Структура, классификация и правовой режим государственного имущества
(Короткова О. И.) ("Адвокат", 2009, N 9) Текст документаСТРУКТУРА, КЛАССИФИКАЦИЯ И ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ГОСУДАРСТВЕННОГО ИМУЩЕСТВА
О. И. КОРОТКОВА
Короткова О. И., начальник отдела правового и методического обеспечения Управления государственного имущества Департамента имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданского права и гражданского процесса юридического факультета Орловского государственного университета.
Право собственности предоставляет одинаковые возможности всем своим субъектам. Как содержание, так и осуществление его правомочий в принципе не имеют различий в зависимости от субъектного состава, т. е. от того, о каком собственнике идет речь - о частном или публичном. Известные ограничения, влекущие особенности правового режима отдельных объектов этого права, также по общему правилу являются одинаковыми для всех собственников. В связи с этим отпадают основания для различия не только "форм собственности", но и отдельных "прав собственности" (или "видов права собственности"), ибо такое разграничение утратило гражданско-правовой смысл. Необходимо отметить особенности гражданско-правового режима отдельных объектов права собственности, например изъятых из оборота вещей (которые могут находиться лишь в государственной собственности), или некоторых оснований возникновения и прекращения права собственности, используемых для строго определенных субъектов (скажем, приватизации). Необходимость сохранения таких особенностей, в свою очередь, делает необходимой известную дифференциацию объектов права собственности (их гражданско-правового режима) в зависимости от субъектного состава. Речь, однако, идет именно об особенностях правового режима отдельных объектов, а не о различиях в содержании прав или границах их осуществления для отдельных собственников. В связи с этим право частной и право публичной собственности рассматривают не в качестве "разновидностей права собственности", а как обобщенное обозначение различий в правовом режиме отдельных объектов права собственности. При этом следует иметь в виду, что принадлежность материальных благ гражданам и юридическим лицам - обычным субъектам гражданского (частного) права, т. е. частная собственность, представляет собой нормальную ситуацию, преобладающую в обычном правопорядке, тогда как принадлежность этих благ государственным и муниципальным образованиям (публичная собственность) является особым случаем, на котором базируется участие в имущественных отношениях таких своеобразных субъектов, как публично-правовые образования. Поэтому гражданско-правовые нормы о праве собственности по общему правилу рассчитаны на частных собственников, определяя режим принадлежащего им имущества, хотя и содержат необходимые исключения и особенности для имущества публичных собственников <1>. -------------------------------- <1> См.: Суханов Е. А. Гражданское право. Т. 1. М.: Юристъ, 2004. С. 556.
Имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований. В Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и другие формы собственности. Таким образом, имеет место многообразие форм собственности. Государственной собственностью в Российской Федерации является: - имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, - федеральная собственность; - имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Федерации, - собственность субъектов Федерации; - земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований <2>. -------------------------------- <2> См.: Бабич А. М., Павлова Л. Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. М.: ЮНИТИ, 2002. С. 687.
В процессе реформирования российской экономики сложились следующие организационно-хозяйственные конструкции функционирования государственной формы собственности: - два вида государственных унитарных предприятий, основанные на праве либо хозяйственного ведения, либо оперативного управления; - три вида акционерных обществ с участием государства: а) капитал на 100 процентов принадлежит государству; б) государству принадлежит контрольный пакет акций либо "золотая акция"; в) акции, принадлежащие государству, не образуют контрольного пакета. В настоящее время сложилась ситуация, когда из-за отсутствия четких критериев необходимости создания и функционирования принадлежащей государству собственности существующее количество федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений, объектов недвижимости и долей государства в акционерных обществах не в полной мере соответствуют его потребностям и возможностям. В результате государство зачастую не в состоянии эффективно управлять и осуществлять действенный контроль за принадлежащей ему собственностью <3>. -------------------------------- <3> См.: Закупень Т. В. Управление государственной собственностью в условиях реформирования российской экономики // Журнал российского права. 2001. N 8.
Основные доходы от управления государственной собственностью формируются за счет: - доходов от приватизации государственной собственности; - дивидендов по акциям, находящимся в собственности государства; - прибыли государственных унитарных предприятий, перечисляемой в бюджет; - доходов от сдачи в аренду государственного имущества. Получение части прибыли от государственных унитарных предприятий не является перспективным источником доходов бюджета, так как предусматривается их сокращение путем приватизации и преобразования в другие организационно-правовые формы <4>. -------------------------------- <4> См.: Государственные и муниципальные финансы: Учебник / Под ред. В. А. Слепова, С. И. Лушина. М.: Экономистъ, 2006. С. 323.
Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования выступают в финансовых отношениях на равных правах с другими участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. От имени Российской Федерации и ее субъектов органы государственной власти в рамках их компетенции могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде. От имени муниципальных образований органы местного самоуправления в рамках их компетенции могут приобретать и осуществлять финансовые и другие права и обязанности. По специальному поручению при принятии финансовых и других решений от имени Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований выступают государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение на право хозяйственного ведения или оперативного управления. Средства соответствующего бюджета и другое государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну субъекта Федерации <5>. -------------------------------- <5> См.: Бабич А. М., Павлова Л. Н. Указ. соч. С. 687.
Решение о передаче имущества в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность принимается в случае: - отсутствия необходимости использовать имущество для федеральных нужд; - если имущество необходимо для обеспечения осуществления полномочий исполнительных органов власти субъекта Российской Федерации или решения вопросов местного значения в соответствии с Федеральными законами от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и иными нормативными актами Российской Федерации. Политика в отношении организаций, остающихся в собственности государства, строится на том, что они действуют на расстоянии вытянутой руки от государства и предусматривает наличие четко поставленных целей, которым подчинена их деятельность, мониторинг их текущей деятельности, а также ответственность руководителей за достигнутые результаты. При всем разнообразии методов государственного участия в деятельности предприятий в государствах с развитой рыночной экономикой выделяются три основные формы организации предприятий: - бюджетные (казенные) предприятия; - государственные (публичные) корпорации; - смешанные государственно-частные акционерные общества. Для унитарных предприятий предусмотрено два вида их организации; - унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения; - унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления (казенное предприятие). Вместе с тем нельзя не обратить внимание на классификацию имущества, принадлежащего на праве собственности публичным образованиям. Здесь прежде всего следует отметить, что субъектами права государственной собственности являются Российская Федерация и субъекты Федерации. Действующее законодательство восприняло теорию множественности субъектов государственной собственности, а также ее деление на два уровня: уровня федеральной собственности и собственности субъекта Федерации. В соответствии со статьей 72 Конституции РФ разграничение государственной собственности отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В силу статьи 214 ГК РФ разграничение государственной собственности осуществляется в порядке, установленном законом. А до его принятия действует Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". Постановлением определены следующие группы объектов: - объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности, независимо от того, на чьем балансе они находятся, и от ведомственной подчиненности предприятий. В данную группу включены объекты, составляющие основу национального богатства страны; объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач; объекты оборонного производства; объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства; прочие объекты. Их перечень приведен в приложении N 1 к Постановлению; - объекты федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность субъектов Федерации (приложение N 2). Постановлением установлен порядок принятия решений о передаче имущества и компетенция органов власти в этой сфере. Практика передачи объектов из федеральной собственности в собственность субъектов Федерации получила широкое распространение <6>; -------------------------------- <6> См.: Закупень Т. В. Указ. соч.
- объекты, относящиеся к муниципальной собственности (приложение N 3); - объекты, не указанные в приложениях 1 - 3, независимо от того, на чьем балансе они находятся, и от ведомственной подчиненности предприятий, передаются в государственную собственность субъектов Федерации. До момента определения соответствующего собственника они относятся к федеральной собственности. Объекты, находящиеся в собственности субъектов Федерации, могут быть переданы ими в собственность входящих в их состав муниципальных образований <7>. -------------------------------- <7> См.: Ершова И. В. Проблемы правового режима государственного имущества в хозяйственном обороте. М.: ЮНИТИ, 2001. С. 51.
Именно на уровне федерального закона должен быть решен вопрос и о перечне имущества, которое может находиться исключительно в государственной собственности. В такой перечень должны быть включены следующие группы объектов: - природные ресурсы, служащие удовлетворению потребностей общества и являющиеся народным достоянием (природные парки, заказники, заповедники и др.); - имущество, предназначенное для обслуживания деятельности самого государства (государственная казна, средства бюджета Российской Федерации, имущество Центрального банка РФ, золотой запас, валютный фонд, федеральная связь и т. п.); - имущество, обеспечивающее оборону страны и безопасность государства (имущество вооруженных сил, государственный материальный резерв и т. п.); - имущество, обеспечивающее функционирование и развитие всего народного хозяйства страны (ценные недра, земли, водные ресурсы, воздушное пространство и проч.). Перечень имущества, которое может находиться в исключительной федеральной собственности, должен стать определяющим и по отношению к перечню имущества, не подлежащего приватизации и определяемого программой приватизации. Имущество, которое отнесено законом к исключительной федеральной собственности государства, не может передаваться в собственность иных субъектов. В отношении его использования должен быть определен особый режим на законодательном уровне. Такой режим, в частности, должен предусматривать неотчуждаемость объектов, порядок пользования ими, возможность и механизм включения в хозяйственный оборот. При этом следует согласиться с мнением авторов, которые полагают, что понятие исключительной государственной собственности и достояния народов должны быть тождественными. Понятие достояния народов теряет юридическое значение и превращается в своего рода социологическую категорию <8>. -------------------------------- <8> См.: Закупень Т. В. Указ. соч.
Документом, подтверждающим право собственности субъектов права государственной собственности на отдельные объекты, является соответствующий реестр федеральной собственности и собственности субъектов Федерации. Кроме закрепления порядка разграничения государственной собственности нормативными правовыми актами они осуществляются нормативными договорами, заключаемыми между Российской Федерацией и ее субъектами. Излагая правовые основы разграничения государственной собственности, нельзя не отметить, что практика реализации закрепленных правовыми актами норм еще очень далека от совершенства. Ни на уровне Российской Федерации, ни на уровне субъектов не решены вопросы определения собственника всех объектов, что, в частности, не дает возможности регистрировать права на недвижимое имущество и получить свидетельство о внесении в реестр имущества. Ученые-правоведы выделяют следующую классификацию государственного имущества применительно к имуществу государственных хозяйствующих субъектов: - в зависимости от участия в производственной деятельности - имущество производственного и непроизводственного назначения. Помимо экономического значения данная классификация учитывается при решении вопроса об исчислении амортизационных отчислений по основным средствам, погашении стоимости нематериальных активов; - в зависимости от выполняемой функции в процессе воспроизводства - производственные фонды и фонды обращения <9>; -------------------------------- <9> См.: Заменгоф З. М. Правовой режим имущества хозяйственных органов. М., 1972. С. 20 - 21.
- в зависимости от порядка перенесения стоимости на стоимость выпускаемой продукции (по частям или в одном производственном цикле), длительности использования, стоимости объектов, источников их формирования - основные и оборотные средства. Долгие годы в научной литературе не затихали споры по поводу соотношения понятий "основные средства" и "основные фонды", "оборотные средства" и "оборотные фонды". В настоящее время в нормативных правовых актах понятия "основные средства" и "основные фонды" различаются четко. Так, согласно правилам, установленным Общероссийским классификатором основных фондов, утвержденным Постановлением Госстандарта России от 26 декабря 1994 г. N 359, под основными фондами понимаются производственные активы, используемые неоднократно или постоянно в течение длительного периода, но не менее одного года для производства товаров, оказания рыночных и нерыночных услуг. Далее ОКОФ подразделяет основные фонды на материальные основные фонды (основные средства) и нематериальные основные фонды (нематериальные активы). Что же касается понятия "оборотные фонды", то из законодательства оно практически исчезло, поскольку поглощено понятием "оборотные средства". Это свидетельствует о правильности позиции тех ученых, которые рассматривали данные понятия как тождественные <10>. -------------------------------- <10> См.: Цимерман Ю. С. Правовой режим основных и оборотных средств государственного промышленного предприятия. М., 1967. С. 19.
В учебной и научной литературе при рассмотрении вопроса о правовом режиме отдельных видов имущества хозяйствующих субъектов традиционно сопоставляются оборотные и внеоборотные, материальные и нематериальные активы. Данное сопоставление, безусловно, правомерно. Но при этом необходимо иметь в виду, что подобное деление имущественных и финансовых фондов организаций осуществляется в законодательстве о бухгалтерском учете и не всегда соотносится с гражданско-правовым пониманием имущества. Например, в состав нематериальных активов включается деловая репутация, которая в соответствии со статьей 150 ГК РФ относится к нематериальным благам и поэтому в силу статьи 128 ГК РФ не входит в состав имущества, а является самостоятельным объектом гражданских прав. В связи с этим заслуживает внимания исследование по поводу соотношения объектов гражданских прав и бухгалтерского учета, предпринятое в учебнике "Предпринимательское право", подготовленном коллективом кафедры предпринимательского права МГУ им. Ломоносова <11>. Сложно согласиться с позицией авторов, которые предлагают включать такие нематериальные блага, как деловая репутация и деловые связи в понятие имущества, аргументируя свою позицию тем, что "если это нематериальное благо может быть возмездно передано, т. е. может иметь денежную оценку, оно должно быть признано имуществом" <12>. -------------------------------- <11> См.: Предпринимательское право: Учебник / Под ред. Е. П. Губина и П. Г. Лахно. М., 2001. С. 185 - 187. <12> См.: Артеменков С. В. Права на имущество юридических лиц: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 8, 9.
Представляется, что возможность возмездной передачи или денежной оценки не является основанием для включения таких объектов в состав имущества с позиции гражданско-правовых отношений. В целях бухгалтерского учета данный вид объектов включается в нематериальные активы и учитывается на балансе предприятия. Таким образом, существует определенная коллизия норм различных отраслей права, что еще раз подтверждает тезис о неоднозначном использовании термина "имущество" в хозяйственном обороте. Между тем приведенные выше характеристики и виды имущества также будут приниматься во внимание при рассмотрении вопроса об учете имущества хозяйствующими субъектами. Рассмотренные нами классификации имущества имеют не только теоретическое, но и практическое значение, поскольку отнесение объекта к тому или иному виду оказывает непосредственное влияние на установление правового режима имущества. Вопрос о правовом режиме имущества является одним из дискуссионных в юридической литературе, особенно советского периода. Ряд авторов предлагали определять правовой режим имущества как объем прав, осуществляемый в отношении тех или иных видов имущества теми хозяйственными органами, за которыми это имущество закреплено <13>. Ю. С. Цимерман и С. М. Корнеев включали в понятие правового режима имущества также правомочия органов хозяйственного руководства по управлению имуществом, закрепленным за предприятием <14>. З. М. Заменгоф предлагала более широкое понятие правового режима имущества, дополняя его порядком формирования различных видов имущества и наделением ими хозяйственных органов <15>. -------------------------------- <13> См.: Певзнер А. Г., Субоцкий Ю. В. Правовые основы управления промышленностью. М., 1966. С. 45. <14> См.: Цимерман Ю. С. Правовой режим оборудования промышленного предприятия // Советское государство и право. 1963. N 2; Корнеев С. М. Имущественная самостоятельность предприятий в условиях экономической реформы. М., 1969. С. 13. <15> См.: Заменгоф З. М. Указ. соч. С. 8.
В свою очередь, В. В. Лаптев указывал на то, что термин "правовой режим" означает установленный в правовых нормах порядок формирования материальных и финансовых ресурсов различных хозяйственных образований и управления ими со стороны этих образований и иных звеньев народного хозяйства <16>. -------------------------------- <16> См.: Хозяйственное право. Общие положения / Под ред. В. В. Лаптева. М., 1983. С. 90 - 93.
По мнению М. С. Корнеева, понятием "правовой режим имущества" охватываются: - установленный законодательством порядок приобретения предприятием прав; - объем его прав и обязанностей по владению, пользованию и распоряжению имуществом; - порядок и пределы реализации указанных прав; - порядок обращения взыскания на отдельные вида имущества по требованиям кредиторов; - пределы распоряжения имуществом со стороны вышестоящих органов (перераспределение, изъятие и т. п.) <17>. -------------------------------- <17> См.: Корнеев М. С. Правовой режим имущественных фондов предприятий. М., 1975. С. 4.
В. С. Мартемьянов указывал, что правовой режим имущества означает существование внутри основных правовых форм (собственности или производных вещей хозяйственных прав) особых правил реализации правомочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом в ходе хозяйствования <18>. Данная позиция также нашла отражение и в ряде других научных исследований <19>. -------------------------------- <18> См.: Мартемьянов В. С. Хозяйственное право: Учебник. М., 1994. С. 145, 146. <19> См.: Ершова И. В. Имущество и финансы предприятия: правовое регулирование. М., 1999. С. 60 - 62.
В связи с этим юридическая литература говорит об общем правовом режиме имущества (режим собственности, хозяйственного ведения, оперативного управления и др.) и специальном правовом режиме отдельных его видов. Специальный правовой режим может устанавливаться в отношении отдельных видов имущества, выделяемых по экономическим и (или) юридическим признакам; фондов, когда имущество обособляется и учитывается по особым правилам; капиталов и резервов, когда закон требует либо допускает их создание. Установление единых правил в отношении правового режима отдельных видов имущества, фондов, капиталов, резервов объясняется в первую очередь публичными интересами, заставляющими унифицировать данные нормы в целях: - создания однотипного решения вопросов налогообложения; - формирования единых институтов осуществления предпринимательской деятельности (например, одинакового правового значения уставного капитала, уставного фонда и проч.); - ведения организациями учета имущества по единым правилам, с тем чтобы можно было контролировать исполнение обязательств перед государством. Таким образом, в условиях российской экономики повышение эффективности управления государственной собственностью, уделение немаловажного места роли структуры, классификации и правового режима государственного имущества способно улучшить состояние бюджетной системы, дать позитивный импульс процессу структурной перестройки экономики и выводу ее на траекторию устойчивого развития.
Библиография
Артеменков С. В. Права на имущество юридических лиц: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. Бабич А. М., Павлова Л. Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. М.: ЮНИТИ, 2002. Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М. Государственные и муниципальные финансы: Учебник / Под ред. В. А. Слепова, С. И. Лушина. М.: Экономистъ, 2006. Ершова И. В. Имущество и финансы предприятия: правовое регулирование. М., 1999. Ершова И. В. Проблемы правового режима государственного имущества в хозяйственном обороте. М.: ЮНИТИ, 2001. Закупень Т. В. Управление государственной собственностью в условиях реформирования российской экономики // Журнал российского права. 2001. N 8. Заменгоф З. М. Правовой режим имущества хозяйственных органов. М., 1972. Корнеев С. М. Имущественная самостоятельность предприятий в условиях экономической реформы. М., 1969. Корнеев М. С. Правовой режим имущественных фондов предприятий. М., 1975. Мартемьянов В. С. Хозяйственное право: Учебник. М., 1994. Певзнер А. Г., Субоцкий Ю. В. Правовые основы управления промышленностью. М., 1966. Предпринимательское право: Учебник / Под ред. Е. П. Губина и П. Г. Лахно. М., 2001. Суханов Е. А. Гражданское право. Т. 1. М.: Юристъ, 2004. Хозяйственное право. Общие положения / Под ред. В. В. Лаптева. М., 1983. Цимерман Ю. С. Правовой режим основных и оборотных средств государственного промышленного предприятия. М., 1967; Он же. Правовой режим оборудования промышленного предприятия // Советское государство и право. 1963. N 2.
------------------------------------------------------------------
Название документа