Национализация как конституционный фантом
(Мазаев В. Д.) ("Сравнительное конституционное обозрение", 2013, N 5) Текст документаНАЦИОНАЛИЗАЦИЯ КАК КОНСТИТУЦИОННЫЙ ФАНТОМ <*>
В. Д. МАЗАЕВ
-------------------------------- <*> В данной научной работе использованы результаты, полученные в ходе выполнения проекта "На пути к конкурентному правопорядку", выполненного в рамках Программы "Научный фонд НИУ ВШЭ" в 2013 году, грант N 12-05-0006.
Мазаев Владимир Дмитриевич - доктор юридических наук, профессор НИУ "Высшая школа экономики".
В статье характеризуется понятие национализации, отмечается его правовая неопределенность, выделяются конституционно-правовые аспекты национализации, отмечаются фактические проявления национализации в России, анализируются проблемы принятия закона о национализации. Также обосновываются необходимость принятия закона о национализации и предложения по его концепции.
Национализация; приватизация; обращение в государственную собственность; изъятие имущества для государственных нужд; предварительное и справедливое возмещение; право частной собственности; суверенные права государства; общественное благо; публичная собственность.
Nationalization as a constitutional phantom V. Mazaev
Mazaev Vladimir D. - Doctor Hab. in faw, Professor of the National Research University - Higher School of Economics.
The article describes the concept of nationalization. The author notes the legal uncertainty of this term, delineates constitutional aspects of nationalization, notes the actual manifestations of nationalization in Russia, and analyzes problems of adopting a law on nationalization. He also substantiates the necessity of adopting a law on nationalization and proposals regarding its concept.
Key words: nationalization; privatization; transfer to state property; withdrawing property for state needs; preliminary and fair compensation; right of private property; sovereign rights of the state; public good; public property.
"Потерянное" понятие
В российской Конституции отсутствует понятие национализации и основные характеристики этого института. Общее нормативное представление о национализации установлено в Гражданском кодексе Российской Федерации <1> (далее - ГК РФ). -------------------------------- <1> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301.
В соответствии с частью 2 статьи 235 ГК РФ под национализацией понимается возмездное "обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц". Исходя из положений части 2 статьи 235 ГК РФ, национализация относится к одной из форм прекращения права собственности наряду с приватизацией. При этом предполагается развитие правового регулирования обоих институтов на основании законов. Однако в плане последующего правового регулирования приватизации "повезло" больше. Во-первых, в ГК РФ была включена специальная норма о приоритете приватизационного законодательства перед нормами гражданского законодательства: согласно части 2 статьи 217 ГК РФ при приватизации нормы ГК РФ "применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное". Во-вторых, исторически были приняты три базовых Закона о приватизации, а на данный момент действует Федеральный закон от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" <2>. -------------------------------- <2> Федеральный закон от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 4. Ст. 251.
В-третьих, создана действующая система приватизационного процесса. Национализации в законодательстве уделено меньше внимания, что выражается в том, что, во-первых, предусмотренный ГК РФ закон о национализации не принят <3>, соответственно, понятие "национализация" не имеет конкретного правового содержания, во-вторых, официально процесс национализации в России отсутствует, не признается. -------------------------------- <3> В ряде федеральных законов встречается категория "национализация", но без определения ее содержания. Например: Федеральный закон от 9 июля 1999 года N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 28. Ст. 3493; Федеральный закон от 8 января 1998 года N 10-ФЗ "О государственном регулировании развития авиации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 2. Ст. 226.
Представители правовой и экономической наук по-разному представляют национализацию. Дефиниции рознятся и в юридической науке, ведь даже у цивилистов нет однозначного подхода к содержанию категории "национализация". В научной литературе также отмечается, что сегодня отсутствует легальное развернутое определение понятия "национализация", не разработаны его признаки, нет ясного представления об основаниях и процедуре проведения национализации <4>. -------------------------------- <4> Подробнее о различных подходах к определению национализации см.: Коновалов А. И. Национализация имущества: Проблемы правового регулирования: Монография. М.: Юнити-Дана; Закон и право. 2012. С. 7 - 9.
При этом даже если рассматривать национализацию как основание прекращения права частной собственности в пользу государства на возмездной основе, то, несмотря на данное определение в ГК РФ, и в теории, и в практике остается без ответа ряд важнейших вопросов <5>. Например, является ли национализация действием принудительным, каковы цели и пределы национализации, что подразумевается под национализируемым имуществом, кто и в какой форме принимает решения о национализации, какова роль суда в процессе национализации? -------------------------------- <5> Следует отметить, что в европейской научной литературе национализацию понимают достаточно широко. Например, согласно энциклопедическому словарю Габлера, национализация - это "отчуждение или передача имущества частных лиц в собственность государства. Может осуществляться безвозмездно на основании государственных актов или посредством выкупа имущества компаний, фирм, домашних хозяйств" / Экономика и право: Энциклопедический словарь Габлера: Пер. с нем. / Под ред. А. П. Горкина. М.: Большая Российская энциклопедия, 1998. С. 109.
Представляется, что одной из причин недосказанности, узости правового содержания национализации является то, что оно закреплено в гражданском законодательстве только как один из способов прекращения права собственности. Нельзя не отметить, что не только национализация, но и ряд иных важнейших правовых институтов установления и регулирования отношений в сфере государственной и муниципальной собственности (публичной собственности), в том числе статус субъектов и объектов публичной собственности, понятие "приватизация", закрепляются в нормах ГК РФ. Вместе с тем согласно части 1 статьи 2 ГК РФ гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, регулирует имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения. При этом вопросы участия государства как главного хозяйственника и суверена в экономических отношениях, определения публичной собственности как общего блага и экономической основы деятельности органов публичной власти, распределения ее по уровням власти, установления целей и критериев ее использования и т. п. относятся к другому уровню правового регулирования - публично-правовому, а именно конституционно-правовому. Несмотря на то что в ГК РФ упоминается понятие "национализация", это, однако, не сфера отношений, где частноправовое регулирование дополняется публично-правовым. Главной и преобладающей здесь является сфера публично-правовых отношений <6>. -------------------------------- <6> См.: Губин Е. П. Национализация как инструмент государственного регулирования рыночной экономики // Российский судья. 2005. N 2. С. 42 - 46.
Конституционные аспекты национализации
Сложность подхода к национализации обусловлена многоплановостью социально-политической природы данного явления. В национализации сочетаются публичные и частные аспекты. К публичным аспектам можно отнести свойства национализации, во-первых, как инструмента экономической политики, в том числе поддержания перспективных отраслей национального производства, стабилизации экономического развития в условиях кризиса; во-вторых, как способа решения задач социальной политики, экономической безопасности и обороны страны. Чаще всего национализация используется как способ решения текущих государственных задач, связанных с общими интересами населения и государственными потребностями. Национализация также может быть использована как инструмент эффективного политического моделирования в рамках существующего конституционного строя <7>. Так, расширение государственного сектора за счет частного может приводить к доминированию государственных начал в ключевых отраслях и во всей рыночной экономике страны. А в условиях чрезмерного огосударствления собственности появляются все условия огосударствления общества, монополизации политической власти государственной бюрократией. -------------------------------- <7> В данном случае речь идет не об экспроприации (принудительном безвозмездном обращении частной собственности в государственную), а о возмездном принудительном обращении частной собственности в собственность государства.
В этой связи характерен пример приватизации в России. Приватизация - вторая сторона медали экономической политики по изменению форм собственности в целях достижения необходимого баланса частного и публичного в экономике. Приватизация, как и национализация, также не является официальной конституционной категорией. Вместе с тем массовая приватизация в 1992 - 1994 годах сыграла основную роль в социально-экономическом переустройстве российского общества. Она явилась основным инструментом новой политической власти. Ее характер и результаты предопределили качество существующей сегодня экономики и государственной власти, многие издержки и проблемы конституционного строя <8>. -------------------------------- <8> По мнению О. Е. Кутафина, несправедливость проведенной приватизации породила основные проблемы построения конституционного, правового государства. Об этом см.: Кутафин О. Е. Российский конституционализм. М.: Норма, 2008. С. 342.
Частные аспекты национализации обращены к важнейшим экономическим правам человека - праву частной собственности и свободе экономической деятельности. Национализация - это ограничение, вторжение в частную собственность и, как результат, изъятие частной собственности в пользу государства. При этом изъятие полагается возмездное, что предполагает ограничение и публичной собственности в пользу частной. Этот процесс двустороннего изъятия предполагает нахождение компромисса между частным и публичным интересом в рамках конституционно-правовых механизмов. Конституционно-правовой смысл национализации выражается в двух ее свойствах. Первое свойство основано на особом способе перераспределения собственности в общественных интересах. Второе свойство выражено в том, что национализация является формой защиты права частной собственности от произвола публичной власти. По поводу второго свойства национализации Б. Н. Чичерин писал: "Еще Локк выводил государство из потребности сохранения собственности и отрицал у него право выходить за пределы предоставленной ему с этой целью власти" <9>. Эта дуалистическая природа национализации предопределяет сложность правового регулирования данного института. -------------------------------- <9> Чичерин Б. Собственность и государство. Кн. III: Государство. М.: Тип. П. И. Брискорн, 1883. С. 197.
С одной стороны, национализация в цивилизованном государстве становится средством, призванным обеспечить интересы всего общества посредством имущества отдельных лиц. С другой стороны, общество и государство обязаны возместить собственнику стоимость и убытки за утраченное имущество <10>. -------------------------------- <10> См.: Дорофеева Ю. А. Национализация: вопросы международного частного права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 2.
Таким образом, в национализации находит сочетание действенный инструмент достижения публичного интереса в сфере экономики и одновременно форма защиты права частной собственности. По сути, в национализации заложена конституционная коллизия базовых конституционных ценностей - экономической свободы человека и суверенной воли государства, что предполагает конституционно-правовой уровень закрепления природы и места национализации, ее основных принципов. Конституционные рамки обращения в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, являются достаточно широкими. В соответствии с частью 3 статьи 35 Конституции РФ "никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда". Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. В Конституции РФ, как и в ГК РФ, устанавливается исключительный характер такого способа перераспределения имущества. Этот способ имеет три важнейших признака: во-первых, он может быть основан только на законодательном решении вопроса об отчуждении имущества в государственную собственность; во-вторых, его осуществление возможно на условиях предварительного и равноценного возмещения стоимости имущества и убытков, причиненных таким отчуждением; в-третьих, в этом процессе должен участвовать суд. Указанная конституционная формула предусматривает общий конституционный принцип возможного принудительного отчуждения имущества для государственных нужд. Этот принцип относится к различным основаниям принудительного прекращения права собственности, в том числе и к национализации, в той части, в которой она осуществляется принудительно. При этом к рассмотренным конституционным положениям также имеется немало вопросов. Например, что означает императивное требование о том, что "никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда"? Согласно части 3 статьи 55 Конституции РФ федеральным законом можно ограничивать конституционное право на частную собственность, то есть принудительно изымать частное имущество в государственную собственность (начиная от налогов и сборов, заканчивая реквизицией, выкупом бесхозяйственно содержимых домашних животных и т. п.). Или как однозначно истолковать и, главное, выполнить требование о предварительном возмещении собственнику стоимости имущества и других убытков? В подавляющем большинстве конституций стран с рыночной экономикой допускается изъятие собственности в общественных интересах. В зависимости от масштабов и задач такого изъятия выделяются две основные группы конституционно-правовых норм. Первую группу составляют нормы, рассчитанные на решение общественных задач на уровне экономического развития отдельных регионов, местностей (градостроение, строительство дорог, мостов и т. п.). Вторую группу составляют нормы, рассчитанные на национализацию в масштабах всей государственной экономики или ее отдельных отраслей <11>. -------------------------------- <11> См.: Андреева Г. Н. Экономическая конституция в зарубежных странах. М.: Наука, 2006. С. 170 - 171.
При этом гарантии права собственности в большинстве конституций представлены четырьмя элементами. Во-первых, процедура изъятия должна быть основана на специальном законе; во-вторых, решение об изъятии может быть обосновано только общественным интересом; в-третьих, изъятию должно предшествовать предварительное возмещение, которое выражается в предварительном установлении критериев справедливости возмещения и возможности обжаловать решения административных органов по данному вопросу; в-четвертых, закрепляется возможность судебного обжалования решения данного вопроса <12>. -------------------------------- <12> См.: Там же. С. 171.
В иностранных государствах по-разному представлена правовая база законодательства о национализации. Например, во Франции существует Кодекс об экспроприации, в ФРГ имеется ряд законодательных актов (общего и специального характера) об изъятии того или иного имущества, в Англии правовую основу этого вопроса составляет ряд специальных актов, в том числе Акт о национализации угольной промышленности (1946), Акт о Банке Англии (1946), Акт о национализации железной и стальной промышленности (1951) и др. <13>. В США согласно Пятой поправке к Конституции "ни одно лицо не должно лишаться собственности без должной правовой процедуры; частная собственность не должна изыматься для общественных нужд без справедливого вознаграждения" <14>. При оценке принятия решений об основаниях изъятия частного имущества преобладающее значение имеет судебная практика, свободное усмотрение американских судей <15>. -------------------------------- <13> См.: Андреева Г. Н. Указ. соч. С. 172 - 173; Коновалов А. И. Указ. соч. С. 49 - 52. <14> Конституции государств Америки: В 3 т. / Под ред. Т. Я. Хабриевой. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2006. Т. 1: Северная и Центральная Америка. С. 820. <15> См.: Сырунина Т. Конституционные гарантии права собственности при изъятии имущества для публичных нужд: экономический анализ (на примере судебной практики США) // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. N 5(72). С. 25 - 38, 29 - 31.
В зарубежном конституционном законодательстве более определенно формулируются основания обращения имущества в публичную собственность. Например, в абзаце 3 статьи 14 Основного Закона ФРГ предусматривается, что отчуждение собственности допускается только в целях общего блага. Оно может производиться только по закону или на основании закона, регулирующего характер и размеры возмещения. Размеры возмещения определяются со справедливым учетом интересов общества и затронутых лиц. В абзаце 2 § 13 Конституции Венгерской Республики 1949 года экспроприация собственности допускается только как исключение и исходя из общественных интересов, в случаях и способом, установленных законами, при полной, безусловной и немедленной компенсации. В части 4 статьи 42 Конституции Итальянской Республики закрепляется, что в установленных законом случаях частная собственность может быть отчуждена в общих интересах при условии выплаты компенсации. В пункте 2 статьи 62 Конституции Португальской Республики предусматривается, что реквизиция и экспроприация в общественных интересах могут быть осуществлены только на основании закона и при условии справедливого вознаграждения <16>. -------------------------------- <16> См.: Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общей ред. Л. А. Окунькова. М.: Норма, 2001. Т. 2. С. 767.
Следует особо выделить в зарубежных конституциях определение целей национализации через общественные интересы, общественное благо <17>. -------------------------------- <17> См.: Дорофеева Ю. А. Указ. соч. С. 1.
Исходя из изложенного, отметим, что зарубежный конституционный опыт отражает регулирование основных вопросов национализации на конституционно-правовом уровне. В российском конституционном законодательстве этот вопрос не получил должной конкретизации, что, по нашему мнению, связано с "конституционными страхами" социалистического прошлого. Нет опасного понятия - нет самой проблемы. Однако считаем, что в настоящее время от этих "страхов" следует избавляться.
Национализация как реальность: три источника проявления
При отсутствии законодательной базы национализация в России реально осуществляется <18>. -------------------------------- <18> См., например: Дмитриев М. Э. В защиту национализации // Коммерсантъ. 2006. 30 января. С. 8.
Следует оговориться, что под национализацией в данном контексте мы понимаем фактическое обращение (приобретение) имущества частных собственников государством. При этом такой признак национализации, как "обращение в государственную собственность", экономистами понимается более широко, чем юристами. Это выражается в том, что государственный сектор в экономике рассматривается шире, чем перечень государственных предприятий и организаций. В государственный сектор попадают, кроме государственных унитарных предприятий и учреждений, также хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в государственной собственности, и хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находится в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору экономики <19>. Кроме того, государственная экспансия в экономику осуществляется через такие организационно-правовые формы, как государственные корпорации, государственные компании, иные хозяйствующие субъекты с особым правовым статусом, например статусом единого хозяйствующего субъекта, которым обладает ОАО "Российские железные дороги" согласно статье 2 Федерального закона от 27 февраля 2003 года N 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" <20>. -------------------------------- <19> См.: Постановление Правительства РФ от 4 января 1999 года N 1 "О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 2. Ст. 304. <20> Федеральный закон от 27 февраля 2003 года N 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 9. Ст. 805.
Проявление национализации в реальности можно наблюдать в трех источниках: административной практике по вопросам экономической политики; законодательной деятельности; судебной практике. В практике исполнительной власти фактические элементы национализации происходят в общем русле расширения государственного участия в экономике, государственного сектора, расширения различных способов государственного воздействия на промышленный и финансовый капитал. По мнению аналитиков, основанному на официальных данных и собственных оценках, госсектор в экономике России существенно расширился. Например, по оценкам Европейского банка реконструкции и развития, к 2009 году доля госсектора российской экономики во внутреннем валовом продукте возросла с 30 до 35%. К началу 2008 года "глубина концентрации собственности" в руках государства в рамках базы "Эксперт-400" составила примерно 40 - 45%, а в 2009 году этот показатель оценивался в пределах 50% <21>. По данным Минэкономразвития, доля государственного сектора в экономике страны достигает 50% ВВП. По данным исследования аналитиков банка "BNP Paribas", в ключевой для страны отрасли, нефтедобыче, госкомпаниям принадлежит 40 - 45%, в банковском секторе - 49%, в транспортном - 73%. По информации Росстата, доля госсектора в услугах связи в 2012 году составляла 13,8%, в производстве и распределении электроэнергии, газа и воды - 25,8% (в 2009 году - 14%). Существенно увеличилась доля госсектора в добыче полезных ископаемых - до 16,5% в 2012 году (в 2009 - 2010 годах - 10 - 11%) <22>. -------------------------------- <21> См.: Радыгин А., Симачев Ю., Энтов Р. Государство и разгосударствление: риски и ограничения "новой приватизационной политики" // Вопросы экономики. 2011. N 9. С. 14. <22> См.: Токарева А. Госсектор в экономике России // Коммерсантъ Власть. 2013. N 27 (http://www. kommersant. ru/doc/2233355/print); Родионов Д. Доля экономики: половина под государством // Экономика и жизнь. 2012. N 44 (http://www. eg-online. ru/article/194147/).
Показательно, в российских средствах массовой информации в качестве примеров фактических актов национализации приводятся следующие эпизоды. 2000 - 2001 - передача акций ОРТ (аббревиатура ОАО "Общественное российское телевидение", сегодня переименовано в ОАО "Первый канал". - Примеч. ред.) Б. Березовским государству за $175 млн. (по заявлению Б. Березовского, сделанному в ходе лондонского суда); 2001 - захват медиагруппы "Медиамост" "Газпромом"; 2004 - приобретение "Роснефтью" 76,79% акций (100% голосующих акций) "Юганскнефтегаза" за $9,3 млрд. через посредство подставной фирмы ООО "Байкалфинансгрупп". 2005 - формальная национализация "Газпрома": "Роснефтегаз" за счет кредита зарубежных банков (в сумме $7,6 млрд.) купил у дочерних компаний "Газпрома" 10,74% акций концерна. С национализацией "Газпрома" оказались национализированы НК "Славнефть", "Газпромбанк"; 2005, октябрь - 72,6% акций "Сибирской нефтяной компании" ("Сибнефть") было приобретено группой "Газпром" у "Millhouse Capital" (структура, принадлежащая Роману Абрамовичу) за $13,1 млрд.; 2008 - выкуп государственным ВЭБом 98% акций "Связь-Банка" за 5 тыс. рублей с последующим размещением в ВЭБе $2,5 млрд. депозита ЦБ РФ и получением от государства 142 млрд. рублей на его санацию; 2011 - приобретение ВТБ миноритарных пакетов "Банка Москвы". Общая стоимость: 258 млрд. рублей минус пакет г. Москвы; 2011 - покупка Сбербанком "Тройки Диалога" примерно за $1 млрд. Косвенным результатом сделки стала национализация "АвтоВАЗа" - восстановление более 50% собственности государством и др. <23>. -------------------------------- <23> См.: Михайлов А. Путинская национализация России (http://www. gazeta. ru/column/mikhailov/3963429.shtml).
В отсутствие адекватного правового решения задач национализации, по мнению ряда экспертов, государство использует набор различных методов государственного присвоения частных активов (национализации), включая не совсем правовые, не вполне справедливые и не вполне открытые для общества, такие, как: давление правоохранительных органов - возбуждение уголовного дела, арест руководителей (дело ОРТ, "Медиамоста", "Связь-Банка"); предъявление налоговых претензий (дело "Медиамоста", ЮКОСа, "Банка Москвы"); использование кризисов и покупка по символической цене с последующей господдержкой либо установлением госконтроля ("Кит-финанс", "Связь-Банк", "Глобэкс"); организация финансовых ловушек и покупка по символической цене ("Гута-Банк", "Донстрой"); косвенная национализация - дело "Газпрома" (косвенная национализация "Славнефти", "Газпромбанка" и др.); финансовое усиление госкомпаний (народные IPO, массированная поддержка во время последнего кризиса) и т. д. <24>. -------------------------------- <24> См.: Михайлов А. Указ. соч.; Коновалов А. И. Указ. соч. С. 145 - 150.
Формально юридически подобные экономические методы в полной мере нельзя назвать национализацией. Но их совокупность отражает существующую государственную потребность в национализации как инструменте социально-экономического развития и проблемы существующей административной практики в этой области. В ряду данных проблем стоит отметить выход за конституционные барьеры, защищающие сферу частной собственности как основу экономической конституции страны, а также использование способов, подменяющих конституционную суть правовых конструкций изъятия имущества для общественных целей. Реальность процесса национализации видна и в законодательных актах последних лет. Разновидностью отчуждения имущества для государственных нужд (родственными национализации) являются такие институты, как выкуп земельного участка для государственных и муниципальных нужд (ст. 279 ГК РФ) и отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием участка (ст. 239 ГК РФ). Общая процедура изъятия земельных участков для публичных нужд регламентирована статьями 279 - 283 ГК РФ, статьями 49, 55, 57, 63 Земельного кодекса РФ <25> и отличается сложностью и длительностью процесса. -------------------------------- <25> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 44. Ст. 4147.
В целях решения задач реализации крупных федеральных проектов законодатель пошел по пути принятия ряда законов, существенно упрощающих данную процедуру и условия изъятия частной собственности в собственность государства. На сегодняшний день принято четыре таких акта: Федеральный закон от 5 апреля 2013 года N 43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <26>, Федеральный закон от 1 декабря 2007 года N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <27>, Федеральный закон от 8 мая 2009 года N 93-ФЗ "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <28> и Федеральный закон от 7 июня 2013 года N 108-ФЗ "О подготовке и проведении в Российской Федерации Чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <29>. В указанных Законах более детально регламентируется и в то же время упрощается процедура изъятия собственности и прекращения иных вещных прав, сокращаются сроки реализации изъятия земельных участков и прекращения прав собственности на изымаемое недвижимое имущество. Несомненно, что это "скороспелое" законодательство имеет ряд позиций, требующих оценки на предмет соответствия конституционной защите права собственности. Но в данном случае положительным является то, что появилась объемная законодательная база по порядку перехода частного имущества в государственную собственность. Это создает возможность более основательного научного и практического анализа проблем национализации. -------------------------------- <26> Федеральный закон от 5 апреля 2013 года N 43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 14. Ст. 1651. <27> Федеральный закон от 1 декабря 2007 года N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 49. Ст. 6071. <28> Федеральный закон от 8 мая 2009 года N 93-ФЗ "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 19. Ст. 2283. <29> Федеральный закон от 7 июня 2013 года N 108-ФЗ "О подготовке и проведении в Российской Федерации Чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 23. Ст. 2866.
Судебная практика Конституционного Суда РФ также накопила определенный багаж по вопросам защиты прав собственников при изъятии имущества для государственных нужд. Нарушения конституционных норм в законодательстве и практике досудебного и внесудебного изъятия имущества (чрезмерные налоговые выплаты, административные штрафы, конфискация предметов контрабанды и т. д.) существовали ранее и продолжают существовать в настоящее время. Принципиальным по вопросу ограничения права собственности является Постановление Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 года N 20-П по делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона РФ от 24 июня 1993 года "О федеральных органах налоговой полиции" <30>. В указанном решении Конституционный Суд РФ подтвердил, что "право частной собственности не является абсолютным", "оно может быть ограничено федеральным законом, но только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". -------------------------------- <30> Постановление Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 года N 20-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. N 5.
В ряде своих решений Конституционный Суд РФ выработал правовые позиции по защите от незаконных или необоснованных изъятий имущества, нарушения права собственности. Например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 12 октября 1998 года N 24-П <31> отмечено, что повторное взыскание с добросовестного налогоплательщика не поступивших в бюджет налогов (бесспорное списание средств путем выставления на инкассо платежных поручений) нарушает часть 3 статьи 35 Конституции. "Взыскиваемые суммы в таком случае не являются недоимкой, поскольку конституционная обязанность считается исполненной в тот момент, когда изъятие части имущества добросовестного налогоплательщика в рамках публично-правовых отношений фактически произошло". "Толкование пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", предусматривающего, что "обязанность юридического лица по уплате налога прекращается уплатой им налога", должно осуществляться с учетом взаимосвязанных конституционных положений" <32>. -------------------------------- <31> В настоящее время закон утратил силу. <32> Постановление Конституционного Суда РФ от 12 октября 1998 года N 24-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1999. N 1.
Таким образом, национализация в России фактически осуществляется, имеет определенную нормативную базу и практику административного и судебного применения. Вместе с тем правовые контуры этого процесса в полной мере не конкретизированы и не обеспечены конституционно-правовым уровнем регулирования.
Нужен ли закон о национализации?
Существует мнение, что ни законодатели, ни исполнительная власть не заинтересованы в законе о национализации, он не будет востребован на данной стадии развития экономики и российского общества <33>. На наш взгляд, такой закон необходим для современного рыночного хозяйства в рамках правового демократического государства. С учетом российских условий решение о принятии названного акта требует ряда оговорок. -------------------------------- <33> См.: Коновалов А. И. Указ. соч. С. 150.
Первое. Национализация в России может иметь достаточный потенциал для существенного корректирования сегодняшней экономической основы как в сторону оптимизации экономических отношений и форм собственности, так и в сторону огосударствления экономики, возврата к старым социальным постулатам. Вопрос в том, каким содержанием может быть наполнен механизм национализации. Российский законодатель отклонил 18 законопроектов о национализации, не приняв ни одного <34>. Это показывает сложность политического выбора концепции закона. Все множество внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проектов законов о национализации можно объединить в три основные модели. -------------------------------- <34> С 1997 по 2011 год в Государственную Думу Федерального Собрания РФ было внесено 18 законопроектов по вопросам национализации. К числу этих законопроектов относятся проекты национализации отдельных объектов имущества, например "О национализации РАО "ЕЭС России" (законопроект N 97801402-2), "О национализации РАО "Газпром" (законопроект N 97801403-2), "О национализации кредитных организаций (коммерческих банков)" (законопроект N 98077114-2). Но в основном представлены проекты о национализации как общем инструменте экономической политики, например "Об обращении имущества в собственность Российской Федерации (национализации)" (законопроект N 98093726-2), "Об обращении имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, в собственность Российской Федерации (национализации)" (законопроект N 342362-3). Подробнее см.: http://www. duma. gov. ru/systems/law/?name.
Первая (социальная) сводится к тому, что национализация рассматривается как средство ограничения олигархического капитала, восстановления социальной справедливости, нарушенной в процессе массовой приватизации <35>. -------------------------------- <35> Например, см.: проект Федерального закона "О национализации имущества юридических и физических лиц, отчужденного из государственной или муниципальной собственности в процессе приватизации" (законопроект N 294272-3) (http://www. duma. gov. ru/systems/law/?name).
Вторая (государственная, технологическая) модель рассматривает национализацию как инструмент обеспечения экономических задач государства путем перераспределения экономических ресурсов. Третья (либеральная) модель представляет национализацию как способ ограничения вмешательства государства в перераспределение собственности, как средство защиты частной собственности от притязаний публичного интереса. На наш взгляд, при разработке концепции национализации следует учитывать элементы всех названных моделей. Второе. В России существует правовой институт национализации, но не имеется законодательного механизма его осуществления. Поэтому государство использует квазиправовые или косвенные правовые конструкции для достижения фактических целей национализации: поставить под контроль стратегические отрасли производства (сырьевую, атомную, авиационную), обеспечить конкурентоспособность отдельных направлений национальной промышленности (судостроение) и т. п. При этом можно спорить, насколько оправдано присвоение государством ряда ключевых объектов экономики. По всей видимости, условия "мутной", непрозрачной национализации более подходят для свободного маневра исполнительной власти по перераспределению и преобразованию права собственности. Но в этом и содержится опасность для правовой системы государства в целом, прежде всего для системы конституционных ценностей. Закон о национализации поможет укреплению каркаса правового государства. Третье. Национализацию обычно представляют как приращение общественного блага в виде государственной собственности. Но на самом деле национализация есть очень затратное мероприятие. В процессе обращения (присвоения) частного имущества государство должно обеспечить равноценное возмещение стоимости имущества и убытков. Это может стать серьезным ударом по государственному бюджету. Кроме того, приобретенное имущество необходимо содержать и вкладывать в него большие инвестиции. То есть национализация предполагает корреспондирующую приватизацию значительной части публичной собственности. Возникает вопрос: если приватизация имеет хорошо разработанный правовой механизм, особый статус субъектов принятия решений (парламент, президент, правительство), повышенный уровень открытости и гласности проведения, развитый контрольный механизм, то почему национализация этим не обеспечена? Применительно к приватизации, это объясняется особой значимостью распоряжения публичной собственностью как общественным благом. Национализация также должна иметь аналогичный политико-правовой механизм, нацеленный на повышенную защиту и адекватное распоряжение государственной собственностью.
Концепция проекта закона о национализации
В целях совершенствования правового регулирования института национализации в России стоит предложить следующую концептуальную модель проекта федерального закона. Основными задачами предполагаемого Федерального закона "Об обращении имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, в государственную собственность (национализации)" являются определение четких принципов и оснований национализации, обеспечение гарантий защиты прав физических и юридических лиц при проведении национализации, определение целей и объектов национализации. Наиболее точно цели национализации обозначены в конституционном законодательстве, так как ограничивают свободу усмотрения чиновников и иных представителей публичных властей. На наш взгляд, сведение целей национализации только к государственным нуждам или государственным потребностям, что предлагается в ряде проектов Федерального закона "О национализации", внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания РФ <36>, ограничивает природу и содержание национализации рамками только государственных потребностей. Общественное благо, общественные интересы в качестве целей национализации характеризуют национализацию, во-первых, как более качественное явление, природа которого связана не только с нуждами органов государства, но с обеспечением интересов общества; во-вторых, указанные цели менее формализованы и привязаны к ведомственным формулировкам исполнительной власти, что ориентирует законодателя на исключительность каждого конкретного случая национализации отдельных объектов. -------------------------------- <36> Например, см. проекты Федеральных законов: "Об обращении имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, в собственность Российской Федерации (национализации)" (законопроект N 317178-3) - "для удовлетворения потребности Российской Федерации в продукции (работах, услугах)"; "Об обращении имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, в собственность Российской Федерации (национализации)" (законопроект N 311559-3) - "для удовлетворения ее потребности в продукции (работах, услугах)" (http://www. duma. gov. ru/systems/law/?name).
Основания национализации (критерии выбора объектов). Для российских условий этот вопрос требует законодательного урегулирования. В противном случае все сведется к устоявшейся в приватизационном процессе схеме выделения стратегических предприятий, список которых утверждает Президент РФ по представлению Правительства РФ. Выделение объектов национализации также может быть отдано на откуп исполнительной власти и Президента РФ без должной доли публичности в оценке критериев данного отнесения. В законе должен быть установлен перечень критериев выбора объектов для национализации и, возможно, рамочный список хозяйственных объектов, которые могут быть национализированы при определенных условиях. Объем правовой регламентации национализации. Национализация в нормально функционирующей экономике является инструментом экстраординарного вмешательства. Поэтому в качестве основной нормативной базы национализации следует принимать и использовать закон общего характера и ряд специальных законов. Так, например, должен приниматься специальный закон о каждом отдельном объекте, который обладает ключевыми позициями на определенном рынке товаров или в отдельных отраслях или стоимостью свыше 50 - 100 млн. долларов <37>. -------------------------------- <37> Следует отметить, что российский законодатель имеет опыт принятия решений в форме закона по вопросу отчуждения отдельных наиболее важных объектов публичного имущества. Например, согласно статье 7 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 4. Ст. 251) акции ОАО "Газпром", РАО "Единая энергетическая система России" и др. включаются в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на основании Федерального закона.
Справедливое возмещение стоимости имущества. Необходимо законодательное установление критериев справедливости возмещения и возможности обжаловать решения исполнительных органов по данному вопросу. Защита интересов публичной собственности. Создание условий для открытого, гласного обсуждения планируемой национализации тех или иных объектов (по ряду объектов возможно обсуждение с выявлением мнения населения). Создание гарантий адекватной оценки национализируемого объекта, фиксирование его цены от произвола рынка в процессе национализации, расширение форм государственного и общественного контроля над процедурой национализации. Уровни национализации. Субъекты Российской Федерации обладают имуществом на праве собственности и отвечают за социально-экономическую политику на своей территории. Согласно конституционной логике федерализма они вправе осуществлять национализацию на своем уровне. При этом по аналогии с федеральным законодательством о приватизации субъекты Российской Федерации могут принимать региональные законы о порядке национализации имущества на основании федерального законодательного акта общего характера. По вопросу национализации отдельных имущественных объектов должны приниматься специальные законы субъектов Российской Федерации.
------------------------------------------------------------------
Название документа