К вопросу о правовой природе задания учредителя автономного учреждения
(Петров А. А.) ("Реформы и право", 2009, N 4) Текст документаК ВОПРОСУ О ПРАВОВОЙ ПРИРОДЕ ЗАДАНИЯ УЧРЕДИТЕЛЯ АВТОНОМНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ
А. А. ПЕТРОВ
Петров Александр Александрович - ассистент кафедры теории государства и права Юридического института ФГОУ ВПО "Сибирский федеральный университет" (г. Красноярск).
В статье анализируются актуальные проблемы действующего российского законодательства, связанные с определением правовой природы задания учредителя автономного учреждения. Обосновывается правомерность определения такого задания как сложносоставного акта - директивы, имеющего публично-правовую природу.
Ключевые слова: автономное учреждение, задание учредителя.
To the issue of the legal nature of an autonomous institution establishers assignment A. Petrov
The article analyzes focal problems of the current Russian legal system connected with determining the legal nature of an autonomous institution establishers assignment. The author substantiates the rightfulness of determining such assignments as a compound directive having a public legal nature.
С введением в 2007 году в действие Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" <1> перед российской юридической наукой и практикой возникли актуальные вопросы, связанные с правовым обеспечением деятельности автономного учреждения как специфичного типа государственных или муниципальных учреждений в рамках единой организационно-правовой формы "учреждение". -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4626. В литературе указывается, что "уже к 2004 г. в органах власти страны сложилось твердое убеждение о необходимости жесткого упорядочения отношений с государственным имуществом, в частности с организациями, основанными на праве оперативного управления. После нескольких лет интенсивных общественных обсуждений было предложено ввести в гражданско-правовое законодательство новую форму некоммерческих организаций - автономное учреждение, которая по своему имущественному положению в большей степени соответствует сложившимся реалиям участия государственных и муниципальных некоммерческих организаций, в т. ч. государственных высших учебных заведений, в современной рыночной экономике" (Куров С. В. Вуз как автономное учреждение // http://www. lexed. ru/pravo/notes/conf/?kurov. html (10.05.2009)).
Настоящая статья посвящена малоисследованной проблеме правовой природы задания учредителя автономного учреждения. Предваряя наше исследование, акцентируем внимание на одной из важнейших особенностей автономных учреждений - своеобразной "двойственности" их правового статуса, распространяющейся, как будет показано далее, и на имущественные вопросы. С одной стороны, автономное учреждение - это юридическое лицо, призванное выполнять социально значимые функции, т. е. опосредованно осуществлять функции государства, что вытекает из его легальной дефиниции как некоммерческой организации, созданной публично-правовым образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством полномочий органов публичной власти в определенных сферах (п. 1 ст. 2 Федерального закона). Это вполне согласуется с целевым характером деятельности любого государственного учреждения, которая, как писал еще в 1940-х годах С. Н. Братусь, "должна быть согласована с общегосударственными интересами и допускается лишь в той мере, в какой она восполняет осуществление функций, лежащих на самом государстве" <1>. Для осуществления таких полномочий учредитель устанавливает для автономного учреждения обязательное для выполнения задание. -------------------------------- <1> Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве // Ученые труды: понятие, виды, государственные юридические лица. Вып. 12. М., 1947. С. 55.
С другой стороны, основная идея появления автономных учреждений заключается в коммерциализации учреждений путем предоставления им значительно больших финансово-экономических возможностей, по сравнению с бюджетными учреждениями, для самостоятельного развития, при одновременном повышении характера ответственности автономных учреждений по обязательствам, изменении способа их финансирования одновременно с его сокращением. Поэтому автономным учреждениям предоставлена свобода в осуществлении деятельности, направленной на получение дохода: они могут (за свой счет и на свой риск) выполнять работы, оказывать относящиеся к основной деятельности услуги для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях (п. 6 ст. 4 Федерального закона), а также осуществлять иные виды деятельности, если это служит достижению целей, ради которых они созданы, при условии, что такие виды деятельности указаны в уставах автономных учреждений (п. 7 ст. 4 Федерального закона). В деятельности любого автономного учреждения можно отчетливо выделить два направления, на каждом из которых действует особый правовой режим, включая специфику финансового обеспечения и имущественных вопросов. Для основной деятельности это законодательно закрепленное бюджетное финансирование выполнения автономным учреждением задания учредителя "с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке" (п. 3 ст. 4 Федерального закона). Для иных же видов деятельности - это доход самого автономного учреждения от выполнения работ и оказания услуг. В Федеральном законе "Об автономных учреждениях" термин "задание учредителя" употребляется неоднократно. Так в ч. 2 ст. 4 указывается, что учредитель устанавливает задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью. Автономное учреждение осуществляет в соответствии с заданиями учредителя и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг. Данный термин используется также в частях 3, 5, 6 ст. 4, ч. 1 ст. 20 Федерального закона. Однако в Законе дефиниция термина "задание учредителя" отсутствует. Вместе с тем в ст. 6 БК РФ закреплена общая дефиниция государственного (муниципального) задания как документа, устанавливающего требования к составу, качеству и (или) объему, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг. Согласно ч. 5 ст. 4 Федерального закона условия и порядок формирования задания учредителя и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются: - Правительством РФ в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности; - высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ; - местной администрацией в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности. Таким образом, анализ указанных нормативных предписаний позволяет сделать вывод о публично-правовой природе задания, которое не может восприниматься как гражданско-правовой договор между учредителем и автономным учреждением. Задание учредителя является односторонним обязательным к применению властным актом. Следовательно, это задание нельзя квалифицировать и как административный договор. Как односторонний властный акт, исходящий от органа публичной власти и адресованный автономному учреждению, созданному и подконтрольному соответствующему публично-правовому образованию, задание учредителя имеет целевой характер, что вытекает из вышеизложенных норм. Не случайно поэтому в Методических рекомендациях Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ по реализации Федерального закона от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" указано, что целью разработки и установления заданий является предоставление услуг (выполнение работ) для выполнения предусмотренных законодательством Российской Федерации функций государства в области образования, науки, культуры, здравоохранения, занятости населения, социальной защиты, физической культуры и спорта <1>. -------------------------------- <1> http://www. mkmk. ru/fileadmin/template/files/method_25.12.doc (01.10.2008).
В юридической литературе вопрос о правовой природе задания учредителя автономного учреждения не раскрыт. В одной из работ указывается, что это - один из определяющих для автономного учреждения документов, прописывающих различные задачи, которые учреждению предстоит решить в процессе своей деятельности <1>. В другой работе задание учредителя рассматривается в качестве документа, устанавливающего требования к составу, качеству и (или) объему, условиям, порядку, срокам и результатам выполнения работ и оказания государственных (муниципальных) услуг в соответствии с предусмотренной уставом основной деятельностью автономного учреждения <2>. -------------------------------- <1> Булаев С. В. Все, что вы хотели знать о задании для автономного учреждения // Автономные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. 2008. N 8. <2> Аналитическая записка, содержащая оценку возможных рисков и последствий перевода бюджетных учреждений образования в автономные учреждения // www. mtcenter. myssb. ru/images/d/dd/Дополнительный_материал_к_вопросу_2.doc. 2008. 1 сентября.
Анализ доступных федеральных и региональных нормативных правовых актов, направленных на установление порядка формирования задания учредителя автономного учреждения и его финансового обеспечения <1>, позволил нам прийти к выводу, что по своей правовой природе задание учредителя для автономного учреждения является сложносоставным актом-директивой (распорядительным актом, актом планового характера) <2>, содержащим в себе следующее: -------------------------------- <1> Нами были проанализированы: Постановление Правительства РФ от 18 марта 2008 года N 182 "Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания" // СЗ РФ. 2008. N 12. Ст. 1142; Постановление Совета администрации Красноярского края от 25 января 2008 года N 19-п "Об утверждении Положения об условиях и порядке формирования государственного задания учредителя для краевых государственных автономных учреждений на оказание ими государственных услуг, порядке определения объема и предоставления субсидий на выполнение государственного задания" // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2008. N 3 (224). <2> См.: Алексеев С. С. Общая теория права: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 297 - 299.
1) нормативные предписания. При решении вопроса о нормативном или индивидуальном характере содержания задания учредителя спорным представляется такой признак нормативных предписаний, содержащихся в задании учредителя, как обязательность для неопределенного круга лиц (неконкретность адресата). Однако в нашей ситуации отсутствует "негативный" признак индивидуального предписания, который выделяет А. В. Мицкевич <1>. Поскольку автономное учреждение, выполняя задание, опосредованно осуществляет функции государства (муниципалитета), можно использовать идею А. В. Мицкевича о том, что "нормативными актами являются акты, адресованные единичным субъектам - государственно - или административно-территориальным образованиям, органам публичной власти, закрепляющие их систему, образование, преобразование, упразднение (акты конститутивного значения), а также устанавливающие компетенцию индивидуально-определенных властных субъектов" и применительно к заданиям учредителя. -------------------------------- <1> "Абсолютным критерием для определения ненормативности предписания служит его персональный характер. Акт, относящийся к конкретному физическому лицу, не может быть нормативным" (Мицкевич А. В. Акты высших органов советского государства. Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М., 1967. С. 46).
К числу таких нормативных предписаний относятся задания учредителя в части: - установления перечня категорий потребителей услуг, оказываемых в рамках задания, с выделением категорий потребителей, имеющих право на бесплатное и (или) частично платное получение услуг, а также планируемого количества потребителей этих услуг (если характер задания предполагает возможность планирования количества потребителей); - закрепления методики расчета показателей, требований к квалификации и опыту персонала, оказывающего услуги, к материально-техническому обеспечению и порядку оказания услуг с указанием правового акта, которым утверждены требования к качеству услуг; - закрепления в случае отсутствия соответствующего регламента (иного документа), включающего описание основных процедур оказания услуг федеральным автономным учреждением; порядка информирования потенциальных потребителей об оказании услуг; перечень оснований для приостановления оказания услуг или отказа в оказании услуг; - закрепления предельных цен (тарифов) на оплату услуг физическими и (или) юридическими лицами; - определения порядка контроля за выполнением задания, условий и порядка его досрочного прекращения; - установления требований к отчетности автономного учреждения о выполнении задания (включая форму отчета о выполнении задания и периодичность его представления); - закрепления порядка изменения задания; 2) индивидуальные предписания в части: - закрепления показателей, характеризующих качество и (или) объем (состав) оказываемых автономным учреждением услуг, на очередной финансовый год планового периода, на который устанавливается задание; - установления срока выполнения задания; 3) предписания, дублирующие вышестоящие (нормативно-вспомогательные) предписания: - выписка из реестра расходных обязательств по расходным обязательствам, исполнение которых необходимо для выполнения задания; - порядок оказания услуг физическим и (или) юридическим лицам с указанием регламента или иного документа, которыми установлен указанный порядок. В целом проблема исследования правовой природы задания учредителя автономного учреждения нуждается в дальнейшем исследовании.
------------------------------------------------------------------
Название документа