Правовая природа государственных и муниципальных контрактов
(Власов В. А.) ("Государственная власть и местное самоуправление", 2009, N 12) Текст документаПРАВОВАЯ ПРИРОДА ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ КОНТРАКТОВ
В. А. ВЛАСОВ
Власов В. А., и. о. заведующего кафедрой гражданско-правовых дисциплин Сибирского института бизнеса, управления и психологии, заведующий кафедрой права Красноярского филиала Московского государственного университета экономики, статистики и информатики, доцент, кандидат юридических наук.
Изучение вопросов правового режима финансов публично-правовых образований само по себе является важнейшей темой для научного исследования. Но проецирование данной темы применительно к государственным и муниципальным контрактам в сегодняшних экономических реалиях приобретает особую значимость и актуальность. Финансовые ресурсы любого государства имеют определенный предел. А в условиях современного финансового кризиса этот вопрос становится особенно актуальным, поскольку речь должна идти о сбалансированности федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и об эффективном расходовании средств публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований). С каждым годом объемы финансирования в сфере обеспечения государственного и муниципального заказа значительно увеличиваются. В частности, "в минувшем 2007 году финансирование государственных и муниципальных закупок из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации составило порядка 3 трлн. рублей" <1>. -------------------------------- <1> Граник И. Совет Федерации заподозрил Госдуму в содействии коррупции // Коммерсант. 2007. N 34-П. С. 2.
В п. 1 ст. 9 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" закреплено одно общее понятие как для государственного, так и для муниципального контракта: "...под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд". Действующее гражданское законодательство проводит разграничение между понятиями "государственный и муниципальный контракт на поставку товаров для государственных и муниципальных нужд" (ст. 526 ГК РФ) и "договор поставки товаров для государственных и муниципальных нужд" (ст. 525, 529 ГК РФ). Однако в силу п. 2 ст. 525 ГК РФ государственные и муниципальные контракты и договоры поставки товаров для государственных и муниципальных нужд являются разновидностью договоров поставки, а потому к ним применимы и соответствующие нормы (§ 3 гл. 30 ГК РФ). Кроме того, указанные договоры порождают обязательства по возмездному отчуждению имущества, т. е. охватываются общим понятием купли-продажи. Тем самым в части, не урегулированной специальным законодательством, к ним могут применяться общие положения § 1 гл. 30 ГК РФ о купле-продаже. Обязательства по поставке товаров для государственных и муниципальных нужд возникают либо непосредственно из государственного и муниципального контракта, либо из заключаемых в соответствии с ними договоров поставки товаров для государственных и муниципальных нужд (п. 1 ст. 525 ГК РФ). Специфика рассматриваемых правоотношений характеризуется обязательным наличием в них публично-правовых образований. Безусловно, публично-правовые образования обладают целым рядом особенностей, являясь субъектами гражданского права, особенно когда речь идет о самом государстве. Публично-правовые образования в лице органов государственной власти и органов местного самоуправления при вступлении в гражданско-правовые отношения удовлетворяют различные публичные потребности в публичных интересах. Важнейшей отличительной особенностью являются источники финансирования - средства бюджетов различных уровней и внебюджетных источников, принадлежащих публичным образованиям различного уровня. Также в законодательстве предусмотрена своеобразная, смешанная частно-публичная процедура заключения государственных и муниципальных контрактов. Согласно ст. 526 ГК РФ по государственному и муниципальному контракту на поставку товаров для государственных и муниципальных нужд поставщик (исполнитель) обязуется передать товары государственному и муниципальному заказчику либо по их указанию иному лицу, а государственный и муниципальный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров. При поставке товаров для государственных и муниципальных нужд могут использоваться как простая, так и сложная структура договорных связей. В первом случае поставка осуществляется поставщиком (исполнителем) в соответствии с условиями государственного и муниципального контракта на поставку товаров для государственных и муниципальных нужд непосредственно государственному и муниципальному заказчику либо указанными ими получателями без заключения с последними поставщиком (исполнителем) каких-либо договоров на поставку товаров для государственных и муниципальных нужд. Во втором случае (при сложной структуре договорных связей) государственным и муниципальным контрактом на поставку товаров для государственных и муниципальных нужд предусматривается прикрепление государственным и муниципальным заказчиком поставщика-исполнителя к конкретным покупателям для заключения с ними договоров поставки товаров для государственных и муниципальных нужд на основании извещений о прикреплении, выдаваемых заказчиками. При заключении таких договоров между поставщиком-исполнителем и покупателями согласовываются условия о количестве, качестве, ассортименте товаров, порядке их доставки и принятии покупателем и т. п. Государственный и муниципальный контракт заключается на основе заказов на поставку товаров для государственных и муниципальных нужд, размещаемых в порядке, предусмотренном законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Причем в некоторых случаях, предусмотренных законом, заключение государственного и муниципального контракта будет являться для исполнителя (поставщика) обязательным. Однако при этом в отношении всякого исполнителя (поставщика), за исключением казенного предприятия, должно быть соблюдено предусмотренное ГК РФ требование о возмещении государственным и муниципальным заказчиком всех убытков, которые могут быть причинены поставщику (исполнителю) в результате неисполнения ими условий государственного и муниципального контракта. Несмотря на то что в ГК РФ имеется прямое указание на принадлежность государственного и муниципального контракта к договору поставки, тем не менее в литературе и арбитражной практике вопрос о правовой природе государственного и муниципального контракта вызывает дискуссии среди ученых. В свое время Высший Арбитражный Суд РФ в информационном письме от 19 августа 1994 г. "Об отдельных рекомендациях, принятых на совещаниях по судебно-арбитражной практике", учитывая особенности государственных контрактов, указал, что "указанные договоры не следует рассматривать в качестве обычных предпринимательских договоров. Поэтому при рассмотрении споров нужно учитывать особенности этих отношений" <2>. -------------------------------- <2> Вестник ВАС РФ. 1994. N 11. С. 67.
Л. В. Горбунова, применительно к государственным контрактам, правильно писала о том, что "законодатель, используя институт государственного контракта... не определил отличительные черты и особенности самого государственного контракта, безотносительно к тем отношениям, в которых он используется, а также его роль и место в системе договоров" <3>. В полной мере данное утверждение относится и к муниципальным контрактам. -------------------------------- <3> Горбунова Л. В. Поставка продовольствия для государственных нужд по российскому гражданскому праву: Дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2003. С. 71.
А. П. Алехин и Ю. М. Козлов считают, что государственные контракты как правовые формы реализации государственных заказов имеют ту особенность, что сочетают в себе элементы административно-правового и гражданско-правового договора <4>. И. В. Елисеевым высказано мнение по данному вопросу: "...государственный контракт является особым типом договора, стоящим в одном ряду с предварительными и публичными договорами, и его следовало бы закрепить в части 1 ГК РФ в качестве контракта на обеспечение государственных нужд" <5>. Л. В. Андреева отчасти солидарна с И. В. Елисеевым, поскольку указывает, что "государственный контракт следует рассматривать как особый тип договора, стоящий в одном ряду с предварительными и публичными договорами, так как государственный контракт не имеет товарного характера" <6>. Точка зрения Л. В. Андреевой о том, что государственный контракт не имеет товарного характера и для его реализации заключаются соответствующие договоры, представляется спорной. Во всяком случае, при простой структуре договорных отношений, когда заключается только государственный контракт на поставку продукции для государственных и муниципальных нужд, поставщик передает продукцию либо непосредственно государственному и муниципальному заказчику, либо по его указанию иному лицу <7>. -------------------------------- <4> См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право РФ. Ч. 1: Учебник. М., 1994. С. 68. <5> Гражданское право. Т. 2: Учебник / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 1997. С. 71. <6> Андреева Л. В. Правовые проблемы обеспечения государственных нужд // Государство и право. 1999. N 8. С. 29. <7> См.: Власов В. А. Правовое регулирование закупок сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд: история, теория, практика: Монография. Красноярск: КрасГАУ, 2005. С. 112.
Л. И. Шевченко в свое время указывала, что "государственный контракт не является обычным гражданско-правовым, предпринимательским договором. Выявленные особенности, характерные для государственного контракта, позволяют рассматривать его как гражданско-правовой договор, включающий в себя отдельные административно-правовые (публичные) элементы" <8>. -------------------------------- <8> Шевченко Л. И. Проблемы формирования договорных отношений поставки в условиях становления в Российской Федерации рыночной экономики: Дис. ... докт. юрид. наук. Кемерово, 2001. С. 268.
В свое время мы неоднократно указывали, что договор закупки сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд (государственный и муниципальный контракт) - это сложный и комплексный договор, включающий нормы аграрного, гражданского и административного права, но отношения по покупке сельскохозяйственной продукции регулируются преимущественно нормами аграрного законодательства. Можно сказать, что данный договор объединяет элементы трех договоров: аграрно-правового, гражданско-правового и административно-правового <9>. И правовой режим его характеризуется наличием и публично-правовых, и частноправовых начал (нормативная правовая база, цели, субъектный состав, особенности порядка заключения и исполнения, ответственность, срок, финансирование, авансирование, стимулирование, государственные закупочные цены и т. д. и т. п.), поэтому мы никогда не относили ни государственные контракты, ни муниципальные контракты только к чисто гражданскому праву, о чем иногда можно прочитать на страницах центральной юридической печати <10>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья Я. Б. Гребенщиковой "Понятие муниципального контракта и его правовая природа" включена в информационный банк согласно публикации - "Административное и муниципальное право", 2009, N 2. ------------------------------------------------------------------ <9> См.: Гребенщикова Я. Б. Понятие муниципального контракта, его правовая природа // Российская юстиция. 2007. N 9. С. 38. <10> См.: Гребенщикова Я. Б. Понятие муниципального контракта, его правовая природа // Российская юстиция. 2007. N 9. С. 38.
Безусловно, и государственные, и муниципальные контракты выступают в качестве основного средства удовлетворения потребностей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (публично-правовых образований). Не вызывает также сомнения вопрос о том, что удовлетворение различных потребностей вышеуказанных субъектов, например, при осуществлении научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ вообще и в агропромышленном производстве в частности должно также удовлетворяться путем заключения государственного и муниципального контракта на поставку товаров для государственных и муниципальных нужд. Соответственно необходимо базовое общее понятие государственного и муниципального контракта, единое для различных договорных конструкций.
------------------------------------------------------------------
Название документа