Отдельные аспекты систематизации вещных прав на природные ресурсы
(Шуплецова Ю. И.) ("Экологическое право", 2009, N 5/6) Текст документаОТДЕЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ ВЕЩНЫХ ПРАВ НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ
Ю. И. ШУПЛЕЦОВА
Шуплецова Ю. И., заведующая отделом Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук.
Рациональное использование природных ресурсов является важной экологической задачей и относится к числу острейших мировых проблем, требующих безотлагательного, фундаментального изучения и решения. Как отмечают многие авторы, признание права частной собственности на землю (и другие природные ресурсы) и регулирование гражданско-правового оборота этого главного вида недвижимости настоятельно требуют дальнейшего развития системы ограниченных вещных прав <1>. -------------------------------- <1> См.: Суханов Е. А. О понятии и видах вещных прав в российском гражданском праве // Журнал российского права. 2006. N 12.
Исследуя проблемы развития вещных прав на природные ресурсы, необходимо отметить, что в исторической ретроспективе происходит постепенное сокращение количества вещных прав и существенное упрощение их структуры. Так, если в римском частном праве, германском праве, русском дореволюционном праве существовала наряду с правом собственности целая система ограниченных вещных прав, прежде всего сервитутов, в современном законодательстве России (даже при наличии рецепции римского права) вещные права сводятся все к той же собственности и двум видам сервитутов, один из которых, по сути дела, представляет собой не полноценное вещное право, а ограничение прав на землю. Такая позиция не может заслуживать поддержки. Более того, общую линию Земельного кодекса на сокращение титулов землепользования хотя и можно объяснить желанием законодателя максимально упростить правовой режим земли, однако вряд ли это упрощение соответствует перспективам развития имущественного оборота <2>. -------------------------------- <2> См.: Суханов Е. А. Вещные права в новом Земельном кодексе Российской Федерации // Экологическое право. 2003. N 1.
В настоящее время расширяется включение природных ресурсов в гражданский оборот и распространение на них полноценного правового режима имущества. Так, в Концепции развития законодательства о вещном праве (проект рекомендован Президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства) <3> особенности права владения и пользования такими природными объектами как, например, лесные участки, должны будут регулироваться Гражданским кодексом РФ как ограниченное вещное право. -------------------------------- <3> Вестник ВАС РФ. 2009. N 4. С. 105.
Причем помимо существующих на сегодняшний день вещных прав предлагается также ввести право постоянного владения и пользования земельным участком (эмфитевзис) и право застройки земельного участка. Поскольку в соответствии со ст. 5 Лесного кодекса РФ лесные участки являются земельными участками, указанные выше права, видимо, будут распространяться и на лесные участки. Следует отметить, что подобное включение природных объектов в гражданский оборот без учета их особенностей может повлечь негативные экологические (например, вырубка лесов и потеря важного природного объекта) и социальные (например, вырубка лесов приведет к ухудшению экологической обстановки и росту легочных и аллергических заболеваний) последствия. Еще одна тенденция развития законодательства о вещных правах - значительное расширение перечня вещных прав путем включения в него прав, имеющих иную природу. Так, вызывает определенные сомнения позиция авторов Концепции о вещно-правовом характере права безвозмездного срочного пользования (п. 1 ст. 36 ЗК РФ), а также права ограниченного пользования земельным участком (п. 3, 4 ст. 36 ЗК РФ). На наш взгляд, данные права все-таки представляют собой обязательственные, правовой режим которых аналогичен праву безвозмездного пользования, предусмотренного главой 36 Гражданского кодекса РФ. И раньше делались также попытки включить в состав вещных права, уже предусмотренные законодательством, например права арендатора на арендованную вещь <4>. Однако, по мнению Е. А. Суханова, это свидетельствует "лишь о полном пренебрежении основами учения о вещном праве, согласно которым их перечень, содержание должны быть урегулированы непосредственно законом, причем исчерпывающим образом (numerus clausus), исключающим всякую возможность варьирования их сторонами какого-либо договора" <5>. -------------------------------- <4> См.: Гражданское право: Учебник. Ч. 2 / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 1997. <5> Суханов Е. А. К понятию вещного права // Правовые вопросы недвижимости. 2005. N 1.
И это при том, что в праве дореволюционной России существовало, например, право застройки, которое в отличие от аренды с правом выкупа, существующей ныне, являлось вещным правом, а следовательно, имело все необходимые элементы защиты. Однако следует согласиться с мнением авторов Концепции, что существенным недостатком современного законодательства является открытый характер перечня вещных прав, содержащегося в ГК РФ (ст. 216), что в принципе допускает как введение новых вещных прав (причем не только федеральным законом), так и любые основания их возникновения <6>. -------------------------------- <6> Вестник ВАС РФ. 2009. N 4. С. 112.
Кроме того, следует отметить, что проблема современного природопользования по большей части зависит не от закрепления новых правомочий за пользователями или собственниками и состоит не в пересмотре существующих положений гражданского или природоресурсного законодательства, а, скорее, в эффективности правоприменительной деятельности. И одним из условий эффективности такой деятельности, по нашему мнению, должна стать стабильность действующей системы вещных прав, а также окончание бесконтрольной переделки нормативных актов. Вместе с тем можно согласиться, что появление в системе iura in re aliena современного российского гражданского права института сервитутов, пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования землей отражает общемировую тенденцию все большего ограничения права собственности на землю не только в общественных, но и в частных интересах <7>. -------------------------------- <7> См.: Копылов А. В. Вещные права на землю в римском, русском дореволюционном и современном российском гражданском праве. М.: Статут, 2000. С. 11.
Дополнительную проблему представляет отсутствие в современном российском праве понятия "интерес". Оно в основном употребляется в контексте "в интересах..." кого-то или чего-то. Одним из первых, кто поставил вопрос об интересе как правовой категории, был Р. Иеринг. По его мнению, с изменением интересов общества также изменяется его право, назначение которого в том и заключается, чтобы охранять непреложные жизненные требования общества путем принуждения <8>. Таким образом, и само право есть защищенный государством интерес. -------------------------------- <8> См.: Иеринг Р. Интерес и право. Ярославль, 1880. С. 83.
При этом следует учитывать, что "устойчивость формальной стороны в праве при изменяемости его содержания заставляет проводить основные разделения всего правового материала с точки зрения формы, самого способа регулирования правоотношений, а не с точки зрения их содержания, в частности, не с точки зрения тех конкретных интересов, которые затронуты или преобладают в каждом отдельном отношении" <9>. -------------------------------- <9> Черепахин Б. Б. К вопросу о частном и публичном праве // X сб. трудов профессоров и преподавателей Иркутского гос. ун-та. Иркутск, 1926. С. 8.
Какими же правовыми средствами может быть выражен интерес в праве, публичный или частный? Ответом на данный вопрос может служить, например, разграничение собственности между различными субъектами. Государство, определяя возможность иметь в своей собственности, собственности муниципальных образований или отдельных лиц тот или иной природный ресурс, расставляет приоритеты среди своих интересов. В связи с этим можно согласиться с мнением С. В. Михайлова, который считает, что наделение правом означает обеспеченную государством возможность удовлетворения интересов <10>. При этом, устанавливая правовые нормы, отражающие определенные интересы, субъекты для их реализации приобретают необходимые правовые средства, в частности в виде возможности осуществления своих субъективных прав. -------------------------------- <10> См.: Михайлов С. В. Категория интереса в российском гражданском праве. М.: Статут, 2002. С. 36.
Поэтому до сих пор остается актуальным мнение В. П. Грибанова о том, что невыясненным остается главный вопрос - о самой природе интереса, т. е. о том, является ли интерес явлением субъективным, выражающим известную психологическую настроенность субъекта, либо он по природе своей объективен, т. е. представляет собой некое объективное условие человеческого существования <11>. -------------------------------- <11> См.: Грибанов В. П. Осуществление и защита гражданских прав. 2-е изд., стереотип. М.: Статут, 2001. С. 235.
Что же касается публичных и частных интересов, то, как справедливо отмечает Ю. А. Тихомиров, в истории права одни и те же по своему содержанию отношения получали то частноправовую, то публично-правовую форму <12>. -------------------------------- <12> См.: Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995. С. 5.
Поэтому можно исходить из предположения, что в настоящее время именно вещные права (в особенности право собственности) на природные ресурсы выражают интересы государства (публичные интересы) в данной сфере. Соответственно логично предположить, что для государства сейчас наиболее ценными (обеспечивающими реализацию публичных интересов) являются леса, недра и животный мир, на которые устанавливается исключительная федеральная собственность. А наименее ценным - земля, поскольку только она из всех природных ресурсов может, практически без ограничения, находиться в любой форме собственности. Однако вопросы разграничения собственности на природные ресурсы совсем не регулируются законодательством Российской Федерации, кроме частичного регулирования разграничения собственности на землю. В то же время право собственности как одно из основных вещных прав также неоднородно. Могут быть выделены отдельные виды субъектов права собственности (формы собственности). В частности, это Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, граждане и юридическое лица. По этому критерию выделяют частную и публичную собственность <13>. -------------------------------- <13> См.: Право собственности: актуальные проблемы / Отв. ред. В. Н. Литовкин, Е. А. Суханов, В. В. Чубаров. М.: Статут, 2008. С. 260.
Р. Познер в своей книге "Экономический анализ права" рассуждает о целесообразности или нецелесообразности сохранения права государственной собственности на земли, занятые лесом <14>. -------------------------------- <14> См.: Познер Р. Экономический анализ права. Экономическая школа. СПб., 2004. С. 118 - 119.
В частности, автором отмечается, что сохранение права государственной собственности вызвано прежде всего опасностью преждевременного истощения лесов, находящихся на этих землях. При этом указывается, что, по мнению автора, такой подход является экономически неэффективным, поскольку государство стремится вырубить столько деревьев, сколько выросло с момента предыдущей вырубки, тогда как более интенсивная вырубка позволила бы ускорить рост молодых деревьев, увеличивая количество древесины в долгосрочном периоде. А частный собственник "будет рассматривать не только выручку от продажи леса и издержки вырубки и распиловки, но и альтернативные издержки отсутствия ожидания достижения деревом максимального роста" <15>. -------------------------------- <15> Там же. С. 118.
Сложно согласиться с данным мнением. Практика передачи в Российской Федерации лесных участков на землях различных категорий в собственность юридических лиц приводит к интенсивной застройке данных участков, предполагающей практически неконтролируемую вырубку деревьев. Вместе с тем можно согласиться с мнением Р. Познера о том, что именно государственная собственность эффективна при необходимости сохранения природных объектов, имеющих не экономическую, а эстетическую и экологическую ценность, таких, например, как заповедники, национальные парки и т. п. При этом сам автор указывает, что все его выводы верны при условии допущения рациональности человеческого поведения, в то время как опыт и наблюдения повседневной жизни утверждают обратное <16>. -------------------------------- <16> См.: Там же. С. 20.
Интересы охраны окружающей среды и ее компонентов требуют в настоящее время того, чтобы принципы разграничения собственности на природные ресурсы были сформулированы на федеральном уровне для формирования единообразного законодательства во всех субъектах Российской Федерации. Среди таких принципов могут быть выделены: - решение вопроса о собственности в зависимости от значимости природного объекта - земельного участка или объектов недвижимости (природных ресурсов), расположенных на нем; - все, что законодательством не отнесено к федеральной собственности и не передано в частную собственность, должно быть отнесено к собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности в зависимости от значимости природных ресурсов; - владение, пользование и распоряжение, т. е. осуществление правомочий собственника, природными ресурсами должны осуществляться с учетом их значимости как природных объектов; - при решении вопроса о разграничении собственности, а также об осуществлении правомочий собственника должны соблюдаться общие принципы охраны окружающей среды. Как отмечает Е. А. Суханов, "в силу исторических причин категория вещных прав была воспринята именно в континентальной правовой системе, и прежде всего в германском гражданском праве" <17>. А в англо-американском праве выработана вместо этого особая система "прав собственности". "Применительно к земельной собственности здесь вообще считается, что ее субъектам принадлежат не сами земельные участки (вещи), а лишь юридические титулы на них (estate), поскольку земля может принадлежать лишь короне (высшей публичной власти), а полная собственность (full ownership) возможна лишь в отношении движимого имущества" <18>. -------------------------------- <17> Суханов Е. А. К понятию вещного права // Правовые вопросы недвижимости. 2005. N 1. <18> Суханов Е. А. Там же.
В связи с вышесказанным можно отметить, что законодательство Российской Федерации формируется в основном следующим образом: - в рамках природоресурсного законодательства регулируются вопросы собственности на природные ресурсы и разграничения предметов ведения между Российской Федерации и ее субъектами; - в рамках земельного законодательства регулируются вопросы собственности на земельные участки, на которых расположены природные ресурсы, прежде всего леса, водные объекты, запасы полезных ископаемых и объекты животного мира; - в рамках гражданского законодательства регулируются общие вопросы владения, пользования и распоряжения природными объектами, основания приобретения и прекращения права собственности на них и их государственной регистрации. При этом большинство нормативных актов указанных отраслей законодательства содержит отсылочные нормы к нормативным актам других отраслей, что в целом формирует существенный пробел в законодательном регулировании. Необходимо заметить, что в наиболее близких к России по правовой системе странах (в Германии и Франции) перечень вещных прав значительно шире, чем в нашей стране. Например, в Германии существует закрытый перечень вещных прав, который условно делится на следующие группы: 1. Собственность. 2. Ограниченные вещные права: а) права пользования: - узуфрукт (Niessbrauch); - сервитут (Dienstbareiten); - наследственное право застройки (Erbbaurecht); - право пользования помещением (Wohnrecht) и длящееся право пользования жилым помещением (Dauerwohnrecht); б) права использования имущества (их также называют "правами получения известной ценности из чужой вещи" <19>): -------------------------------- <19> Основные институты гражданского права зарубежных стран / Отв. ред. В. В. Залесский. М.: Норма, 2009. С. 221.
- право залога (Pfandrecht); - ипотека (Hypothek); - обременения земельного участка (Reallasten); в) права приобретения: - право преимущественной покупки (Vorkaufsrecht); - права на бесхозяйные вещи (Aneignungsrecht); - ответственность владельца животного (Haftun des Tierhalters); - неурегулированное право очередности (Anwartschaftsrecht) <20>. -------------------------------- <20> См.: Жалинский А., Рерихт А. Введение в немецкое право. М.: Спарк, 2001. С. 407.
При этом перечень вещных прав в немецком праве является закрытым. Следует также отметить, что в немецком праве, например, не расщепляется право собственности на частное и публичное, а только выделяются частноправовые и публично-правовые способы регулирования вещных прав. Однако сам термин "публичная собственность" в немецком праве используется, в частности, для обозначения собственности публичных юридических лиц (хотя по своей сути такая собственность является частной) <21>. -------------------------------- <21> См.: Жалинский А., Рерихт А. Там же. С. 404.
В гражданском праве Франции также наряду с правом собственности существует целая система ограниченных вещных прав. К таким правам относятся: - узуфрукт; - право употребления (droit d'usage); - право проживания (droit d'habitation); - сервитуты и земельные повинности <22>. -------------------------------- <22> См.: Французский Гражданский кодекс: Учебно-практический комментарий. М.: Проспект, 2008. С. 266 - 318.
Кроме того, никто не говорит об унификации системы вещных прав в целом и прав на природные ресурсы в частности. По нашему мнению, система вещных прав в целом должна быть унифицирована для всех природных ресурсов независимо от их вида. В частности, может быть предложена трехступенчатая система вещных прав: - право собственности; - иные вещные права (например, право постоянного (бессрочного) пользования, установленное для земельных и лесных участков); - сервитуты. При этом следует несколько изменить существующую ныне систему сервитутов, поскольку она справедливо вызывает значительные нарекания. Так, существующие публичные и частные сервитуты не имеют существенных различий между собой как по основаниям возникновения, так и по целям установления (ст. 23 Земельного кодекса РФ и ст. 274 Гражданского кодекса РФ). Можно было бы предложить следующую систему сервитутов (при оставлении большинства существующих норм): - реальные сервитуты (обременение устанавливается для объекта недвижимости; право пользования имеют любые уполномоченные (например, на проведение ремонта коммуникаций) лица); - личные сервитуты (обременение устанавливается в пользу конкретного лица и не подлежит передаче). Такая система вещных прав соответствует общим тенденциям развития законодательства, позволяя учитывать особенности отдельных объектов вещных прав. В ее рамках могут быть восстановлены или определенным образом реформированы как исторически сложившиеся права, так и существующие. Кроме того, в таком виде можно учесть опыт других стран в правовом регулировании вещных правоотношений, не ломая уже сложившуюся систему.
------------------------------------------------------------------
Название документа