Земля - природный ресурс и объект права собственности

(Боголюбов С. А.) ("Экологическое право", 2009, N 5/6) Текст документа

ЗЕМЛЯ - ПРИРОДНЫЙ РЕСУРС И ОБЪЕКТ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ

С. А. БОГОЛЮБОВ

Боголюбов С. А., заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, действительный член Российской экологической академии, Общенациональной академии знаний, Петровской академии науки и искусств.

Широкое обсуждение разработанной в Совете по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства Концепции развития гражданского законодательства, затрагивающей природоохранную, природоресурсную и другие отрасли российского законодательства, в отличие от совершенствования земельного, водного, лесного, фаунистического законодательства, заслуживает поддержки и привлекает внимание. В условиях активного, в продолжение полутора десятилетий перманентного совершенствования российского законодательства гражданское законодательство являет собой островок стабильности, которую трудно переоценить, поскольку его влияние на природоресурсное, природоохранное и иные отрасли российского законодательства продолжает быть доминирующим и если не исключающим, то сдерживающим многочисленные дополнения в Земельный, Водный, Лесной кодексы, в федеральные законы о животном мире, о недрах и др. Гражданский кодекс РФ (далее - ГК РФ) играет и должен продолжать играть важнейшую роль в обеспечении стабильности имущественных, природоресурсных отношений, защите их добросовестных участников, в обеспечении реализации вещных прав на землю и иные природные объекты, которые в XXI в. преимущественно из области теории переходят главным образом в практическую плоскость <1>. -------------------------------- <1> См.: Суханов Е. А. Вещные права в новом Земельном кодексе Российской Федерации // Экологическое право. 2003. N 1.

В связи с этим важно определиться с тем, насколько нужны его новые дополнения, совершенствование, модернизация, будут ли они означать революционные изменения гражданского законодательства, которые неминуемо отразятся на земельных, лесных, водных, фаунистических, горных и иных природоресурсных отношениях, или это косметическая, актуализирующая правка, не ломающая самый стабильный крупный российский закон, именуемый экономической конституцией страны. Можно понять желание разработчиков Концепции модернизации ГК РФ дополнить ст. 1 ГК об основных началах гражданского законодательства принципом "добросовестность", хотя не стоит преувеличивать ее значение в качестве начала гражданской и иной отрасли российского законодательства, поскольку российский правоприменитель не слишком часто опирается на общие правовые положения нравственного, мягкого характера, не подкрепленные дальнейшим законодательным обеспечением, заключающимся в том числе в установлении положительных и отрицательных санкций. Право, по С. Н. Братусю, И. С. Самощенко, А. В. Мицкевичу, А. С. Пиголкину, должно регулировать общественные отношения, управлять ими, предусматривая положительные и отрицательные санкции, а не провозглашать научные, порой достаточно известные, истины, присущие, скорее, учебникам, лекциям, пособиям и другим формам обучения и назидания <2>. -------------------------------- <2> См.: Теоретические проблемы систематизации советского законодательства. М.: Юридическая литература, 1962.

Необходимое и провозглашенное разработчиками Концепции укрепление нравственных начал гражданского законодательства должно означать не дополнительный набор пожеланий и деклараций, посвященных морали и нравственности, а комплекс конкретных предписаний, направленных на реальное выполнение конституционных требований о социальном, правовом и демократическом характере нашего государства, свободном использовании каждым своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, недопущении экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Важно определиться с тем, совершаются ли многочисленные, в том числе серьезные, экономические правонарушения под "прикрытием" норм гражданского права (и в этом случае действительно надо присмотреться к этому прикрытию) либо они являются следствием пренебрежения граждан, юридических и должностных лиц гражданско-правовыми требованиями, неуважения к ним, их неисполнения. В последних случаях целесообразнее не менять законодательные требования, а, инвентаризировав их, присмотреться к проблемам и трудностям их реализации, после чего делать вывод о совершенствовании правоприменительной практики либо, в случае необходимости, о дополнении нормативно-правовой базы. Как представляется, подходить к модернизации важнейшего закона надо не с позиций, "как бы можно еще украсить его", а с позиций, "без каких изменений этого закона нельзя сегодня обойтись". Можно лишь повторить наши известные соображения о необходимости преодоления экономических и социальных проблем прежде всего с помощью реализации принятых законодательных требований, и только если они себя исчерпали применением, вошли в безысходное противоречие с другими требованиями, если использованы варианты повышения их эффективности, надо приступать к взвешенному и осторожному перелопачиванию законодательства. В общих интересах россиян влияние государства и судебной власти на состояние гражданского правопорядка должно усиливаться, а императивность норм, регулирующих имущественные отношения, стабильность, устойчивость и предсказуемость гражданского оборота должны повышаться. Можно приветствовать введение обычая в качестве очередного источника гражданского права: в осуществлении оборота земельных участков, иных природных объектов обычай играет немалую роль, особенно в местностях с преобладанием населения, исповедующего мусульманство. Применение охотничьих и рыболовных обычаев распространено на европейском российском Севере и в Сибири. На нормах обычая нередко основываются распределение земельных участков под огороды и между сособственниками, использование береговой линии водных объектов, пребывание граждан в лесах, общее водопользование, добыча общераспространенных полезных ископаемых. Значение обычая и его узаконения в условиях ослабления государственности и развития рыночных отношений неизменно повышается (после давно забытого старого, расцветшего во второй половине XIX в.). Для земельного права имеет большое значение предлагаемая авторами Концепции глава "Право собственности на земельные участки и иные природные объекты" подраздела "Право собственности" нового раздела "Вещное право" ГК (о многом говорит уже субординация указанных частей и заголовков). Многочисленными являются предложения разработчиков Концепции о переносе ст. 15 - 19, 23, 35, 40, 42 - 44, 49 - 53, 56 и других ЗК РФ в ГК РФ. Прежде чем обсуждать постатейно эти новеллы, надо определиться в принципе о соотношении гражданского и земельного, иных подотраслей природоресурсного права. Лучше, чем предусматривается в ч. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ <3> (далее - ЗК РФ), не скажешь, а именно: -------------------------------- <3> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ, с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 3 октября 2004 г. N 123-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ, от 7 марта 2005 г. N 15-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 111-ФЗ, от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 206-ФЗ, от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 92-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 154-ФЗ, от 16 октября 2006 г. N 160-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 204-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 260-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 261-ФЗ, от 28 февраля 2007 г. N 21-ФЗ, от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ, от 19 июня 2007 г. N 102-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ, от 30 октября 2007 г. N 240-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 68-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 311-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 41. Ст. 3993; 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17; 2005. N 10. Ст. 763; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3122; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3128; 2006. N 1. Ст. 17; 2006. N 23. Ст. 2380; 2006. N 43. Ст. 4412; 2007. N 1 (1 ч.). Ст. 24; 2007. N 31. Ст. 4009; 2007. N 45. Ст. 5417; 2007. N 46. Ст. 5553; 2008. N 20. Ст. 2253; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3597; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6236; 2009. N 1. Ст. 19.

- земля - основа жизни и деятельности человека, природный объект, важнейшая составная часть природы, природный ресурс и одновременно - недвижимое имущество, объект права собственности и иных прав на землю; - регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком; - при регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель. Представляется, что законодателю не следует уходить от чеканной и оправдавшей себя в теории и на практике формулы ст. 129 действующего ГК РФ (почерпнутой из западноевропейского законодательства), согласно которой оборот земли и других природных ресурсов регулируется ГК РФ постольку, поскольку он не ограничивается законами о земле и других природных ресурсах. Эта формула основывается на ч. 1 ст. 9, ч. 2 и 3 ст. 36 Конституции РФ и получает последующее отражение в ст. 209 ГК РФ, ч. 3 ст. 3 и др. ЗК РФ, ч. 2 ст. 3 ЛК РФ, ч. 2 ст. 4 ВК РФ и в других федеральных природоресурсных законах. Неоднократно предпринимались председателем Комитета Государственной Думы Космачевским усилия по отмене ч. 3 ст. 3 ЗК РФ (опосредованной приведенными нормами Конституции и ГК), согласно которой имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Обращает на себя внимание понятие специального закона, который согласно общепринятым принципам права в случае разночтений между нормами законов должен иметь приоритетное значение по отношению к общему закону. Обоснованно можно считать гражданское законодательство, устанавливающее общие правила осуществления имущественных отношений, более общим законом по отношению к законам о природных ресурсах и объектах, имущественный оборот которых должен осуществляться по общим правилам ГК с изъятиями, установленными специальными законами об этих природных ресурсах и объектах. Специальными законами, имеющими приоритетный характер, по отношению к общему закону - ГК являются законы об акционерных обществах, о кооперации, о сельскохозяйственной кооперации, о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и др. Обсуждению соотношения гражданского и земельного права и законодательства как формально равноценных отраслей российского права и законодательства, как общего и специального методов и направлений регулирования, как преимущественно частного и преимущественно публичного начал регулирования, как и их разграничению, посвящено немало работ Г. А. Волкова, А. К. Голиченкова, Ю. Г. Жарикова, И. А. Иконицкой, И. Ф. Панкратова, Н. А. Сыродоева и других, где перечисляются их общие и особенные признаки и свойства <4>. -------------------------------- <4> См. также: выступление "Земельный участок - часть природы, а не только вид имущества" на парламентских слушаниях Государственной Думы РФ "О направлениях совершенствования земельного законодательства" 2004 г.; О двуедином характере земельного участка // Хозяйство и право. 2006. N 1; Идеи Н. И. Краснова о земле как важнейшей части природы // Аграрное и земельное право. 2009. N 1.

Не повторяя их дословно, можно назвать некоторые, актуализируемые в настоящее время. Нерукотворное, в основном, происхождение земельных участков и иных природных объектов. Преимущественно публичный характер природопользования и целей, направлений охраны окружающей среды. Многочисленные ограничения и обременения на оборот земельных участков и иных природных объектов, полное исключение участков недр и некоторых иных природных объектов из гражданского оборота. Сформировавшаяся за столетие система земельного права и законодательства, изменение которой повлечет ломку земельно-правовых отношений, нуждающихся в стабилизации, а не в переустройстве и перезагрузке. Оптимальное сочетание в настоящее время гражданско-правовых основ регулирования оборота земельных участков и иных находящихся в обороте природных объектов со специфическими земельно-правовыми, иными природоресурсными положениями, которыми регулируются использование природных ресурсов и охрана окружающей среды. Большое количество специфических положений земельного и иного природоресурсного законодательства, аналогичное по количеству с трудовым, семейным законодательством, обусловливает продолжение отпочкования и относительно самостоятельное существование земельно-правовых и иных природоресурсных специфических требований от общих гражданско-правовых предписаний. В ряде случаев авторы Концепции ломятся, кажется, в открытую дверь, предлагая модель единого объекта недвижимости, который возникает при совпадении личности собственника земельного участка и собственника находящегося на нем недвижимого имущества, и если собственник недвижимости не является собственником занимаемого данным объектом земельного участка, то земельное законодательство и практика его применения предполагают его право пользования таким участком для прохода к принадлежащему ему строению, сооружению. Если здесь и возникают проблемы, то не в связи с недостатком вещных прав на земельные участки и иную недвижимость, а в недостатках реализации закона, который, кстати, предполагает и в настоящее время регистрацию права собственности, в том числе на участки недр, на водные и иные природные объекты. Точно так же в гражданском законодательстве предусматривается право собственности на участки недр и водные объекты - с изъятиями, предусмотренными в Законе РФ "О недрах" и в Водном кодексе РФ. Что может дать перенос этих норм из соответствующих федеральных законов о природных ресурсах в ГК РФ? Включение специфических требований к осуществлению права собственности на земельные, лесные участки, на водные объекты, на участки недр в ГК РФ лишь утяжелит и расширит и без того объемный ГК РФ, сделает его значительно более подвижным, часто дополняемым, не произведя решительного поворота к неуклонному исполнению требований закона. Напрашивается и еще один довод в пользу самостоятельности земельного законодательства, которое согласно п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ находится в ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а гражданское право согласно п. "о" ст. 71 Конституции РФ находится в ведении Российской Федерации. И дело не только в ч. 3 ст. 36 Конституции РФ об условиях и порядке пользования землей, определяемых на основе федерального закона, и в многочисленных региональных законах об использовании и охране земель в субъектах РФ, об обороте земель сельскохозяйственного назначения (в конце концов последнее слово принадлежит законодателю), а в том, что именно земля как объект правового регулирования имеет столько природных, географических и иных региональных особенностей, что лишить законодателя возможностей учета этих особенностей не представляется возможным и кажется бесперспективным. Здесь, кстати, можно констатировать достоинства сочетания гражданского и земельного законодательства, при котором региональное правотворчество не должно выходить за рамки компетенции РФ, устанавливающей общие правила поведения в имущественных отношениях, и использовать совместную и собственную компетенцию в области регулирования земельных отношений <5>. -------------------------------- <5> См.: Цветков С. Б. Гражданское законодательство должно остаться в исключительном ведении Российской Федерации // Актуальные проблемы гражданского права и гражданского процесса: Сб. научных статей по итогам межрегиональной научно-практической конференции. Волгоград, 2007.

В Концепции не без оснований предлагается установить вещные права на земельные участки, участки недр, водные объекты, которые должны быть принципиально едиными с вещными правами на земельные участки. Принципиально они и сейчас едины, а в частности, сами авторы Концепции предлагают установить их публично-правовые ограничения в кодексах и законах об отдельных видах природных объектов. В чем же будет состоять модернизация ГК РФ? Что касается суперфиция, эмфитевзиса, узуфрукта, то, обсуждая их по существу, целесообразно видеть перед собой российского правоприменителя, который трудно привыкает к новым терминам, особенно иностранного происхождения, а неосознанное желание некоторых юристов дополнительно поднимать свой престиж среди остального населения путем введения усложненных формул не вызывает поддержки с учетом необходимости обеспечения доступности законодательных требований для тех, на кого они распространяются. Трудно согласиться с предложениями передать регистрацию некоторых вещных прав, в том числе на земельные участки и иные природные объекты, в арбитражные суды (как это предусматривается в ряде зарубежных стран), что, по мнению реформаторов, призвано повысить ее законность и добросовестность. Судебная система испытывает в настоящее время такие перегрузки, что добавление ей новых функций, не обусловленных рассмотрением конкретных споров, еще более затруднит перманентную, продолжающуюся десятилетия судебную реформу. Таким образом, механический перенос многих положений федеральных законов о земле и других природных ресурсах в ГК РФ не принесет автоматически повышения эффективности их предписаний. Оптимальное сочетание гражданско-правовых и земельно-правовых требований в ЗК РФ предусматривает в ЗК РФ: 1) прямую ссылку на нормы ГК РФ; 2) пересказ, переложение в ЗК РФ нормы ГК РФ с учетом специфики землепользования; 3) автономное изложение в ЗК РФ специфических земельно-правовых требований. Устойчивость отношений по обороту земельных участков и иных природных объектов по-прежнему заслуживает поддержки (хотя острота проблемы, существовавшая в 1990-х годах, миновала), но не путем полного переноса регулирующих их норм из природоресурсных актов в ГК РФ, а путем сохранения ведущей роли ГК РФ в обеспечении стабильности имущественных отношений и структуры регулирования природоохранных и природоресурсных отношений посредством принятия и реализации федеральных законов о земле и иных природных ресурсах.

------------------------------------------------------------------

Название документа