Полномочия органов государственной власти и местного управления в области защиты прав потребителей
(Кособродов В. М.) ("Законодательство и экономика", 2009, N 12) Текст документаПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ЗАЩИТЫ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ
В. М. КОСОБРОДОВ
Кособродов В. М., доцент кафедры гражданского права Российской правовой академии Минюста России, кандидат юридических наук.
Защита прав потребителя представляет собой комплекс мер, реализуемых государством и направленных на регулирование общественных отношений, возникающих между потребителем (физическим лицом, приобретающим товар или услугу для личных, семейных домашних и иных нужд, не связанных с предпринимательской деятельностью) и субъектом предпринимательской деятельности - изготовителем, исполнителем, продавцом, и включает в себя: установление конкретных прав потребителей; формы возможных нарушений прав и механизм их защиты; ответственность за нарушение прав потребителей. Защита прав потребителей - понятие, недавно вошедшее в нашу действительность. Работы по ее правовому и организационному обеспечению выдвинули ее в число основных направлений социально-экономической политики государства. До недавнего времени потребители в нашей стране по существу были бесправны. Производители товаров и услуг диктовали им свои условия. Судебная защита практически отсутствовала. Только с принятием Верховным Советом РФ 7 февраля 1992 г. Закона РФ "О защите прав потребителей" <1> у граждан появилась возможность реализовать свои права, закрепленные в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН (от 9 апреля 1985 г. N 39/248). -------------------------------- <1> Закон РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей" (в ред. от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 15. Ст. 766.
Введение этого Закона прямого действия положило начало созданию в России национальной системы защиты прав потребителей, обеспечило нормативно-правовое поле для ее функционирования, в том числе создало потребителям необходимые условия для осуществления самозащиты при нарушении их прав, а общественным объединениям - возможность организации деятельности по защите потребительских прав и интересов. На протяжении 15 лет правоприменительной практики в данный Закон неоднократно вносились изменения, и, несмотря на это, потребители сталкиваются с целым рядом проблем, требующих незамедлительного решения. В настоящее время на положении потребителей негативно сказываются большое количество монопольных рынков, деятельность отраслей, относящихся к естественным монополиям, ценовая спекуляция; наводнение потребительского рынка некачественными и фальсифицированными товарами; неудовлетворительное состояние защиты авторского права и смежных прав практически во всех областях, связанных с созданием или использованием объектов интеллектуальной собственности; низкий уровень сознания потребителей; отсутствие или низкий уровень информационных систем, доступных для потребителей, на фоне широкой и наступательной рекламы <2>. -------------------------------- <2> Головкова Н. С. Качество в пору дефицита и дефицит в эпоху качества // Стандарты и качество. 2004. N 3. С. 76 - 80.
Отдельные опасения вызывает ситуация с продуктами питания. Главная проблема здесь - отсутствие достаточной информации о товаре. Острой проблемой является и защита прав потребителей от продукции, полученной с помощью генной инженерии, способной вызвать в человеческом организме в будущем непредсказуемые изменения. Проводимая в нашей стране административная реформа повлекла за собой организационную перестройку системы надзора в сфере защиты прав потребителей. Расширились функции вновь образованной Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, создана новая структура органов и учреждений. Современные условия требуют совершенствования существующих, разработки и внедрения новых правовых, экономических и организационных подходов, включая оптимизацию структуры и кадрового состава органов и организаций Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Чрезвычайно сложной до настоящего времени остается проблема взаимодействия всех органов и организаций, занимающихся потребительской тематикой. Федеральным органом, осуществляющим государственный контроль над соблюдением законов и иных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, а также дающим официальные разъяснения по вопросам применения указанных актов, является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ее территориальные органы (далее - Роспотребнадзор). Контроль осуществляется над соблюдением указанных актов продавцами, изготовителями товаров, исполнителями работ и услуг независимо от их организационно-правовой формы. Для реализации результатов контроля Роспотребнадзор наделен широким кругом полномочий. Эти полномочия можно условно разделить на три группы: - полномочия, осуществляемые непосредственно Роспотребнадзором или его территориальными органами; - направление материалов в государственные органы для принятия мер в соответствии с их компетенцией; - направление материалов в суд. Основными полномочиями первой группы являются направление в пределах своей компетенции обязательных для исполнения предписаний изготовителям, исполнителям, продавцам и наложение на них штрафов за неисполнение предписаний. Предусмотрен следующий перечень нарушений: - продажа товаров с истекшим сроком годности; - продажа товаров (выполнение работ), на которые должны быть установлены (но не установлены) сроки годности или сроки службы; - продажа товаров (выполнение работ, оказание услуг) при отсутствии достоверной и достаточной информации о товаре (работе, услуге); - непредставление необходимой и достоверной информации об исполнителе (продавце, изготовителе) и режиме его работы. К полномочиям второй группы относится направление материалов в лицензирующие органы, органы прокуратуры, Министерство внутренних дел РФ и др. Полномочия контролирующих и лицензирующих органов, осуществляющих надзор в данной области, определены Федеральным законом от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" <3>. -------------------------------- <3> Российская газета. 2001. N 153 - 154.
В соответствии со статьей 12 этого Закона лицензирующие органы в пределах своей компетенции имеют право: - проводить проверки деятельности лицензиата (лицензиат - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющие лицензию на осуществление конкретного вида деятельности) на предмет соответствия осуществляемой лицензиатом деятельности лицензионным требованиям и условиям; - запрашивать и получать от лицензиата необходимые объяснения и справки по вопросам, возникающим при проведении проверок; - составлять на основании результатов проверок акты (протоколы) с указанием конкретных нарушений; - выносить решения, обязывающие лицензиата устранить выявленные нарушения, устанавливать сроки их устранения; - выносить предупреждение лицензиату; - осуществлять иные предусмотренные законодательством Российской Федерации полномочия. Третью группу полномочий Роспотребнадзора составляет право обращения в суд и арбитражный суд в защиту нарушенных прав потребителей. Иски могут предъявляться в защиту прав отдельных потребителей, группы потребителей или в интересах неопределенного круга потребителей. Содержание иска определяется характером нарушений права и направлено на устранение допущенных нарушений. Кроме Роспотребнадзора и его территориальных органов существует ряд федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль над безопасностью и качеством товаров, работ и услуг: органы по стандартизации, метрологии и сертификации, санитарно-эпидемиологического надзора, по охране окружающей среды и природных ресурсов и др. Их объединяет единая цель: обеспечение безопасности товаров, работ и услуг. Единство цели предопределяет единство полномочий в данной области, во многом совпадающих с полномочиями Роспотребнадзора: осуществление мероприятий по реализации, обеспечению и защите прав потребителей и принятие определенных мер в пределах своих полномочий (ст. 42.1 Закона о защите прав потребителей). Каждый из этих органов, контролирующих безопасность товаров, реализует предоставленные полномочия в закрепленной области деятельности или по определенной группе товаров, работ, услуг в соответствии со своей компетенцией, установленной законодательством. В настоящее время действуют следующие наиболее важные законы и постановления Правительства РФ, определяющие компетенцию федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль над качеством и безопасностью товаров: - Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" <4>; -------------------------------- <4> Российская газета. 2002. N 245.
- Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" <5> и др. -------------------------------- <5> Российская газета. 1999. N 64 - 65.
Кроме того, Законом о защите прав потребителей также были учтены положения Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <6>. Так, согласно ст. 40 Закона государственный контроль и надзор над соблюдением законов и иных нормативных актов Российской Федерации, регулирующих отношения в сфере защиты прав потребителей, осуществляется Роспотребнадзором. -------------------------------- <6> Российская газета. 2004. N 50.
Наряду с названной Службой полномочиями в области защиты прав потребителей наделены и другие федеральные органы исполнительной власти (их территориальные органы). Государственный контроль соответствующими компетентными органами осуществляется над соблюдением указанных актов продавцами, изготовителями товаров, исполнителями работ и услуг независимо от их организационных форм. Для осуществления должного контроля и надзора указанные органы наделяются правом проведения комплекса мероприятий, предусмотренных непосредственно в Законе о защите прав потребителей, а также в других законах и иных правовых актах. В этот комплекс мероприятий в том числе входят: - проверка соблюдения обязательных требований законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области защиты прав потребителей, а также обязательных требований к товарам (работам, услугам); - выдача предписаний, обязательных для исполнения, при выявлении фактов продажи товаров с истекшим сроком годности, с не установленными сроками годности, отсутствия достоверной и достаточной информации о товаре (работе, услуге), непредставления необходимой и достоверной информации, других нарушений. Предписание должно действовать до устранения нарушений. Предписание может быть обжаловано продавцом, изготовителем, исполнителем, уполномоченной организацией или уполномоченным индивидуальным предпринимателем, импортером в арбитражный суд с просьбой о признании его недействительным полностью или частично в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством (АПК РФ <7>); -------------------------------- <7> Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ (в ред. от 3 декабря 2008 г.) // Российская газета. 2002. N 137.
- принятие мер по приостановлению в предусмотренных случаях производства и реализации товаров (выполнения работ, оказания услуг), по отзыву его с внутреннего рынка и (или) от потребителей; - направление в лицензирующий орган материалов о нарушении прав потребителей для рассмотрения вопросов о приостановлении действия или об аннулировании соответствующей лицензии. Полномочия контролирующих органов, осуществляющих надзор в данной области, определены Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" <8>, а также положениями о соответствующих органах; -------------------------------- <8> Российская газета. 2001. N 153 - 154.
- направление в органы МВД, прокуратуры, другие правоохранительные органы по подведомственности материалов для решения вопросов о возбуждении уголовных дел; - обращение в суд с заявлениями в защиту прав и законных интересов потребителей, а также с заявлениями о ликвидации (прекращении деятельности) изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации, уполномоченного индивидуального предпринимателя, импортера) за неоднократное или грубое нарушение прав потребителей. Под неоднократным нарушением прав потребителей следует понимать второе и последующие нарушения прав потребителей изготовителем, продавцом, исполнителем, уполномоченными ими лицами, импортером, которые зафиксированы в установленном порядке (акты проверки, решения судов и других уполномоченных органов) <9>. -------------------------------- <9> Золотухина Т. А. Постатейный комментарий к новой редакции Закона РФ "О защите прав потребителей". М.: Дашков и Ко, 2007. С. 238.
Закон о защите прав потребителей допускает также привлечение судом к участию в деле соответствующего федерального органа исполнительной власти, не лишенного права вступить в дело по собственной инициативе либо по инициативе лица, участвующего в деле. Цель участия такого органа - выдача заключения по делу для обеспечения надлежащей защиты прав потребителей. Непосредственной защите прав потребителей и контролю (надзору) над соблюдением соответствующего законодательства предшествует выработка государственной политики в этой области. Роспотребнадзор дает разъяснения по вопросам применения законов и иных правовых актов в области защиты прав потребителей. Потребителю, столкнувшемуся с нарушением своих прав, целесообразно обращаться за помощью в уполномоченные органы исполнительной власти, направив руководителю жалобу с просьбой принять меры в отношении недобросовестного продавца, изготовителя, исполнителя. Защита прав потребителей - важная социальная и экономическая функция исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. В связи с этим Закон о защите прав потребителей наделил полномочиями в данной области не только федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы, но и высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации, например администрацию области. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <10> в субъекте Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта, который разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. -------------------------------- <10> Российская газета. 1999. N 206.
В рамках этих полномочий высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации обязан осуществлять мероприятия по реализации, обеспечению и защите прав потребителей. Применительно к этой обязанности соответствующий орган наделяется правом принимать определенные меры, однако их характер и объем напрямую зависят от объема и характера полномочий указанного органа и определяются им самостоятельно путем согласования с пределами своих полномочий, установленных в конституции (уставе) субъекта Федерации. Органы местного самоуправления выведены из системы органов государственной власти <11>. Однако и они обеспечивают защиту прав потребителей в пределах территории соответствующего муниципального образования (района, города, поселка, села и т. п.). -------------------------------- <11> Золотухина Т. А. Указ. соч. С. 246.
С этой целью органы местного самоуправления наделяются полномочиями по рассмотрению жалоб потребителей, даче консультаций по вопросам защиты прав потребителей, по обращению в суды (в защиту неопределенного круга потребителей). Для реализации данных полномочий они вправе при выявлении по жалобе потребителя товаров (работ, услуг) ненадлежащего качества, а также опасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды незамедлительно извещать об этом федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль над качеством и безопасностью товаров (работ, услуг). В первоначальной редакции Закона о защите прав потребителей перечисленные выше органы обладали ограниченными контрольно-аналитическими функциями и при обнаружении недостатков товара (работы, услуги) могли направлять соответствующие материалы в государственные органы, обладающие необходимой компетенцией, для принятия мер либо предъявления в суды исков в интересах потребителей. В настоящее время для обеспечения защиты прав потребителей органы местного самоуправления самостоятельно формируют соответствующие структуры (отделы по защите прав потребителей местных администраций). Закон о защите прав потребителей определяет формы взаимодействия между муниципальными и федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими контроль над качеством и безопасностью товаров (работ, услуг) <12>. Оно выражается в незамедлительном информировании соответствующих федеральных органов о выявлении ненадлежащего качества товаров (работ, услуг), опасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды. При этом обнаружение указанных обстоятельств является практически возможным в результате проведения проверочных мероприятий по жалобам граждан, направляемым в органы местного самоуправления. -------------------------------- <12> О взаимодействии органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления и общественных объединений потребителей в деле защиты прав потребителей // Городское управление. 2005. N 3. С. 87 - 90.
В то же время местные органы по защите прав потребителей в отличие от федеральных не наделены никакими контрольными функциями. Закон о защите прав потребителей устанавливает не только государственную, но и общественную защиту прав потребителей и контроль над соблюдением законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации <13>, регулирующих отношения в рассматриваемой области. -------------------------------- <13> Митяева Ю. В. Формирование института общественного потребительского движения в Российской Федерации // Социально-гуманитарные знания. 2006. N 3. С. 303.
Эти функции выполняют общественные организации потребителей, а также их ассоциации, союзы. В соответствии с Гражданским кодексом РФ <14> общественными признаются добровольные объединения граждан, в установленном законом порядке объединившиеся на основе общности их интересов для удовлетворения нематериальных потребностей. Они являются некоммерческими организациями, имеющими право осуществлять предпринимательскую деятельность лишь для достижения целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. -------------------------------- <14> Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // Российская газета. 1994. N 238 - 239.
Целью создания общественных объединений потребителей является охрана и защита прав потребителей. Так, общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) для осуществления своих уставных целей вправе <15>: -------------------------------- <15> Митяева Ю. В. Указ. соч.
- участвовать в разработке обязательных требований к товарам (работам, услугам), а также проектов законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей; - проводить независимую экспертизу качества, безопасности товаров (работ, услуг), а также соответствия потребительских свойств товаров (работ, услуг) заявленной продавцами (изготовителями, исполнителями) информации о них; - проверять соблюдение прав потребителей и правил торгового, бытового и иных видов обслуживания потребителей, составлять акты о выявленных нарушениях прав потребителей и направлять указанные акты для рассмотрения в уполномоченные органы государственной власти, а также информировать органы местного самоуправления о выявленных нарушениях, участвовать по просьбе потребителей в проведении экспертиз по фактам нарушения прав потребителей; - распространять информацию о правах потребителей и о необходимых действиях по защите этих прав, о результатах сравнительных исследований качества товаров (работ, услуг), а также иную информацию, которая будет способствовать реализации прав и законных интересов потребителей. Публикуемые общественными объединениями потребителей (их ассоциациями, союзами) результаты сравнительных исследований качества товаров (работ, услуг) не являются рекламой; - вносить в федеральные органы исполнительной власти, организации предложения о принятии мер по повышению качества товаров (работ, услуг), по приостановлению производства и реализации товаров (выполнения работ, оказания услуг), по отзыву с внутреннего рынка товаров (работ, услуг), не соответствующих предъявляемым к ним и установленным законодательством Российской Федерации о техническом регулировании обязательным требованиям; - вносить в органы прокуратуры и федеральные органы исполнительной власти материалы о привлечении к ответственности лиц, осуществляющих производство и реализацию товаров (выполнение работ, оказание услуг), не соответствующих предъявляемым к ним обязательным требованиям, а также нарушающих права потребителей, установленные законами и иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации; - обращаться в органы прокуратуры с просьбами принести протесты о признании недействительными актов федеральных органов исполнительной власти, актов органов исполнительной власти субъектов Федерации и актов органов местного самоуправления, противоречащих законам и иным регулирующим отношения в области защиты прав потребителей нормативным правовым актам Российской Федерации; - обращаться в суды с заявлениями о защите прав потребителей и законных интересов отдельных потребителей (группы потребителей, неопределенного круга потребителей). Одной из основных функций общественных объединений потребителей в сфере защиты прав потребителей является осуществление юридических консультаций и оказание иной правовой помощи в собирании и представлении доказательств, свидетельствующих о нарушении прав потребителей, представительство их интересов в суде. Эти мероприятия могут осуществляться как на договорной основе, так и безвозмездно <16>. -------------------------------- <16> Золотухина Т. А. Указ. соч. С. 250.
Законом о защите прав потребителей предусмотрены широкие права общественных объединений потребителей по оказанию влияния на определение требований к качеству товаров (работ, услуг), повышение их качества, а также снятие с производства и изъятие из оборота опасных товаров, по привлечению к ответственности нарушителей прав потребителей. Таким образом, в России в настоящее время сложилась национальная система защиты прав потребителей, под которой принято понимать совокупность федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений потребителей, чьи полномочия в рассматриваемой области специально оговорены в Законе о защите прав потребителей. Составляющие систему элементы осуществляют весь комплекс работ по формированию и реализации национальной политики в сфере защиты прав потребителей на национальном, региональном и муниципальном уровнях. Вместе с тем вопрос взаимодействия всех потребительских органов и организаций, а также добросовестного предпринимательства выходит в настоящее время на первое место. Опыт прошедших лет четко показал: добиться серьезного уровня защиты прав потребителей можно только соединением всех сил и возможностей по всему кругу потребительской проблематики.
Библиография
Головкова Н. С. Качество в пору дефицита и дефицит в эпоху качества // Стандарты и качество. 2004. N 3. Золотухина Т. А. Постатейный комментарий к новой редакции Закона РФ "О защите прав потребителей". М.: Дашков и Ко, 2007. Митяева Ю. В. Формирование института общественного потребительского движения в Российской Федерации // Социально-гуманитарные знания. 2006. N 3. О взаимодействии органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления и общественных объединений потребителей в деле защиты прав потребителей // Городское управление. 2005. N 3.
------------------------------------------------------------------
Название документа