Роль учреждений в реализации конституционных прав и свобод граждан (финансово-правовой аспект)
(Писарева Е. Г.) ("Администратор суда", 2009, N 4) Текст документаРОЛЬ УЧРЕЖДЕНИЙ В РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН (ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
Е. Г. ПИСАРЕВА
Писарева Е. Г., доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", кандидат юридических наук.
Одним из основополагающих принципов финансово-правового регулирования является принцип социальной направленности, вытекающий из положений Конституции РФ, характеризующий Российскую Федерацию как социальное государство, призванное обеспечить достойную жизнь и свободное развитие человека. Как было отмечено Президентом Российской Федерации Дмитрием Медведевым в ежегодном Послании Федеральном Собранию от 5 ноября 2008 г.: "Свободное развитие людей и их социальная защита всегда будут приоритетом государственной политики в России. Заявленные Конституцией цели, ценности и механизмы их достижения доказали свою состоятельность, помогли нашему обществу преодолеть трудности и выйти на путь устойчивого развития". Структура государственных расходов с преобладанием удельного веса ассигнований на программы образования, здравоохранения и т. д. сложилась в большинстве ведущих стран мира. Крайне важной является необходимость руководствоваться принципом социальной направленности финансовой деятельности в современных условиях преобразования Российского государства, поскольку все преобразования имеют смысл и получают признание со стороны общества, когда позволяют решать проблемы повышения уровня жизни граждан, уменьшения социального неравенства. Учреждения как субъекты финансового и в целом публичного права выполняют широкий круг публичных (общезначимых) задач в области социально-экономического развития государства и тем самым принимают активное участие в реализации основных направлений финансовой политики Российского государства. Хотелось бы отметить, что вопрос о субъектах финансового права является одним из важнейших в теории финансового права. В юридической литературе традиционной является классификация финансовых правоотношений по их субъективному составу. Точное определение субъекта финансового права имеет важное практическое значение, поскольку позволяет выявить круг лиц, которые вступают в финансовые отношения и действия которых влекут юридически значимые последствия <1>. -------------------------------- <1> См.: Крохина Ю. А. Финансовое право России. М.: Норма, 2008. С. 96.
Классификация по субъектам дает возможность установить, что во всех финансовых правоотношениях одним из субъектов всегда является само государство или управомоченный им орган, а также выявить других субъектов финансового права, рассмотреть их права и обязанности <2>. -------------------------------- <2> См.: Ровинский Е. А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960. С. 139.
Если говорить о вопросе финансово-правового положения учреждений, можно отметить, что в свое время к нему обращались такие ученые финансового права, как Д. А. Бекерская в своей работе "Управление финансовой деятельностью бюджетных учреждений", Н. А. Куфакова в работе "Правовое регулирование финансирования бюджетных учреждений в СССР", М. В. Карасева в работе "Финансовые правоотношения" и т. д. Как было уже отмечено, особое место финансов учреждений в финансовой системе определяется тем положением, которое занимают организации в обеспечении основных задач и функций государства. Учреждения, являющиеся некоммерческими организациями, т. е. не имеющие основной целью своей деятельности извлечение прибыли, созданные Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения функций в сферах науки, образования, здравоохранения, социальной защиты, управления, являются получателями и, соответственно, субъектами финансовых правоотношений в области сметно-бюджетного финансирования. В процессе составления бюджета каждому бюджетному учреждению устанавливаются задания по представлению государственных или муниципальных услуг в зависимости от цели их функционирования. Бюджетный кодекс РФ определяет бюджетное учреждение как государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы (ст. 6 БК РФ). Обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений включает: оплату труда работников бюджетных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, заработную плату) работников органов государственной власти, органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, иных категорий работников, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами, служебными контрактами и законодательством РФ, законодательством субъектов РФ и муниципальными правовыми актами; оплату поставок товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд; уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему РФ; возмещение вреда, причиненного бюджетным учреждениям при осуществлении его деятельности (ст. 70 БК РФ). К особенностям правового положения бюджетных учреждений отнесено осуществление операций по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой, а также осуществление операций с бюджетными средствами через лицевые счета. Кроме того, согласно ст. 161 БК РФ заключение и оплата бюджетным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся в пределах доведенных ему по кодам классификации расходов соответствующего бюджета лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств. При нарушении бюджетным учреждением установленного финансовым органом порядка учета бюджетных обязательств санкционирование оплаты денежных обязательств бюджетного учреждения приостанавливается в соответствии с порядком, определенным соответствующим финансовым органом. В случае уменьшения бюджетному учреждению главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения бюджетным учреждением бюджетных обязательств, вытекающих из заключенных им государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, бюджетное учреждение должно обеспечить согласование новых сроков, а если необходимо, и других условий государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров. Таким образом, деятельность учреждения на основе установленных заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг и финансирование ее за счет соответствующего бюджета, согласно смете являются определяющими признаками, согласно которым можно присвоить организации статус бюджетной. Подчеркивая значение бюджетных учреждений в осуществлении широкого круга социально значимых задач государства, необходимо отметить, что реформирование бюджетной сферы государства на современном этапе, достижение на этой основе повышения эффективности использования бюджетных средств в том числе включает в себя реформирование бюджетных учреждений, деятельность которых должна быть направлена на результат, а также на выполнение государственного заказа в данной сфере деятельности. Необходимость реформирования сети учреждений и повлекла за собой появление новых субъектов права, в том числе финансового права - автономных учреждений <3>. Принятый Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" должен привести к появлению значительного числа структур, имеющих целью оказание публичных услуг, в организационно-правовой форме автономных учреждений. Для обеспечения публичного интереса в соответствии со ст. 4 названного Закона учредитель не только устанавливает задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью, но и осуществляет финансирование выполнения задания в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и иных не запрещенных федеральными законами источников. -------------------------------- <3> Правовой статус автономного учреждения получил закрепление в Федеральном законе от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" // СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4626.
Автономные учреждения в отличие от бюджетных учреждений не входят в реестр получателей бюджетных средств; источниками их финансирования являются доходы от оказания платных услуг. Также хотелось бы отметить, что автономным учреждениям, в отличие от бюджетных учреждений, в бюджетах бюджетной системы РФ могут предусматриваться субсидии, включая субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (ст. 78.1 БК РФ). Как уже было отмечено, бюджетные учреждения осуществляют свою деятельность на основе бюджетной сметы, в то время как автономные учреждения - на основании плана финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения. Доходы от предпринимательской деятельности автономных учреждений являются их собственностью, и бюджет не несет за них субсидиарную ответственность, в то время как бюджетные учреждения собственные дополнительные доходы перечисляют в бюджет, который несет за них субсидиарную ответственность. Данное положение, касающееся автономных учреждений, вызывает определенные сомнения. Автономные учреждения, как и бюджетные, являются некоммерческими организациями, создаются для реализации государственной политики в определенных сферах жизни общества, для оказания различных социально значимых услуг посредством обеспечения оперативного управления финансами и имуществом. На автономные учреждения, как и на бюджетные, возлагаются решения публичных задач, которые можно определить как общезначимые вопросы в соответствующей сфере жизни государства и общества, которые должны решаться данным автономным учреждением для достижения поставленных перед ним целей. Основные направления его деятельности, в том числе и финансовой деятельности, т. е. его функции, также носят публичный характер. Федеральная государственная политика в соответствующей сфере функционирования общества определяется компетентными органами исполнительной власти, в частности Правительством РФ и федеральными министерствами, а реализация этой государственной политики осуществляется иными федеральными органами исполнительной власти, в частности федеральными службами и федеральными агентствами. Необходимость создания государственных учреждений, в том числе и автономных, в некоторых сферах жизни общества обусловливается необходимостью реализации государственной политики в этой сфере. Безусловно, предпринятое реформирование деятельности учреждений направлено на расширение прав в области финансовой деятельности, что в то же время повышает социальную ответственность учреждений за результаты своей деятельности и не должно принижать роли государственного регулирования данной сферы. Таким образом, в системе субъектов финансового права можно выделить новые субъекты, специально создаваемые в организационно-правовой форме автономного учреждения, для решения задач государственного (публичного) характера, а также для реализации ряда положений финансовой политики государства.
------------------------------------------------------------------
Название документа