Местное самоуправление: распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена (по материалам судебной практики Дальневосточного региона)
(Пескова А. А.) ("Конституционное и муниципальное право", 2009, N 20) Текст документаМЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: РАСПОРЯЖЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМИ УЧАСТКАМИ, ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ НА КОТОРЫЕ НЕ РАЗГРАНИЧЕНА (ПО МАТЕРИАЛАМ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО РЕГИОНА) <*>
А. А. ПЕСКОВА
-------------------------------- <*> Peskova A. A. Self-government: disposing land plots, whose belonging as state property is not determined (based on court practice materials of Russian far east).
Пескова А. А., аспирантка кафедры конституционного и муниципального права Московской государственной юридической академии.
Настоящая статья посвящена одной из проблемных тем муниципального права - институту распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, полномочиям органов местного самоуправления в сфере управления этой собственностью. В работе исследуются критерии определения неразграниченных земельных участков, а также вопросы отнесения к федеральной собственности земель, предоставленных в различные периоды Вооруженным Силам Российской Федерации, другим войскам, воинским формированиям и органам государственной власти в разные периоды времени. Ключевые слова: земельная собственность; местное самоуправление; полномочия органов местного самоуправления; распоряжение земельными участками; земельные участки, собственность на которые не разграничена.
The article is devoted to municipal land property, powers of local bodies in this sphere. The question, who has power to dispose undivided land plots, is examined in the article. Criteria of determining so-far indefinite plots are studied in the paper as well as issues of referring to the sphere of Federal property plots, which in different periods were granted to the armed forces of the Russian Federation, other army divisions and state bodies. Key words: land property; local authority; powers of local bodies; disposing land plots; undivided land plots.
Конституция Российской Федерации установила многообразие форм собственности на землю, определив, что в Российской Федерации могут существовать частная, государственная, муниципальная и иная собственность на землю. В настоящей статье рассматриваются вопросы распоряжения органами местного самоуправления теми земельными участками, которые не находятся в муниципальной собственности, а являются государственной собственностью, в частности распоряжение теми земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Статьей 3.1 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" <1> предусмотрены правила разграничения земель в Российской Федерации на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации, собственность поселений, городских округов, муниципальных районов. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 311-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2001. N 44. Ст. 4148; 2009. N 1. Ст. 19.
Эти правила устанавливают, что к землям федеральной собственности относятся: - земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации; - земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти; - иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли. Эти же правила действуют и в отношении земель, отнесенных к собственности субъектов Российской Федерации, а также к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов. Пункт 10 ст. 3 названного Закона установил еще одно правило: распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. На первый взгляд земельным законодательством органам местного самоуправления отданы весомые и значительные полномочия в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена. Земля, являясь основой жизни и деятельности человека, природным ресурсом, используется как основа хозяйственной и иной деятельности человека. Общеизвестно, что без экономической основы существование местного самоуправления не представляется возможным, а бюджет муниципального образования - это один из элементов экономической основы местного самоуправления <2>. -------------------------------- <2> Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.: ТК "Велби"; Изд-во "Проспект", 2008. С. 415. Муниципальное право: Учебник / Под ред. Ю. А. Дмитриева. М.: Эксмо, 2005. С. 674.
Таким образом, распоряжение землей в настоящее время является возможностью формировать доходную часть местного бюджета. Полномочия органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, потому и относятся к наиболее значительным, что позволяют выстраивать фундамент этой экономической основы. Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <3> предусмотрены полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, в том числе земельной (ст. 14, 15, 16). -------------------------------- <3> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; 2009. N 19. Ст. 2280.
Статья 19 определяет порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Данная статья содержит два важных положения: наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными актами такое наделение не допускается; финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. В 2006 г. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был дополнен ст. 14.1, 15.1 и 16.1, которые предоставили органам местного самоуправления право осуществлять иные государственные полномочия, не переданные в соответствии со ст. 19, если это предусмотрено федеральными законами только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ). Закрепляя за органами местного самоуправления (п. 10 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации") полномочия по распоряжению неразграниченными земельными участками, законодатель не определил природу этих полномочий. Такие полномочия не могут быть названы отдельными государственными полномочиями, переданными в соответствии со ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку не соблюдены требования к порядку передачи таких полномочий. Отсутствует соответствующий федеральный закон (закон субъекта Российской Федерации), а также необходимое финансирование для осуществления этих полномочий. Не являются такие полномочия и полномочиями по смыслу ст. 14.1, 15.1 и 16.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", так как процедура распоряжения неразграниченными земельными участками требует больших финансовых ресурсов, а бюджеты большинства муниципальных образований являются дефицитными. Кроме того, большую часть доходной части местных бюджетов составляют межбюджетные трансферты из бюджетов других уровней. Таким образом, в настоящее время органы местного самоуправления оказались в ситуации необходимости распоряжения неразграниченными земельными участками при отсутствии четкого определения природы переданных им полномочий и, как следствие, отсутствии необходимого финансирования. Вопрос этот для органов местного самоуправления имеет самое насущное значение. С одной стороны, осуществляя на основании п. 10 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" полномочия, переданные органам местного самоуправления по распоряжению неразграниченными земельными участками, они могут передавать эти участки в аренду, отчуждать их, т. е. получать за это соответствующую плату (что выгодно для органов местного самоуправления), могут использовать эти участки и для собственных нужд. С другой стороны, распоряжение неразграниченными земельными участками, не находящимися в муниципальной собственности, на практике приводит к серьезным проблемам, к спорным ситуациям, порой к ущемлению прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также субъектов предпринимательской деятельности. Для органов местного самоуправления немаловажно соблюдать баланс публичных и частных интересов, поскольку именно субъекты предпринимательской деятельности позволяют "наполнять" доходную часть бюджета муниципальных районов, городских округов и поселений. Следовательно, соблюдение этого баланса и, соответственно, прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также субъектов предпринимательской деятельности в отношении земельной собственности в настоящее время особенно актуально. В практике не бесспорным является вопрос о том, возможно ли в настоящее время применять положения действующего Земельного кодекса Российской Федерации о распоряжении земельными участками, которые были предоставлены органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти, в частности Министерству обороны Российской Федерации в период тридцатых-пятидесятых годов XX в. Дальневосточный регион во все времена являлся и в настоящее время является важным территориальным образованием Российской Федерации исходя из его геополитического, экономического, природоресурсного, военного и социального значения. Кроме этого, Дальневосточный регион имеет огромную земельную протяженность, немалые лесные массивы, а также различные географические пояса. На территории этого региона расположено огромное количество земельных участков, являющихся собственностью Российской Федерации. Выяснить, какова статистика или перечень этих земельных участков, не представляется возможным, поскольку их разграничение и землеустроительные работы по общему правилу еще не начинались. В свое время, учитывая важное военное положение Хабаровского края, Министерству обороны Российской Федерации на территории этого субъекта было предоставлено немало земельных участков для нужд обороны и прежде всего для размещения на них воинских частей. Следует отметить, что предоставление таких земельных участков осуществлялось как на основании актов исполнительных органов СССР, так и на основании актов исполнительных органов края без четкого указания границ отводимого земельного участка, определялась лишь его общая площадь. Правовая природа предоставляемых земельных участков (право собственности, право пользования, иное право) в названных актах не указывалась, поскольку вся земля являлась государственной собственностью. Такая правовая неопределенность, заложенная в отношении земель, предоставленных в свое время в Дальневосточном регионе органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти, в частности Министерству обороны РФ, приводит на практике к возникновению сложных и запутанных ситуаций. Судебная практика также не может дать однозначный ответ, кто является собственником земельных участков, выделенных в свое время Министерству обороны Российской Федерации в Хабаровском крае, в том числе и в городе Хабаровске, для размещения воинских частей в тридцатые, сороковые, пятидесятые годы. Суть проблемы в следующем. Воинские формирования, в чьем пользовании находились названные земельные участки, в последнее время частью были расформированы, частью преобразованы путем либо укрупнения, либо разделения. Установить границы земельных участков, их площадь, принадлежность при расформировании или преобразовании воинских частей невозможно, так как в силу давности отсутствуют правоустанавливающие документы. Кроме этого, объекты недвижимости, расположенные на этих земельных участках, не используются, поскольку их владелец отсутствует, а сами объекты находятся в непригодном, разрушенном состоянии. Более того, даже в случае юридического существования воинской части земельный участок по общему правилу не используется. Немаловажно еще и то, что отдельные земельные участки расположены на территории городского округа "город Хабаровск" порой в самом центре, что препятствует осуществлению градостроительных мероприятий на территории города. Кроме этого, вопрос владения земельным участком имеет немаловажное значение и для ведения предпринимательской деятельности в городе. Сложилась непростая ситуация. Органы местного самоуправления не могут проводить долговременную градостроительную политику, передавать земельные участки в аренду или предоставлять их в собственность субъектам предпринимательской деятельности, имея в наличии землю, владелец которой отсутствует или не использует ее. Воспользовавшись полномочиями, предоставленными п. 10 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" по распоряжению неразграниченными земельными участками, мэр города Хабаровска издал несколько постановлений, в соответствии с которыми администрация города приняла отказ воинских формирований от права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками и прекратила право этих лиц на пользование земельными участками, предоставленными воинским частям. Основанием для отказа воинских формирований от права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками и прекращения права этих лиц на пользование земельными участками послужили следующие обстоятельства: неиспользование земельного участка, а также отсутствие юридического лица (расформированной воинской части), которому этот участок предоставлялся в постоянное (бессрочное) пользование. Военная прокуратура Дальневосточного военного округа оспорила постановления мэра города Хабаровска в Арбитражном суде Хабаровского края, ссылаясь на отсутствие у мэра города правомочий распоряжаться земельными участками, находящимися в федеральной собственности, поскольку они относятся к землям обороны и предоставлялись в бессрочное пользование воинским частям. При рассмотрении этих споров сложилась неоднозначная судебная практика. В двух случаях суд признал постановления мэра недействительными, сославшись на следующие обстоятельства <4>. Прекращение органом местного самоуправления прав воинских формирований на земельные участки нарушает права и законные интересы Министерства обороны Российской Федерации, поскольку спорные земли относятся к категории земель обороны и являются федеральной собственностью, факт неиспользования земельного участка неправомерно расценивать как отказ лица от осуществления принадлежащего ему права на земельный участок. -------------------------------- <4> Дело N А73-6124/2006-72, дело N А73-7510/2006-50 // Архив Арбитражного суда Хабаровского края. 2006.
Представляется, что судебные решения, принятые в данном случае, соответствуют действующему земельному законодательству. В соответствии со ст. 45, 53 Земельного кодекса Российской Федерации право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком прекращается при отказе землепользователя, землевладельца от принадлежащего им права на земельный участок лишь в случае надлежащим образом оформления такого отказа, т. е. при подаче соответствующего письменного заявления землепользователя или землевладельца. В данных случаях такие заявления отсутствовали. В третьем случае суд признал за мэром полномочие по распоряжению спорными земельными участками, указав, что к спорным отношениям не должны применяться положения нового Земельного кодекса Российской Федерации об отнесении земель обороны к федеральной собственности (ст. 17 Земельного кодекса Российской Федерации), а также посчитал, что право пользования этими земельными участками утрачено. Кроме этого, по выводу суда, каких-либо ограничений в использовании мэром города правомочий принимать акты о прекращении за несуществующим лицом права пользования земельным участком, находящимся на территории города Хабаровска, не относящимся к землям обороны и не являющимся федеральной собственностью, действующим законодательством не предусмотрено. Следовательно, мэр правомерно распорядился спорным земельным участком, действуя в пределах полномочий, предоставленных ему п. 10 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" по распоряжению неразграниченными земельными участками <5>. -------------------------------- <5> Дело N А73-8507/2006-23 // Архив Арбитражного суда Хабаровского края. 2006.
Представляется, что в данном случае вопрос о правомерности действий мэра города Хабаровска по распоряжению спорным земельным участком зависит от правовой природы земельного участка, наличия федерального закона, определяющего эту природу, а также от того, является ли земельный участок тем участком, государственная собственность на который не разграничена. Статья 17 Земельного кодекса Российской Федерации к собственности Российской Федерации (федеральной собственности) на землю относит, в частности, те земельные участки: - которые признаны таковыми федеральными законами; - право собственности Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю. Ранее действовавший Земельный кодекс РСФСР 1970 г. <6> устанавливал государственную (общенародную) собственность на землю, которая могла быть предоставлена только в бессрочное или временное пользование (ст. 3, 11). -------------------------------- <6> Об утверждении Земельного кодекса РСФСР: Закон РСФСР от 1 июля 1970 г. (в ред. Указа Президиума ВС РСФСР от 5 января 1988 г.) // Ведомости ВС РСФСР. 1970. N 28. Ст. 581; 1988. N 1. Ст. 1.
На основании ст. 12 названного Земельного кодекса предоставление земельных участков в пользование осуществлялось в порядке отвода постановлением Совета Министров РСФСР или Совета Министров автономной республики либо решением исполнительного комитета соответствующего Совета народных депутатов. Прекращалось же право землепользования учреждений в том числе при ликвидации (ст. 31). Следует отметить, что порядок предоставления земель Министерству обороны Российской Федерации Земельный кодекс РСФСР 1970 г. не устанавливал, хотя в состав единого государственного земельного фонда на основании ст. 4 включались земли государственного запаса. Можно предположить, что именно из этого государственного земельного запаса и предоставлялись Министерству обороны в различные периоды земельные участки для нужд обороны до момента принятия Земельного кодекса РСФСР в 1991 г. <7>. -------------------------------- <7> Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. (в ред. Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2287) // Ведомости СНД и ВС. 1991. N 22. Ст. 768; Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 52. Ст. 5085.
По Земельному кодексу РСФСР 1991 г. в состав земель городов, рабочих, курортных, дачных поселков и сельских населенных пунктов входили в том числе и земли обороны, предоставленные для ее нужд, в частности для размещения и постоянной деятельности войсковых частей, учреждений, военно-учебных заведений, предприятий и организаций Вооруженных Сил, пограничных, внутренних и железнодорожных войск (ст. 70, 71, 79, 88 Земельного кодекса РСФСР). В 1996 г. Федеральный закон "Об обороне" <8> установил, что земли, леса, воды и другие природные ресурсы, предоставленные Вооруженным Силам Российской Федерации, другим войскам, воинским формированиям и органам, находятся в федеральной собственности (п. 10 ст. 1). -------------------------------- <8> Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" (в ред. Федерального закона от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1996. N 23. Ст. 2750; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616.
Таким образом, говорить о том, что отсутствует федеральное законодательство о предоставлении воинским частям, в том числе расформированным и расположенным в городе Хабаровске или Хабаровском крае, по меньшей мере некорректно. Думается, что независимо от времени предоставления земельных участков Министерству обороны, его воинским частям и воинским формированиям, от неиспользования этих земельных участков, от расформирования воинских частей и формирований или их преобразования земельные участки, предоставленные Вооруженным Силам Российской Федерации, другим войскам, воинским формированиям и органам в разные периоды времени, находятся в федеральной собственности. Распоряжаться же земельными участками, не относящимися к муниципальной собственности, органы местного самоуправления могут лишь в отношении тех земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена. Критериями, определяющими категорию земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, являются правила, предусмотренные ст. 3.1 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", суть которых изложена автором выше. Иного пути не существует.
------------------------------------------------------------------
Название документа