Неопознанный субъект права собственности
(Анисимов А. П., Гончаров А. И., Рыженков А. Я., Черноморец А. Е.) ("Современное право", 2009, N 10) Текст документаНЕОПОЗНАННЫЙ СУБЪЕКТ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ
А. П. АНИСИМОВ, А. И. ГОНЧАРОВ, А. Я. РЫЖЕНКОВ, А. Е. ЧЕРНОМОРЕЦ
Анисимов А. П., доктор юридических наук, ведущий научный сотрудник НИИ современного права Волгоградской академии государственной службы. Гончаров А. И., доктор экономических наук, доктор юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник НИИ современного права Волгоградской академии государственной службы. Рыженков А. Я., доктор юридических наук, профессор, директор НИИ современного права Волгоградской академии государственной службы. Черноморец А. Е., доктор юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник НИИ современного права Волгоградской академии государственной службы.
В статье через призму отношений собственности на имущество анализируется законодательство о государственных корпорациях. Авторы статьи аргументируют вывод о том, что способом трансформации права собственности государственной корпорации в индивидуальную собственность узкого круга ее сотрудников является установление им непомерно высоких должностных окладов и различных форм денежного вознаграждения.
In the article the analysis of legislation is conducted about state corporations through the prism of relations of ownness on property. The authors of the article argue a conclusion that the method of transformation of right of ownership of state corporation in individual ownness of narrow circle of its employees is establishment to them excessively high post salaries and different forms of money reward. Ключевые слова (keywords): государственная корпорация (state corporation); право собственности (right of ownership); приватизация (privatization); имущество (property); некоммерческая организация (noncommercial organization).
В научной юридической литературе множество раз отмечалась необоснованность деления юридических лиц на коммерческие и некоммерческие организации. В своих работах мы также неоднократно обращали внимание на этот просчет законодателя. В данной статье возвращаемся к этой теме в связи с тем, что в группу некоммерческих организаций законодатель начал включать такие социально-экономические образования, которые, по нашему мнению, и организацией нельзя назвать, если следовать законам формальной логики; а также относить к этой группе организации, которые по своей сути являются коммерческими, а поэтому формально им разрешено осуществлять предпринимательскую деятельность. Складывается такое впечатление, что законодатель умышленно оставил в ГК РФ открытым перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций (в отличие от закрытого перечня коммерческих организаций), чтобы дополнять его совершенно непонятными элементами, своего рода "НЛО" на правовом "небосклоне". Федеральный закон "О некоммерческих организациях" от 12.01.1996 N 7-ФЗ (далее - Закон о некоммерческих организациях), в который впоследствии около 20 раз вносились изменения и дополнения, служит ярким тому подтверждением. Некоторые несуразности данного Закона мы и рассмотрим. Политолог Георгий Бовт в своей статье <1> предоставляет практический материал, который послужил поводом и основанием для научного осмысления нами того, что происходит в "жерновах правовой мельницы", а точнее, в законодательном механизме современной России. Повторим вслед за автором: в России в настоящее время создано 8 государственных корпораций. Это - Агентство по страхованию вкладов (раньше его функции частично выполняло ныне не существующее Агентство по реструктуризации кредитных организаций); Банк развития (Внешэкономбанк), созданный на базе Внешэкономбанка СССР; Фонд содействия развитию ЖКХ (ранее его функции выполняло Минрегионразвития); Роснанотехнологии (функции прежнего Минпромторга); Росатом (функции Минэнерго, Минпромторга); Ростехнологии (функции Минпромторга, Минобороны, ФГУП, "Рособоронэкспорта"); Олимпстрой (функции Минрегионразвития); Автодор (функции "Росавтодор", ФГУ "Дороги России"). -------------------------------- <1> Бовт Г. Почему 1000 = 10: Об особенностях юбилея госкорпораций // Аргументы и факты. 2009. N 3. С. 11.
Г. Бовт называет конкретные цифры (миллиарды рублей), которыми оперируют перечисленные госкорпорации, и отмечает, что большинство из них выделяемые средства не пускают сразу в дело, а "играют" ими на фондовом рынке или размещают в банковских вкладах. Такая ситуация, по мнению Г. Бовта, обусловлена тем, что переданное госкорпорациям имущество принадлежит им на праве собственности. Действительно, в соответствии с п. 1 ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное. Эта норма о праве собственности самой корпорации на переданные ей Российской Федерацией средства была введена Федеральным законом от 08.07.1999 N 140-ФЗ. И указание на взаимную ответственность по обязательствам федерального государства и созданной им корпорации при условии, если это предусмотрено законом о ее создании, никакого юридического значения не имеет. Федеральное государство "отломило от своего пирога ломоть" и передало в собственность какой-то корпорации. И та уже может распорядиться им так, как ей заблагорассудится. Однако возникают два вопроса: что это за фигура, именуемая госкорпорацией, и на каком основании Российская Федерация передает ей в собственность часть богатства России? И наконец, третий вопрос: почему же корпорация называется государственной, если к переданному ей имуществу Российская Федерация уже никакого отношения не имеет. Далее мы приведем доказательства того, что данное имущество, в основном в виде денежного капитала, перешло в частную собственность и рассматриваемые корпорации называть государственными уже нет никаких оснований. Это, на наш взгляд, новая и более изощренная форма приватизации государственной собственности в денежном ее выражении. Попробуем определить участников приватизации денежного капитала России. В указанной выше ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях указывается, что государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основе федерального закона. В п. 1 ст. 1 Закона о некоммерческих организациях определяются правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций как юридических лиц, формирования и использования имущества некоммерческих организаций, права и обязанности их учредителей (участников), основы управления некоммерческими организациями и возможные формы их поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления. В ст. 15 Закона о некоммерческих организациях в числе учредителей некоммерческих организаций названы только граждане и (или) юридические лица, а государство как таковое не упоминается. В целях нашего исследования отметим, что государственная корпорация в соответствии с законом признается юридическим лицом. А имея в виду общественно полезные функции как обобщенное выражение того, чем должны заниматься госкорпорации, Г. Бовт справедливо указывает, что их перечня в Российской Федерации не существует. Любую деятельность можно объявить полезной либо вредной. Однако нас как правоведов больше занимает вопрос о том, кто же все-таки присваивает имущество, переданное государством корпорации - юридическому лицу, не имеющему членства? Обратимся прежде всего к Конституции РФ. Безусловно, было бы неверным отождествлять государство и народ (или население, проживающее в нем). Именно поэтому нельзя понятия "государственная собственность" и "общенародная собственность" рассматривать как синонимы. И тем не менее в соотношении этих категорий содержится глубокий юридический смысл. В ст. 3 Конституции РФ говорится, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1). Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2). Из этого вытекает единственно возможный непреложный вывод: верховным собственником всего богатства России является весь многонациональный народ, проживающий на ее территории. Он делегирует федеративному государству, именуемому Российской Федерацией или просто Россией, не только осуществление властных полномочий, но и функции собственника всех богатств в границах государства. Конституция РФ разделила эти властные полномочия и функции собственника между Федерацией в целом и ее субъектами. Таким образом, государственная форма собственности выступает в двух видах: федеральной и субъектов Российской Федерации. Отдельно выделяется также муниципальная форма собственности. Это публичные формы собственности, формируемые по территориально-объектным критериям. В рамках каждой формы публичной собственности соответствующие органы власти осуществляют функции собственника, олицетворяющего население, проживающее на соответствующей территории. Отметим, что и субъекты Российской Федерации, и муниципальные собственники могут на таких же основаниях создавать корпорации, аналогичные государственным федеральным. К чему только такая их деятельность приведет? Ответить на этот вопрос может разве что федеральный законодатель, принимающий столь причудливые законы. Вернемся к главному, или ключевому, вопросу, кто же является участником приватизации государственной собственности через корпорацию в форме юридического лица без членского состава. Можно было бы предположить, что законодатель так увлекся разгосударствлением и приватизацией федеральной собственности, что это привело к "безлюдному" юридическому лицу, представленному как некий виртуальный феномен. Однако это не так. В п. 2 ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях указывается следующее: государственная корпорация использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям. Государственная корпорация обязана ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Если иметь в виду цели создания госкорпорации, которыми должна ограничиваться ее деятельность, то это не вполне понятное требование, а скорее, сущая абстракция. Что же касается "безлюдности" юридического лица, то использовать имущество для каких бы то ни было целей и осуществлять предпринимательскую деятельность, да еще и ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества, конечно, могут только живые люди. Теперь остается выяснить, какие это люди и как происходит превращение односубъектного права собственности госкорпорации как юридического лица в многосубъектное право индивидуальной собственности каждого в отдельности завуалированного приватизатора. Говорить о какой-то справедливости в распределении этого государственного "подарка" среди тех, кто к нему как-то причастен, не приходится. Конечно, в госкорпорациях имеются основные фонды в виде зданий, строений, сооружений, оргтехники, всякого рода оборудования и средств производства, которые не подлежат индивидуальному присвоению. Однако главную роль в функционировании госкорпораций составляют денежные средства, выделяемые из государственного бюджета и внебюджетных фондов. Вот они-то и составляют объект превращения односубъектного права собственности корпорации в многосубъектное право частной собственности отдельных физических лиц. Понятно, что к этому процессу не имеют никакого отношения рядовые работники, участвующие на основе трудового или гражданско-правового договоров своим трудом в деятельности многих десятков, а то и сотен предприятий, входящих в сферу влияния госкорпораций. Им и в голову не придет мысль, что корпорация, к которой относится предприятие, на котором они трудятся, собственник имущества, переданного ей государством. Кто же причастен самым непосредственным образом к присвоению своей доли государственного "пирога" в денежном выражении, т. е. к той трансформации односубъектного права собственности корпорации как юридического лица в многосубъектное право частной собственности отдельных физических лиц? В этом процессе участвуют лица, управляющие всеми делами корпорации. Это узкий круг аппаратных работников во главе с генеральным или просто директором, управляющим и т. п. руководителем. Вот этот аппарат управления госкорпорацией и распоряжается теми огромными финансовыми средствами, которые Российская Федерация передает корпорации в собственность. Этот аппарат участвует данными средствами в фондовых рынках, во всякого рода финансовых "лохотронах", включая и вклады в банках. Почему же им не поучаствовать в них через фигуру юридического лица как собственника своих финансовых средств, отданных ему государством? Это одна из форм предпринимательской деятельности госкорпораций, осуществляемая не только для достижения целей, ради которых они созданы, но также и для своих собственных. А способом трансформации права собственности госкорпорации как таковой в индивидуальную собственность узкого круга ее сотрудников является установление им непомерно высоких должностных окладов и различных форм денежного вознаграждения. Ведь деньги есть, и, как считают руководители госкорпораций и главные "трансформаторы" права односубъектной или корпоративной собственности в многосубъектную, индивидуальную собственность, они заработаны их "честным" трудом. В одной из передач программы "Человек и закон" сообщалось о подобных действиях руководителей Фонда содействия развитию ЖКХ. Г. Бовт сообщает, что Президент РФ Д. Медведев поручил Генпрокурору Ю. Чайке и начальнику контрольного управления Президента РФ К. Чуйченко провести комплексную проверку деятельности госкорпораций. Такая проверка, безусловно, требуется, но прок от нее будет не велик, поскольку российским законом госкорпорации признаны субъектом права собственности. А собственнику согласно ст. 209 ГК РФ принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Более чем очевидно, что имущество России, переданное законами Российской Федерации так называемым государственным корпорациям, - это уже объект частной собственности и признавать их самих государственными уже нет никаких оснований. Генпрокуратура РФ должна, по нашему мнению, поставить вопрос перед Конституционным Судом РФ о признании антиконституционными положений Закона о некоммерческих организациях в части закрепления госкорпораций собственниками переданного им имущества. Конституционный Суд РФ может также войти в Государственную Думу РФ с законодательной инициативой об их отмене. Это крайне важно. Федеральным законом от 17.07.2009 N 145-ФЗ в Закон о некоммерческих организациях включена ст. 7.2 о государственных компаниях. Это уже настоящий "НЛО" на юридическом "небосклоне" России, не поддающийся опознанию. Прокомментируем нормы, сформулированные в указанной статье. В ч. 1 ст. 7.2 говорится следующее: "Государственной компанией признается некоммерческая организация, не имеющая членства и созданная Российской Федерацией на основе имущественных взносов для оказания государственных услуг и выполнения иных функций с использованием государственного имущества на основе доверительного управления. Государственная компания создается на основании федерального закона". Как видим, здесь указывается, что государственная компания осуществляет свои функции с использованием имущества, переданного ей в доверительное управление. Но в п. 3 ст. 7.2 уже прописано совсем иное: "Имущество, переданное государственной компании Российской Федерацией в качестве имущественных взносов, а также имущество, созданное или приобретенное государственной компанией в результате собственной деятельности государственной компании, за исключением имущества, созданного за счет доходов, полученных от осуществления деятельности по доверительному управлению, является собственностью государственной компании, если иное не установлено федеральным законом". В ч. 4 ст. 7.2 говорится, что "государственная компания не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной компании, если федеральным законом, предусматривающим создание государственной компании, не предусмотрено иное". В перечисленных пунктах ст. 7.2 Закона о некоммерческих организациях законодатель пытался "соединить ежа с ужом" или действие институтов доверительного управления и права собственности у одного субъекта. Но такого соединения не получилось, потому что личная ответственность по своим обязательствам каждого из перечисленных здесь участников свидетельствует о полном отделении имущества государственной компании от всего имущества Российской Федерации. Госкомпания является собственником имущества, переданного ей Российской Федерацией в качестве взноса. Вычленить в такой ситуации доход государственной компании, полученный с использованием имущества на основе доверительного управления и имущества своего собственного ни теоретически, ни практически невозможно. По нашему мнению, содержание рассмотренной статьи преднамеренно запутано так, что разобраться в нем невозможно. Это действительно совершенно "неопознаваемый" объект социальной действительности, появившийся на юридической орбите новой России. А мы все больше утверждаемся в том мнении, что Закон о некоммерческих организациях создан как хранилище юридического хлама, а не в качестве источника правового регулирования столь важных и социально значимых общественных отношений. Убийственный вердикт государственным корпорациям вынес еще 100 лет назад американский писатель А. Бирс, признав их "остроумным изобретением для получения личной прибыли без личной ответственности". И его негативную характеристику госкорпораций подтвердил опыт их создания в Англии в начале 1980-х годов, когда госпожа М. Тэтчер чуть ли не задействовала войска для их разгона. Россия в XXI в. возродила не только подобные финансово-экономические чудища, но и пошла дальше по этому пути, придумав совершенно новый и никому еще не понятный феномен под названием "государственная компания". Вероятно, для того, чтобы показать, что мы идем "впереди планеты всей". Никто не задумался над тем, что дурной пример заразителен. Почему бы субъектам Российской Федерации как полноправным субъектам своей государственной собственности не пойти по такому же пути и не начать создавать свои госкорпорации и госкомпании. Никто же этому не может воспрепятствовать. На таких основаниях могут создавать свои корпорации и компании в муниципальных образованиях. Там ведь тоже найдется немало охотников поучаствовать в превращении односубъектной собственности созданных новообразований в многосубъектную индивидуальную собственность отдельных физических лиц. Надо иметь в виду, что к той всепронизывающей коррупции, с которой пытается бороться Президент РФ Д. Медведев, прибавится немало новых источников для ее развития. О выходе из затяжного финансово-экономического и социального кризиса и вообще о каком-то экономическом развитии России и улучшении материального положения людей в таких условиях говорить не приходится. Одним словом, надо как можно быстрее снимать с юридического "небосклона" России запущенные ее законодателем "спутники" под названием "государственная корпорация" и "государственная компания", которые кроме катастрофических убытков ничего другого стране не сулят. Это ярко и убедительно показал нам политолог Г. Бовт на примере деятельности Внешэкономбанка, Ростехнологии и других государственных корпораций. Из отмеченного выше можно, по нашему мнению, сделать вывод о необходимости срочного внесения изменений в Закон о некоммерческих организациях, которыми следует отменить положение о признании права собственности на имущество госкорпораций и госкомпаний. И чем скорее это будет сделано, тем лучше и для России как федеративного государства, и для ее многонационального народа, являющегося носителем суверенитета и единственным источником власти.
------------------------------------------------------------------
Название документа