Направления жилищной политики и стратегия государства в становлении и развитии системы ипотечного жилищного кредитования
(Гусева Л. Л.) ("Юридический мир", 2009, N 9) Текст документаНАПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ И СТРАТЕГИЯ ГОСУДАРСТВА В СТАНОВЛЕНИИ И РАЗВИТИИ СИСТЕМЫ ИПОТЕЧНОГО ЖИЛИЩНОГО КРЕДИТОВАНИЯ
Л. Л. ГУСЕВА
Гусева Л. Л., юрисконсульт ООО "Электромонтаж-Лайн", соискатель кафедры гражданского права и процесса Академии труда и социальных отношений, г. Москва.
В статье представлены основные направления стратегии жилищной политики Российского государства за последние 20 лет. Автором сделана попытка провести систематизацию нормативно-правовых актов, направленных на создание и развитие системы ипотечного жилищного кредитования в России. Ключевые слова: жилищная политика, жилищное кредитование, ипотечное кредитование, жилье.
The article presents basic guidelines of the strategy of housing policy of the Russian State for the last twenty years. The author makes an attempt to conduct systematization of normative-law acts aimed at creation and development of the system of mortgage housing credit in Russia <*>. -------------------------------- <*> Guseva L. L. Guidelines of housing policy and the strategy of the state in formation and development of the system of mortgage housing credit.
Key words: the housing policy, housing crediting, hypothecary crediting, habitation.
В декабре 1992 г. в целях реализации конституционного права граждан РФ на жилище "в новых социально-экономических условиях" был принят Закон РФ "Об основах федеральной жилищной политики" <1>, в котором указывается, что граждане имеют право на получение льготного кредита, кредита, ссуды от государства и органов местного самоуправления. В первые годы зарождения ипотечного кредитования в России стало очевидно, что успешное и динамичное развитие рынка ипотечного кредитования невозможно без активного участия в процессе государства. Необходимо было разработать общую концепцию развития ипотечного кредитования, определить приоритеты в механизмах рефинансирования, создать инфраструктуру ипотечного рынка. Ипотека жилых помещений становится частью государственной жилищной политики. Это нашло свое отражение в Государственной целевой программе "Жилище" <2> (июнь 1993 г.) - одной из приоритетных программ структурной перестройки экономики России. Был принят ряд основополагающих законов, иных правовых актов, обеспечивающих проведение жилищной реформы, которые частично помогли преодолеть сокращение объемов жилищного строительства, в результате начал функционировать рынок жилья. Произошли коренные изменения в структуре источников финансирования жилищного строительства. -------------------------------- <1> Закон РФ от 24 декабря 1992 г. N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 3. Ст. 99 (утратил силу с 01.03.2005). <2> Постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 20 июня 1993 г. N 595 "О Государственной целевой программе "Жилище" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 28. Ст. 2593.
Несмотря на достигнутые результаты, проблема обеспечения жильем населения продолжала обостряться, а инвестиционная деятельность - снижаться. В ходе практической реализации Программы "Жилище" выявилась необходимость выработки новых подходов к ряду проблем жилищной реформы. Стало очевидным, что необходимо найти новые, высокоэффективные внебюджетные источники финансирования строительства жилья, в частности возродить систему ипотечного кредитования строительства, которая уже давно доказала свою эффективность в том числе и в дореволюционной России. 10 июня 1994 г. Президент РФ подписал следующие Указы: "О жилищных кредитах" - в целях оказания кредитно-финансовой поддержки населению в решении жилищной проблемы <3>, где отмечалось, что коммерческие банки могут выдавать три вида жилищных кредитов: земельный, строительный и кредит на приобретение жилья; "О выпуске и обращении жилищных сертификатов" <4>, согласно которому юридическое лицо - заказчик при осуществлении строительства жилых домов получал право привлекать средства граждан РФ с помощью особого вида облигаций - жилищных сертификатов, имеющих номинальную стоимость в единицах общей площади. Всего в течение 1993 - 1995 гг. были разработаны и введены в действие около 50 правовых актов по регулированию жилищной сферы. В марте 1996 г. Указом Президента были одобрены Основные направления нового этапа реализации Государственной целевой программы "Жилище" <5>. Началось возрождение системы ипотечного жилищного кредитования. -------------------------------- <3> Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. N 1180 "О жилищных кредитах" // Собрание законодательства РФ. 1994. N 7. Ст. 692. <4> Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. N 1182 "О выпуске и обращении жилищных сертификатов" // Собрание законодательства РФ. 1994. N 7. Ст. 694. <5> Указ Президента РФ от 29 марта 1996 г. N 431 "О новом этапе реализации Государственной целевой программы "Жилище" // Собрание законодательства РФ. 1996. N 14. Ст. 1431 (утратил силу 30.01.2007).
В июне того же года была утверждена Федеральная программа "Свой дом" <6>, которая подлежала финансированию за счет средств федерального бюджета. Программой предусматривалось создание эффективного кредитно-финансового и инвестиционного механизма, обеспечение доступности жилья для граждан и осуществление строительства жилья с помощью привлечения средств населения и долгосрочных банковских кредитов. Существенное значение для совершенствования правовых и методологических основ ипотечного жилищного кредитования имеет принятая Правительством РФ в январе 2000 г. Концепция развития системы ипотечного жилищного кредитования <7>. Согласно данной Концепции регулирующая роль государства заключается в создании правовой основы, обеспечивающей эффективное взаимодействие всех участников процесса жилищного кредитования, а также, при необходимости, в оказании прямым или косвенным образом воздействия на привлечение дополнительных частных инвестиций в жилищную сферу и в содействии различным категориям граждан в приобретении жилья. Концепция определила главную цель развития долгосрочного ипотечного жилищного кредитования - создать эффективную работающую систему обеспечения доступным по стоимости жильем российских граждан со средними доходами, основанную на рыночных принципах приобретения жилья на свободном от монополизма жилищном рынке за счет собственных средств граждан и долгосрочных рыночных кредитов. В соответствии с данной Концепцией был разработан и принят в 2003 г. Федеральный закон "Об ипотечных ценных бумагах" <8>, который создал условия для рефинансирования ипотечных кредитов. -------------------------------- <6> Указ Президента РФ от 23 марта 1996 г. N 420 "О разработке Федеральной целевой программы "Свой дом" // Собрание законодательства РФ. 1996. N 14. Ст. 1427; Постановление Правительства РФ от 27 июня 1996 г. N 753 "О Федеральной целевой программе "Свой дом" // Собрание законодательства РФ. 1996. N 27. Ст. 3280. <7> Постановление Правительства РФ от 11 января 2001 г. N 28 "О мерах по развитию системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2000. N 3. Ст. 278. <8> Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. N 152-ФЗ "Об ипотечных ценных бумагах" // Собрание законодательства РФ. 2003. N 46 (ч. 2). Ст. 1448.
Следующий этап развития ипотечного жилищного кредитования связан с Федеральной целевой программой "Жилище" на 2002 - 2010 гг. <9>. В Программе предусмотрены меры по развитию системы рефинансирования ипотечных жилищных кредитов путем предоставления государственных гарантий по заимствованиям АИЖК с целью повышения привлекательности для инвесторов облигаций, эмитируемых АИЖК. -------------------------------- <9> Постановление Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. N 675 "О Федеральной целевой программе "Жилище" на 2002 - 2010 годы" // Собрание законодательства РФ. 2001. N 39. Ст. 3770.
В 2003 г. начал реализовываться проект "Доступное и комфортное жилье - гражданам России". Данный этап развития ипотечного жилищного кредитования был связан с активным процессом совершенствования законодательных основ, регулирующих деятельность различных субъектов рынка ипотечных жилищных кредитов. В конце 2004 г. Государственной Думой был принят пакет законов, направленных на формирование рынка доступного жилья. Однако, несмотря на все применяемые меры, развитие ипотечного кредитования происходит очень медленно. Это в первую очередь связано с тем, что не была решена одна из основных проблем - отсутствие долгосрочных, относительно дешевых источников финансирования. Для ее решения в марте 2005 г. Правительство РФ одобрило Концепцию развития унифицированной системы рефинансирования ипотечных жилищных кредитов, разработанную Министерством экономического развития РФ. Целью данного документа является описание мер, которые необходимо предпринять, чтобы повысить доступность для населения ипотечных жилищных кредитов. Унифицированная система рефинансирования ипотечных жилищных кредитов (УСР ИЖК) становится важным элементом системы ипотечного кредитования в целом, поскольку позволяет существенным образом расширить объем долгосрочных ресурсов, привлекаемых в сферу ипотечного жилищного кредитования. Базовым элементом такой системы является унификация стандартов и процедур ипотечного жилищного кредитования у первичных кредиторов. Унификация и стандартизация в этой сфере позволяют предложить финансовому рынку прозрачные и надежные ипотечные ценные бумаги, избежать затрат инвесторов на изучение и проверку кредитов, входящих в состав ипотечного покрытия, и снизить требуемую доходность по ценным бумагам. Все принятые программы объединяет задача формирования рынка доступного жилья и обеспечения комфортных условий проживания. Сегодня существует несколько вариантов государственной поддержки граждан в улучшении жилищных условий: дотирование процентной ставки по ипотечному кредиту, предоставление субсидии на часть стоимости жилья, приобретаемого с использованием средств ипотечного кредита; продажа государственного жилья в кредит по льготной цене. Государственные субсидии из федерального и местных бюджетов предоставляются гражданам РФ, нуждающимся в улучшении жилищных условий и состоящим на учете по предоставлению жилой площади в органах местного самоуправления, на предприятиях, в организациях, воинских частях и т. д. Наибольшее развитие получили подпрограммы "Государственная ипотека для молодой семьи" и "Социальная ипотека для военных" <10>. -------------------------------- <10> Постановление Правительства РФ от 15 мая 2008 г. N 370 "О порядке ипотечного кредитования участников накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 20. Ст. 2369.
29 декабря 2006 г. был принят Федеральный закон N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" <11>, который связан с получением материнского (семейного) капитала. В конце марта, начале апреля 2007 г. в России стала возможной реальная оплата ипотечных займов за счет средств материнского капитала <12>. -------------------------------- <11> Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" // Собрание законодательства РФ. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 19. <12> Постановление Правительства РФ от 10 марта 2009 г. N 209 "О предоставлении межбюджетных трансфертов бюджету Пенсионного фонда РФ на погашение за счет средств материнского (семейного) капитала основного долга и уплату процентов по кредитам или займам на приобретение (строительного) жилого помещения, в том числе ипотечным, представленным гражданам по кредитному договору (договору займа)" // Собрание законодательства РФ. 2009. N 11. Ст. 1309.
Отдельно можно выделить основного участника и регулятора ипотечного рынка России, котором является Федеральное агентство ипотечного жилищного кредитования <13>. Важной особенностью организации системы ИЖК в России является принятие в качестве общефедеральной двухуровневой модели ИЖК. На АИЖК возложена выработка, и реализация стратегических решений в части ипотечного жилищного кредитования. Все 100% акций АИЖК принадлежат государству. -------------------------------- <13> Постановление Правительства РФ от 26 августа 1996 г. N 1010 "Об агентстве по ипотечному жилищному кредитованию" // Российская газета. N 168. 1996.
Реструктуризация кредитов осуществлена в соответствии с разработанными Агентством Стандартом реструктуризации и Правилами реструктуризации ипотечных жилищных кредитов для отдельных категорий заемщиков. В условиях продолжающегося мирового экономического кризиса созданная система ипотечного жилищного кредитования стала испытывать большие трудности. Проблема ипотечного кредитования в России начала давать о себе знать уже в первой половине 2008 г., когда банки стали ужесточать условия получения кредитов и повышать ставки рефинансирования. В результате буквально за несколько месяцев развитие этого сегмента ипотечного кредитования было практически полностью остановлено. В настоящее время российские банки в своем большинстве свернули программы кредитования коммерческой недвижимости, а более крупные банки - повысили ставки и увеличили сроки рассмотрения кредитных заявок с одновременным ужесточением требований к потенциальным заемщикам. Банки заняли выжидательную позицию и стали больше уделять внимание тому кредитному портфелю, который уже сформирован. В создавшихся сложных условиях российской экономики государство предпринимает усилия для сохранения существующей системы ипотечного жилищного кредитования. С этой целью создана специальная структура при АИЖК - Агентство по реструктуризации ипотечных жилищных кредитов, основной задачей которого является реструктуризация задолженностей по ипотечным кредитам. Разработанная агентством по реструктуризации программа должна обеспечить условия для продолжения развития рынка ипотечного кредитования в нашей стране.
Название документа