Право публичного образования на часть прибыли унитарного предприятия
(Болдырев В. А.) ("Право и экономика", 2009, N 12) Текст документаПРАВО ПУБЛИЧНОГО ОБРАЗОВАНИЯ НА ЧАСТЬ ПРИБЫЛИ УНИТАРНОГО ПРЕДПРИЯТИЯ
В. А. БОЛДЫРЕВ
Болдырев Владимир Анатольевич, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Омской академии МВД России. Научная специализация - участие публичных образований в отношениях, регулируемых гражданским правом; деликтные и страховые обязательства. Кандидат юридических наук. Родился 15 августа 1979 г. в г. Омске. В 2000 г. окончил Омскую академию МВД России, в 2003 г. защитил диссертацию на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Автор (соавтор) трудов: "Возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью гражданина" (2006); "Трудовое право России" (2006).
В отечественных праве и экономике неналоговое изъятие доходов юридических лиц, созданных публичными образованиями, является исторически сложившейся традицией. Столь же традиционной является борьба за разумность размера отчислений, которые следует делать субъектам, осуществляющим экономическую деятельность. В советский период даже высказывалось предложение включить в систему контроля за законностью таких отчислений банки: "Одной из эффективных мер, направленных на охрану имущественных интересов предприятий, было бы, например, предоставление органам банковской системы права проверять законность распоряжений вышестоящих управленческих организаций по изъятию у подчиненных им предприятий денежных средств и незаконные распоряжения не выполнять" [1]. Однако законность и экономическая обоснованность - категории, находящиеся в разных плоскостях. Есть ли возможность связать их в современном праве и правоприменении? Отношения с участием субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность, содержанием которых являются обязанности по отчислению в бюджет части доходов или прибыли юридического лица, регулируются преимущественно нормами налогового права. Однако обязанность унитарного предприятия, наделенного правом хозяйственного ведения, перечислять часть прибыли в бюджет публичного образования, а также обязанность казенного предприятия перечислять часть полученных доходов не является налогово-правовой. Не является такая обязанность и гражданско-правовой. В пользу данных утверждений выступает как буквальное содержание налогового законодательства, так и комплексное толкование правовых норм различной отраслевой природы. Согласно п. 1 ст. 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных перечислений. К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы. Доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в том числе часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, согласно п. 4 ст. 41 и п. 1 ст. 42 БК РФ относятся к неналоговым доходам. Устанавливая обязанность уплатить в бюджет публичного образования часть прибыли или дохода, собственник, не будучи титульным владельцем, решает вопрос о размере представления, которое будет делать коммерческая организация, получившая имущество во владение и пользование в связи с передачей ему имущества. Возмездность передачи имущества унитарному предприятию носит в данном случае исключительно экономический характер и не может рассматриваться как юридическое свойство действия публичного образования, направленного на возникновение права хозяйственного ведения или права оперативного управления. Данный вывод следует из того, что собственник может и не установить для унитарного предприятия обязанности по осуществлению неналоговых отчислений в бюджет. По названой причине размер прибыли или дохода, подлежащего перечислению в бюджет, не является условием сделки о передаче имущества унитарному предприятию <1>. -------------------------------- <1> Нормы действующего законодательства не позволяют определять размер прибыли, подлежащей отчислению в договорном порядке. В ранее действовавшем законодательстве такая возможность была закреплена. Абзацем 4 п. 2 ст. 5 Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. N 443-1 "О собственности в РСФСР" устанавливалось: "Собственник вправе получать часть прибыли от использования имущества, которое он передал предприятию, в размере, определенном договором между собственником и предприятием. Споры, возникающие при определении этой доли, разрешаются судом, государственным арбитражем или третейским судом".
Сама возможность изъятия части прибыли или дохода является экстраординарной для гражданского права. Согласно ст. 136 ГК РФ поступления, полученные в результате использования имущества (плоды, продукция, доходы), принадлежат лицу, использующему это имущество на законном основании, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или договором об использовании этого имущества. Именно таким исключением является ситуация с доходами унитарного предприятия, титульным владельцем имущества является коммерческая организация, а лицом, извлекающим (соизвлекающим) доходы, - публичное образование. Публичный собственник, устанавливая для унитарного предприятия размер неналоговых отчислений в бюджет, по сути, реализует властные полномочия, хотя и связанные с его субъективным правом собственности. Такая ситуация делает заманчивой постановку вопроса о комплексной природе права публичного образования на получение части прибыли (дохода) унитарного предприятия. Однако такая постановка вопроса является изначально непродуктивной. С прагматической позиции следует дать оценку: праву публичного собственника на установление размера дохода (прибыли), подлежащего отчислению; собственно праву на получение дохода (прибыли); последствиям неисполнения соответствующей обязанности, что является главным. При комплексной природе права с одинаковой легкостью можно применять как гражданско-правовые, так и финансово-правовые санкции за неуплату или несвоевременную уплату денежных средств, что не может способствовать формированию стабильной практики. С учетом указанного полагаем, что обязанность унитарного предприятия передать часть дохода или прибыли публичному образованию должна иметь однозначную оценку с позиции отраслевой природы. По нашему мнению, она является финансово-правовой, хотя и не относится к подотрасли финансового права - налоговому праву. Соответственно, неисполнение такой обязанности унитарным предприятием не должно влечь применения экономических санкций налогово-правовой природы или гражданско-правовой природы, в том числе по правилу ст. 395 ГК РФ о процентах за пользование чужими денежными средствами. Заключение о невозможности применения в пользу публичного образования экономических санкций к унитарному предприятию следует также из начал справедливости. Не может считаться справедливым требование о применении санкции, заявляемое лицом, односторонне установившим размер обязанности для другого лица. Невыполнение финансово-правовых обязанностей унитарными предприятиями в этом случае может влечь негативные трудоправовые последствия для должностных лиц органов управления юридическим лицом, но не экономические санкции для организации-нарушителя. Сами отчисления при их несоразмерности могут препятствовать достижению унитарным предприятием уставных целей. Отсюда можно сделать вывод о существовании некой общей юридической обязанности устанавливать размер дохода (прибыли), подлежащего перечислению в бюджет, в объеме, который не препятствует достижению унитарным предприятием уставных целей. Понятно, что столь высокая степень абстрактности обязанности делает ее малоэффективной. Может показаться, что единственный выход в данном случае - это позволить на законодательном уровне унитарному предприятию оспаривать решение собственника по мотиву того, что оно препятствует достижению уставных целей, тем более что применительно к "натуральному" изъятию имущества собственником судебная практика такую постановку допускает. В случае изъятия имущества (вещей, имеющих самостоятельную потребительскую ценность), принадлежащего унитарному предприятию, практика после ряда лет применения положений Гражданского кодекса РФ была обоснованно направлена Президиумом ВАС РФ по пути квалификации соответствующих отношений как основанных на сделках <2>. -------------------------------- <2> Постановление Президиума ВАС РФ от 18 ноября 2008 г. N 10984/08 по делу N А79-7776/2007.
При изъятии имущества на основании решения собственника решение не является властным актом - это реакция рачительного собственника на неэффективное или губительное для имущества использование титульным владельцем (казенным предприятием). Это может быть и отклик публичного образования на констатированное унитарным предприятием с правом хозяйственного ведения отсутствие необходимости в таком имуществе. Установление размера отчислений в бюджет оценивать как сделку нельзя. В случае установления размера отчислений от прибыли собственник действует властно, он не связан необходимостью учета каких-либо поддающихся правовой оценке факторов, ориентируется исключительно на факторы экономического характера. Как уже упоминалось, объем прав собственника на получение систематических отчислений от унитарных предприятий различных видов неодинаков. Согласно п. 2 ст. 297 ГК РФ порядок распределения доходов казенного предприятия определяется собственником его имущества. Обратим внимание: речь идет о полномочии собственника определять судьбу именно доходов казенного предприятия. Несколько уже полномочия собственника в отношении унитарного предприятия с правом хозяйственного ведения: "Собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия" (абз. 2 п. 1 ст. 295 ГК РФ). Понятно, что прибыль в широком экономическом понимании означает доходы, но за минусом расходов. Предположить, что в течение длительного периода у унитарного предприятия вообще не было доходов, сложно, а отсутствие прибыли, особенно учитывая выполнение многими унитарными предприятиями важных, социально значимых функций, - можно. Право собственника на получение части прибыли, а не дохода унитарного предприятия, обладающего имуществом на праве хозяйственного ведения, обусловлено тем, что публичное образование не несет субсидиарной ответственности по долгам данного предприятия и, соответственно, в случае возникновения явления, обратного прибыли, а именно убытков, интересы контрагентов предприятия были бы необоснованно ущемлены. Отсюда вывод: вопрос о механизме и размере внебюджетных отчислений в пользу публичного собственника имеют большую остроту применительно к унитарным предприятиям, основанным на праве хозяйственного ведения. С точки зрения контрагентов унитарных предприятий, вопрос о взаимоотношениях казенных предприятий и публичных собственников не обладает существенной остротой. Юридико-технически решение о размере прибыли унитарного предприятия, подлежащей перечислению в бюджет, может выглядеть по-разному. Например, Ю. В. Бойчук указывает три варианта: унифицированный подход, предусматривающий единые правила взаимоотношений публичных образований с унитарными предприятиями, действующими на праве хозяйственного ведения; дифференцированный, ставящий изъятие прибыли в зависимость от отраслевой принадлежности предприятия; индивидуальный, допускающий применение селективного подхода [2]. Сам федеральный законодатель процедуру установления размера и последующего осуществления неналоговых платежей подробно не определил, хотя и не устранился от решения данного вопроса. Пункт 2 ст. 17 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" устанавливает правило, согласно которому предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, ежегодно перечисляет в соответствующий бюджет часть прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в порядке, размерах и в сроки, которые определяются Правительством РФ, уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления. Таким образом, закон устанавливает периодичность выплат - один раз в год. Нормы бюджетного и гражданского законодательства долгое время не были согласованы по таким вопросам, как периодичность и механизм получения части прибыли унитарного предприятия публичным образованием. Практике был известен и способ непосредственного изъятия прибыли. Согласно первоначальной редакции действовавшей ранее ч. 1 ст. 43 БК РФ, средства, получаемые от продажи государственного и муниципального имущества, подлежали зачислению в соответствующие бюджеты в полном объеме. В дальнейшем исключение было сделано для автономных учреждений <3>, а с 1 января 2008 г. норма ст. 43 БК РФ была упразднена <4>. От момента появления до момента упразднения она просуществовала без малого десять лет, в течение которых исследователями отмечалось ее противоречие смыслу нормы ст. 294 ГК РФ о содержании права хозяйственного ведения [3], указывалось на то, что унитарные предприятия не являются участниками бюджетных отношений [4]. -------------------------------- <3> См.: Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений". <4> См.: Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации".
Взвешенный, системный гражданско-правовой, а не буквальный финансово-правовой подход к толкованию норм законодательства наблюдался в судебных актах Верховного Суда Российской Федерации, подчеркивавшего, что в бюджет должна перечислиться лишь часть прибыли, а не дохода унитарного предприятия от продажи имущества <5>. Попытки региональных законодателей распределять доход от продажи имущества унитарного предприятия, например, по принципу 97% - соответствующему бюджету, 3% - унитарному предприятию также не нашли поддержки со стороны судов <6>. -------------------------------- <5> См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 7 октября 2002 г. N 44-г02-29. <6> См.: Определение Верховного Суда РФ от 14 марта 2007 г. N 29-Г07-1 об оставлении без изменения решения Пензенского областного суда от 13 декабря 2006 г., которым удовлетворено заявление о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим абз. 4 п. 3 ст. 16 Закона Пензенской области от 8 июля 2002 г. N 375-ЗПО "Об управлении собственностью Пензенской области".
Аналогичную практику можно было наблюдать и в арбитражном правоприменении <7>. Впрочем, в ряде случаев единства судебной практики не наблюдалось: распределение, например, арендной платы унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, между бюджетом и унитарным предприятием в ряде случаев оценивалось то как принципиально не соответствующее закону <8>, то как допустимое в зависимости от пропорции <9>, то как допустимое вообще <10>. -------------------------------- <7> См.: Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 15 января 2004 г. N Ф04/187-2278/А45-2003, Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 13 января 2004 г. N Ф04/123-2233/А45-2003; Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 9 ноября 2006 г. по делу N А39-2413/2006-85/6; Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 2 ноября 2006 г. по делу N А39-2414/2006-86/6. <8> Например, в Постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 2 ноября 2006 г. по делу N А39-2414/2006-86/6 указано: "...Арендные платежи следует перечислять непосредственно Предприятию, а после уплаты арендодателем налогов и иных обязательных платежей арендная плата подлежит зачислению в местный бюджет". <9> Например, в Постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 31 мая 2006 г. по делу N А39-3778/2005-174/16 отмечено, что распределение арендной платы по принципу 30% - предприятию, 70% - публичному образованию противоречит ст. 295 ГК РФ. <10> Например, о допустимости распределения арендной платы по принципу 90% - бюджету, 10% - унитарному предприятию упоминается в Постановлении ФАС Северо-Западного округа от 3 июня 2005 г. N А13-1144/2005-10.
В пункте 5 информационного письма Президиума ВАС РФ от 22 декабря 2005 г. N 98 "Обзор практики разрешения арбитражными судами дел, связанных с применением отдельных положений главы 25 Налогового кодекса Российской Федерации" <11> предлагается рассматривать "перечисление части арендной платы в бюджет муниципального образования как выплату предприятием собственнику имущества соответствующей доли прибыли, которая должна производиться после уплаты налога на прибыль". Логика понятна: в данном случае пресекалась не основанная на содержании гражданского и налогового закона попытка уклониться от уплаты налога на прибыль. Суждения о допустимости перечисления денежных средств непосредственно в бюджет в названном примере нет. -------------------------------- <11> См.: пункт 5 информационного письма Президиума ВАС РФ от 22 декабря 2005 г. N 98 "Обзор практики разрешения арбитражными судами дел, связанных с применением отдельных положений главы 25 Налогового кодекса Российской Федерации".
По нашему мнению, распределение дохода унитарного предприятия до момента подведения итогов и определения размера прибыли с учетом финансовых результатов деятельности унитарного предприятия является незаконным, какая бы пропорция распределения ни предусматривалась в правовом акте. Попытки оптимизировать процесс перечисления прибыли за счет ее изъятия непосредственно после поступления унитарному предприятию или путем определения в договорах размера перечисления, которое следует сделать в бюджет, противоречит гражданскому законодательству, делает экономической фикцией такой правовой признак юридического лица, созданного в организационно-правовой форме унитарного предприятия, как самостоятельная гражданско-правовая ответственность. Сложнее обстоит дело с определением того, какую часть прибыли может "забрать" бюджет. Именно здесь возможность буквального толкования норм права, без применения категорий разумности и добросовестности, предоставляет большие возможности публичному собственнику. Как указывает А. В. Фролова, "Максимальный размер перечисляемой прибыли, установленный в нормативных актах, позволил бы предприятиям планировать свою дальнейшую деятельность". Однако сегодня, не нарушая закона, можно потребовать от предприятия 99% прибыли, т. е. практически всю. Закон в таком случае будет соблюден лишь формально, а идея законодателя не реализована. И все же это не означает, что правопорядок и идея права в данном случае должны обеспечиваться нормами о возможности судебного оспаривания решения собственника по экономическим мотивам. В настоящее время оспаривание по мотивам экономической необоснованности установленного размера отчислений прибыли или дохода лишено позитивных перспектив. Причем неважно, кем такое оспаривание осуществляется: унитарным предприятием или его контрагентами. Другое дело, что контрагенты унитарного предприятия, наделенного имуществом на праве хозяйственного ведения, если данное унитарное предприятие доведено до несостоятельности данными отчислениями, имеют возможность искать защиты своих интересов, требуя применения нормы о субсидиарной ответственности собственника, установленной абз. 2 п. 3 ст. 56 ГК РФ. Понятно, что довести до банкротства, распределяя прибыль, т. е. решая судьбу лишь положительного результата деятельности (прироста имущества), достаточно сложно. Доказать связь между поведением собственника и банкротством унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, удастся, если изъятие производилось в отношении доходов, а не прибыли, и с нарушением процедуры, т. е. не ежегодно, а, например, при каждом перечислении оплаты по договорам. Иными словами, оспаривание выйдет за рамки экономической целесообразности и перейдет в сферу права. Что касается гипотетической возможности установления в законодательстве субъективного права унитарного предприятия или его контрагентов оспаривать решение собственника о размере отчислений в бюджет по мотиву экономической нецелесообразности, считаем такое допущение оспаривания опасным, которое может позволить выносить на обсуждение суда без должных оснований вопросы сугубо экономического характера. Принятие соответствующих изменений в законодательство кажется нам не просто маловероятным, а практически невозможным.
Список литературы
1. Якушев В. С. Юридическая личность государственного производственного предприятия. Свердловск, 1973. С. 123. 2. Бойчук Ю. В. Государственное регулирование деятельности унитарных предприятий: Автореф. дис... канд. юрид. наук. М.: МГЮА, 2006. С. 33. 3. Глуховская Э. Правомерно ли требование? // ЭЖ-Юрист. 2006. N 30. С. 11. 4. Ануфриева Ю. Проблемы правового регулирования процедур банкротства несостоятельного ФГУП // Арбитражный и гражданский процесс. 2006. N 8. 5. Фролова А. В. Правовое положение унитарных предприятий: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: МГЮА, 2006. С. 7.
------------------------------------------------------------------
Название документа