Юридическая природа сервитута в лесном законодательстве Российской Федерации

(Филимонов Н. С.) ("Юрист", 2009, N 8) Текст документа

ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА СЕРВИТУТА В ЛЕСНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Н. С. ФИЛИМОНОВ

Филимонов Н. С., аспирант Академии труда и социальных отношений г. Москвы.

В представленной статье рассматривается проблема обременения лесных участков в пределах земель лесного фонда правом ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут). Указанная проблема представляется весьма актуальной в разрезе решения вопроса использования одного лесного участка несколькими субъектами для различных видов использования лесов. В указанной работе проводится анализ и сопоставление норм земельного, гражданского и лесного законодательства, посвященных сервитуту, и делается вывод о сложности применения указанного института в отношении лесных участков в рамках действующего законодательства Российской Федерации.

The article considers encumbrance of forest plots within the limits of lands of forest fund by the right of limited use of some else's land plot (servitude). The said issue is topical in light of the issue of use of one and the same forest plot by several subjects for different types of forest use. The article contains analysis and comparison of the norms of land, civil and forest legislation related to servitude and makes a conclusion on the difficulty of application of the said institute with regard to forest plots within the frames of the current legislation of the RF <*>. -------------------------------- <*> Filimonov N. S. Legal nature of servitude in forest legislation of the Russian Federation.

Лесным кодексом Российской Федерации <1> впервые была законодательно закреплена возможность обременения лесных участков правом ограниченного пользования чужим лесным участком (сервитут) в порядке, установленном земельным и гражданским законодательством. -------------------------------- <1> Собрание законодательства РФ. 2006. N 50. Ст. 5278; 2008. N 20. Ст. 2251, N 30. Ст. 3597, 3599, 3616, N 52. Ст. 6236.

Прежде лесной сервитут был своеобразным правовым институтом, имеющим мало общего с ограниченным правом пользования чужим земельным участком в гражданском и земельном законодательстве Российской Федерации. Так, ст. 21 Лесного кодекса Российской Федерации от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ <2> было установлено, что граждане имеют право свободно пребывать в лесном фонде и в не входящих в лесной фонд лесах, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации (публичный лесной сервитут). Права пользования граждан и юридических лиц участками лесного фонда и права пользования иными участками, не входящими в лесной фонд лесами могли быть ограничены в пользу других заинтересованных лиц на основании договоров, актов государственных органов и актов органов местного самоуправления, а также судебных решений (частный лесной сервитут). -------------------------------- <2> Собрание законодательства РФ. 1997. N 5. Ст. 610.

Таким образом, прежним Лесным кодексом право граждан свободно пребывать в лесах было определено как публичный лесной сервитут, а право ограниченного пользования чужим участком лесного фонда на основании договора или акта органа государственной власти - как частный лесной сервитут. Вместе с тем Земельный кодекс Российской Федерации <3> (далее - ЗК) устанавливает несколько иное определение публичного и частного сервитута. Согласно ст. 23 ЗК частный сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством. Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний. -------------------------------- <3> Собрание законодательства РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

Далее ЗК определяет цели установления публичного сервитута. Так, в п. 3 ст. 23 определено, что публичный сервитут может устанавливаться для: 1) прохода или проезда через земельный участок; 2) использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры; 3) размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним; 4) проведения дренажных работ на земельном участке; 5) забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и водопоя; 6) прогона сельскохозяйственных животных через земельный участок; 7) сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям; 8) использования земельного участка в целях охоты и рыболовства; 9) временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ; 10) свободного доступа к прибрежной полосе. ЗК установлен исчерпывающий перечень случаев, когда может быть принят закон или иной нормативный правовой акт Российской Федерации, нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, нормативный правовой акт органа местного самоуправления об установлении публичного сервитута. Обобщая изложенное, можно сделать вывод, что в соответствии с Земельным кодексом земельный участок может быть обременен публичным сервитутом только для целей, указанных в п. 3 ст. 23 ЗК, нормативным правовым актом органа государственной власти или местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Как уже отмечалось ранее, частный сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством. Так, в соответствии с п. 1 ст. 274 Гражданского кодекса Российской Федерации <4> (далее - ГК) собственник недвижимого имущества (земельного участка, другой недвижимости) вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях и от собственника другого земельного участка (соседнего участка) предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута). Сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. -------------------------------- <4> Собрание законодательства РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

Таким образом, частный сервитут в соответствии с ГК может обременять земельный участок в интересах собственника соседнего или другого земельного участка, для его нужд, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута (причем перечень таких нужд является открытым). Порядок установления частного сервитута определяется пунктом 3 указанной статьи ГК: сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. В случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута. Итак, рассмотрев указанные правовые нормы, можно сделать вывод, что Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ понимал лесной сервитут гораздо шире определений, установленных земельным и гражданским законодательством: под публичным лесным сервитутом Лесным кодексом понималось право граждан свободно пребывать в лесах, а частный лесной сервитут представлял собой ограничение прав пользования граждан и юридических лиц участками лесного фонда и права пользования участками, не входящими в лесной фонд лесами в пользу иных заинтересованных лиц на основании договоров, актов государственных органов и актов органов местного самоуправления, а также судебных решений. Таким образом, определение "публичный лесной сервитут", существовавшее в Лесном кодексе 1997 г., не имело аналогов ни с земельным, ни с гражданским законодательством; а понятие "частный лесной сервитут" совмещало в себе признаки как публичного сервитута, закрепленного ст. 23 ЗК, так и частного сервитута, установленного ст. 274 ГК. Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ отказался от понятий "публичный лесной сервитут" и "частный лесной сервитут". Согласно ст. 9 Лесного кодекса ("Право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), право аренды лесных участков, а также право безвозмездного срочного пользования лесными участками") право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), право аренды лесных участков, а также право безвозмездного срочного пользования лесными участками возникает и прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством, законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях и земельным законодательством, если иное не предусмотрено Лесным кодексом. Другими словами, основания и порядок возникновения и прекращения права ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут) определяются соответствующими нормами земельного и лесного законодательства с учетом особенностей, установленных Лесным кодексом. Что же представляет собой лесной участок? Статьей 7 Лесного кодекса определено, что лесным участком является земельный участок, границы которого определяются в соответствии со статьями 67 ("Общие положения о проведении лесоустройства"), 69 ("Проектирование лесных участков") и 92 ("Государственный кадастровый учет лесных участков") Лесного кодекса. Так, согласно ст. 67 Лесного кодекса лесоустройство проводится на землях лесного фонда, а также на землях обороны и безопасности, на которых расположены леса, землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса. В соответствии со ст. 68 Лесного кодекса лесоустройство включает в себя в том числе и проектирование лесных участков. Статьей 69 Лесного кодекса установлено, что при проектировании лесных участков осуществляется подготовка проектной документации о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесных участков. Проектирование лесных участков осуществляется в границах соответственно лесничеств и лесопарков, а согласно ст. 23 Лесного кодекса лесничества и лесопарки располагаются на землях лесного фонда, землях обороны и безопасности, на которых расположены леса; землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса; землях особо охраняемых природных территорий, на которых расположены леса. В соответствии со ст. 92 Лесного кодекса государственный кадастровый учет лесных участков осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" <5>. -------------------------------- <5> Собрание законодательства РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.

Итак, суммируя вышесказанное, лесной участок - это земельный участок, местоположение, границы и площадь которого определены на основании лесоустройства, расположенный на землях лесного фонда, землях обороны и безопасности, землях населенных пунктов и поставленный на государственный кадастровый учет. Согласно ст. 8 Лесного кодекса лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством. В данной работе мы ограничимся только рассмотрением лесных участков, расположенных на землях лесного фонда и, следовательно, находящихся в федеральной собственности. Лесные участки, находящиеся на землях лесного фонда, ограничены в обороте и могут предоставляться гражданам и юридическим лицам только в пользование. Возможность применения норм гражданского и земельного законодательства, посвященных сервитутам, в отношении лесных участков требует особого рассмотрения. Прежде всего смысл сервитута заключается в обременении земельного участка правами третьих лиц для его использования в интересах третьих лиц без изъятия земельного участка у собственника. При этом сервитут может устанавливаться в интересах конкретного лица (например, в интересах собственника соседнего земельного участка на основании договора) либо в интересах неопределенного круга лиц (например, для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения на основании нормативного правового акта). Но в любом случае сервитут подразумевает ограничение прав собственника земельного участка в интересах третьих лиц (конкретного лица, определенной группы лиц или неопределенного круга лиц) и противопоставляемое праву собственности ограниченное право пользования чужим земельным участком (сервитут). В случае же с лесными участками в составе земель лесного фонда возможность их обременения публичным или частным сервитутом представляется весьма спорной. Данные лесные участки могут находиться только в федеральной собственности и предоставляются гражданам и юридическим лицам только в пользование. В силу определенных особенностей правового положения лесных участков, установленных Лесным кодексом, ряд целей использования земельных участков, традиционно являющихся предметом публичного сервитута в соответствии с земельным законодательством (п. 3 ст. 23 Лесного кодекса), имеет несколько иное правовое закрепление. По нашему мнению, очевидно, что нет необходимости специально обременять лесной участок публичным сервитутом для прохода или проезда через лесной участок, а также прогона через участок сельскохозяйственных животных с учетом норм ст. 11 Лесного кодекса, согласно которым граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов. Пребывание граждан в лесах может быть запрещено или ограничено только по основаниям, предусмотренным ст. 11 Лесного кодекса. Так, согласно указанной статье Лесного кодекса пребывание граждан может быть запрещено или ограничено в лесах, которые расположены на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, иных землях, доступ граждан на которые запрещен или ограничен в соответствии с федеральными законами. Пребывание граждан в лесах может быть ограничено в целях обеспечения: 1) пожарной безопасности и санитарной безопасности в лесах; 2) безопасности граждан при выполнении работ. Лица, которым предоставлены лесные участки, не вправе препятствовать доступу граждан на эти лесные участки, а также осуществлению заготовки и сбору находящихся на них пищевых и недревесных лесных ресурсов, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей. Предоставленные гражданам и юридическим лицам лесные участки могут быть огорожены только в случаях, предусмотренных Лесным кодексом. Такие основания установления сервитута, как сенокошение, выпас сельскохозяйственных животных; использование земельного участка в целях охоты; использование земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры; пользование земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ, отнесены Лесным кодексом к видам использования лесов. Согласно ст. 36 и 38 Лесного кодекса граждане, юридические лица осуществляют использование лесов для ведения сельского хозяйства (сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных, пчеловодства, северного оленеводства, выращивания сельскохозяйственных культур и иной сельскохозяйственной деятельности) или охотничьего хозяйства (предпринимательская деятельность, связанная с оказанием услуг лицам, осуществляющим охоту) на основании договоров аренды лесных участков. В соответствии со ст. 10.1 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" <6> лесной участок, в том числе расположенный в резервных лесах, может быть предоставлен в аренду для выполнения изыскательских работ без проведения аукциона на срок не более чем один год в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации и Земельным кодексом Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. -------------------------------- <6> Собрание законодательства РФ. 2006. N 50. Ст. 5279.

Согласно ч. 2.1 ст. 45 Лесного кодекса лесные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены линии электропередачи, линии связи, дороги, трубопроводы и другие линейные объекты, предоставляются на правах, предусмотренных ст. 9 Лесного кодекса, гражданам и юридическим лицам, имеющим в собственности, безвозмездном пользовании, аренде, хозяйственном ведении или оперативном управлении указанные линейные объекты. Таким образом, большинство оснований обременения земельного участка сервитутом, установленных п. 3 ст. 23 ЗК, неприменимы по отношению к лесным участкам ввиду того, что они либо погашаются правом свободного пребывания граждан в лесах, либо относятся к видам использования лесов и могут осуществляться только при предоставлении лесных участков на праве аренды либо постоянного (бессрочного) пользования. Вместе с тем одной из важнейших проблем использования лесных участков является отсутствие работающего механизма разрешения конфликтов различных лесопользователей при столкновении их интересов. Как следует из ст. 274 ГК, сервитут представляет собой чрезвычайный метод разрешения конфликта интересов собственника земельного участка с лицами, нуждающимися в использовании этого участка, когда другие варианты решения проблемы невозможны. В случае с лесными участками, находящимися на землях лесного фонда, конфликт интересов возникает, как правило, между пользователями лесными участками либо между пользователями лесными участками и третьими лицами, и в данной ситуации право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) в том виде, в котором оно установлено в земельном и гражданском законодательстве, не способно стать инструментом решения указанной проблемы.

------------------------------------------------------------------

Название документа