансы как стоимостная категория. М.: Финансы и статистика, 1985. Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 2. М.: Русский язык, 2000. Либерман Я. Г. Государственный бюджет и социалистическое воспроизводство. М.: Финансы, 1966. Нитти Ф. Основные начала финансовой науки. М., 1904. Пономаренко Е. В. Государственная казна // Экономист. 2004. N 2. Сабанти Б. М. Теория финансов: Учеб. пособие. 2-е изд. М.: Менеджер, 2000. Собственность в экономической системе России / Под ред. В. Н. Черковца, В. М. Кулькова. М.: ТЕИС, 1998. Сумароков В. Н. Государственные финансы в системе макроэкономического регулирования. М.: Финансы и статистика, 1996. Хайретдинова Г. И. Проблемы осуществления учета и управления казенным имуществом Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований // Официальный сайт Межрегионального территориального управления Министерства имущественных отношений РФ по Приволжскому федеральному округу: www. miopfo. ru. Эеберг К. Т. Курс финансовой науки. СПб., 1913. Энциклопедический словарь. Т. XIIIа. СПб.: Типолитография И. А. Ефрона, 1894. Янжул И. И. Основные начала финансовой науки. СПб., 1904.
Название документа