О некоторых вопросах совершенствования гражданского законодательства
(Редакционный материал)
("Правовые вопросы строительства", 2009, N 2)
Текст документа
О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
ГРАЖДАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В настоящее время Совет при Президенте Российской Федерации опубликовал Концепцию развития гражданского законодательства. Журнал "Правовые вопросы строительства" предлагает читателям обсудить наиболее дискуссионные вопросы, связанные с правовым регулированием земли и недвижимости.
1. В п. 2.1 раздела II Концепции предлагается закрепить непосредственно в тексте Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК) принципы регистрации. Такой подход представляется неверным. Положения о регистрации прав в полном объеме должны находиться в законе, предметом которого является совершенствование регистрационных действий. К тому же в настоящее время ведется переработка названного закона в связи с одобренной Правительством Российской Федерации Концепцией объединения учетных систем: регистрации прав и учета объектов недвижимости (далее - объединенная учетная система).
Одновременно полагаем необходимым уточнить права и обременения прав, подлежащих государственной регистрации, признав таковыми только те права и обременения, которые имеют долгосрочных характер и являются следствием частноправовых отношений (собственность, долгосрочная аренда, залог и т. п.). Регистрация ограничений прав, вызванных установлением территориальных зон, зон с особыми условиями использования территорий (охранных зон, зон охраны памятников, водоохранных зон и т. п.), резервированием земель и т. п., не должна осуществляться. Сведения о таких ограничениях должны быть представлены в документах государственного кадастра недвижимости до тех пор, пока не будет создана объединенная учетная система. Данное предложение вызвано следующими причинами. Реестр прав в настоящее время отражает решения органов власти. При этом отражение таких сведений всегда вторичное, поскольку сведения о зонах должны быть опосредованы через данные кадастра (иначе нет возможности увязать сведения о зонах с границами земельных участков), и не всегда полное, поскольку регистрация прав на большинство объектов недвижимости в реестре прав отсутствует. Не говоря уже о том, что учет объектов недвижимости и прав на них отличается по срокам и объемам сведений, и о том, что существует вероятность ошибочных записей, возникающих в ходе взаимодействия регистрации прав и кадастра. Таким образом, отражение в реестре прав сведений об ограничениях прав, установленных решениями органов власти, создает риск для достоверности реестра и тем не менее не дает взамен полных сведений об ограничениях прав на недвижимость.
2. В п. 3.1 раздела II Концепции в качестве объекта прав вводится составная вещь. В целом ее введение может быть поддержано, однако в Концепции нет четкого разграничения между понятиями составной вещи, технологического имущественного комплекса и сложной вещи. Так, из теории права следует, что составной вещью является совокупность однородных вещей. В Концепции при этом говорится о таком соединении составных вещей, при котором появляется невозможность их физического разделения. Представляется, что совокупность соединенных вещей, однородных или разнородных, соединенных физически без возможности их раздела, должна образовывать новые объекты прав (строение, здание, объект незавершенного строительства), являться переработанной вещью или же представлять собой улучшения вещи, в основном объекта недвижимости. Поэтому составная вещь может быть рассмотрена только как совокупность однородных вещей, как движимых, так и недвижимых, соединенных для целей их гражданского оборота. В связи с этим предложенный подход правового регулирования для данных общественных отношений не поддерживается.
3. В п. 3.3 раздела II вносится предложение об исключении из перечня объектов воздушных судов и других предметов, определенных законом. Очевидно, предлагается считать недвижимостью только то, что имеет непосредственную связь с землей. В то же время далее в Концепции предлагается считать объектами недвижимости помещения и объекты незавершенного строительства, которые могут не иметь непосредственной связи с земельным участком.
Кроме того, остро встает вопрос о различиях между улучшениями земельного участка и сооружениями, например, является ли мелиоративная сеть улучшением земельного участка или отдельной вещью. Кроме того, остро, особенно в связи с приватизацией земли, стоит вопрос о признании различных сооружений объектами недвижимости. Были случаи, когда в качестве объектов недвижимости регистрировались грунтовая дорога, галечный пляж, канализационные люки, скважины, колодцы и т. п.
Практика последних лет показала, что вещи, которые можно отнести к улучшениям земельного участка или иной недвижимости, последовательно исключались из перечня объектов недвижимости (участки лесного фонда, водоемы). Поэтому представляется правильным определить объекты недвижимости в закрытом перечне, в котором даются отличительные свойства каждого из них, без использования оценочных и двусмысленных признаков, которые присутствуют в настоящее время в редакции ст. 130 ГК. Должны быть оценены не только характер соединения вещей, но и цели такого соединения с улучшаемым объектом недвижимости.
Кроме того, считаем необходимым исключить из перечня объектов недвижимости недра, хотя бы по той причине, что отношения по использованию недр являются по своей природе административными, а регистрация права на недра не обеспечивает никакой дополнительной защиты недропользователю, лишь затрудняет оформление его прав.
4. В п. 3.4 раздела II вводится предложение о замене объекта недвижимости "предприятия" объектом недвижимости "технологический имущественный комплекс". Признавая в целом справедливым замечания к названному объекту прав, необходимо отметить следующее. На смену предприятию как объекту недвижимости должен прийти институт сложной недвижимости, не являющийся самостоятельным объектом прав, но объединяющий для целей гражданского оборота совокупность объектов недвижимости. Более подробное обоснование к данному предложению дается в замечаниях к п. 3.7.3 раздела IV Концепции.
5. В п. 3 раздела II Концепции целесообразно предусмотреть возможность заключения сделок с частями объектов недвижимости, при условии, что данные части будут переданы другим лицам одновременно с учетом объекта недвижимости, образованного из такой части. Предложение может быть реализовано одновременно с введением в силу закона, определяющего образование единой учетной системы, позволяющей одновременно учитывать образованные объекты недвижимости, регистрировать права на них и переход прав на них.
6. В п. 1 раздела IV Концепции предлагается определить содержание владельческих прав и определить порядок их защиты. В целом предложение поддерживается при условии наличия следующих концептуальных замечаний.
Нуждается в переработке понятие владения, которое в предложенном виде будет восприниматься судами и правоприменительной практикой двусмысленно.
Противопоставление владения правомочию титульного собственника может быть поддержано только в случаях, когда во исполнение совершенной сделки передана недвижимость, но переход права собственности еще не был зарегистрирован. Однако такое владение не должно ни в коем случае защищаться административным путем, так как возлагает на органы исполнительной власти несвойственные им обязанности судьи по разрешению споров. Средством защиты фактического владельца может быть только судебное признание права, разрешающее такое владение.
Предложения о том, что собственник не вправе предпринимать меры по защите имущества от владения иного лица, противоречат принципиальным положениям ГК и Концепции (неприкосновенность и защита собственности, самостоятельное осуществления прав, добросовестности исполнения прав), лишают собственника права на самозащиту и не учитывают положения земельного и административного права, объявляющего самовольный захват земель правонарушением. В связи с чем данные предложения не поддерживаются.
7. Пунктом 2.1 раздела IV Концепции предлагается исчерпывающим образом дать характеристики вещных прав и их признаки. Предложение не может быть поддержано по следующим причинам.
Содержание прав может уточняться с учетом отраслевой особенности, которая закрепляется в отраслевом законодательстве (лесном, водном, земельном и т. п.). ГК должен содержать общие положения о праве собственности и вещных правах, которые могут уточняться иными федеральными законами.
Кроме того, вызывает сомнение необходимость регистрации всех вещных прав. Например, краткосрочные сервитуты без всякого риска для гражданского оборота могли бы устанавливаться на основании письменной сделки без последующей их регистрации.
8. С представленным перечнем вещных прав (п. 2.1 раздела IV Концепции) согласиться нельзя. Экономически не обосновано введение права постоянного владения и использования земельного участка и права застройки земельного участка - прав, фактически имеющих содержание права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, с которыми в Концепции предлагается бороться (п. 6.6 данного раздела), а также права аренды. Также необоснованным представляется введение права приобретения чужой недвижимой вещи и права вещных выдач. Более подробно о недостатках данных предложений будет указано в замечаниях к пунктам данного раздела, определяющих содержание названных прав.
Кроме того, необходимо учесть, что в юридическом обиходе еще существуют миллионы документов, выданных в обеспечение прав на недвижимость, признаваемых в советское время: постоянное пользование, безвозмездное пользование, право застройки, договор о застройке, право вторичного землепользования, решения о землеотводе и т. п. В отсутствие четкого порядка преобразования данных прав введение значительного числа прав, имеющих сходство с арендой, рентой, существенно затруднит восприятие законодательства, повлечет множество ошибок при его применении, так как вводимые вновь права порой созвучны со старыми названиями, но имеют новое содержание.
9. В п. 2.5 раздела IV Концепции предлагается определить правила осуществления вещных прав. С данными предложениями можно согласиться лишь отчасти.
Предлагается, что вещные права осуществляются с учетом соседских прав. Что касается недвижимости, то ее использование предопределено земельным, гражданским и природоохранным законодательством. Например, предельные параметры застройки закрепляются в градостроительных регламентах, принимая которые, органы местного самоуправления должны исходить из безопасного использования земельных участков всеми их собственниками. Таким образом, предлагается наряду с уже состоявшимся способом защиты общественных интересов вводить иной - частноправовой. Однако такой способ исторически предшествовал зонированию территории и является юридическим пережитком. Совершенствование защиты частных интересов необходимо осуществлять, совершенствуя порядок проведения публичных слушаний, позволяющих учесть мнение собственников недвижимости в наибольшем объеме.
Что касается преимущества одного вещного права над другим, то данный вопрос нельзя решать просто исходя из старшинства. Во-первых, потому, что вещные права, как правило, не противоречат друг другу (залог и постоянное пользование земельным участком), однако при наличии такого подхода могут начаться злоупотребления со стороны правообладателей, чьи вещные права возникли раньше. Во-вторых, в некоторых случаях, последующее право должно ущемлять предыдущее (сервитут на земельном участке, находящемся в постоянном пользовании).
Что касается безусловного сохранения вещных прав в случаях образования объектов (правильнее говорить о возникновении вещных прав на объекты недвижимости, образованные из исходных объектов недвижимости), то необходимо говорить о сохранении этих прав во всех случаях. Прекращение отдельных вещных прав можно осуществить уже в отношении вновь образованных вещей.
10. В п. 2.7 раздела IV предлагается установить возможность виндикационного иска против собственника недвижимости, чьи права зарегистрированы в ЕГРП. Данное положение противоречит ранее объявленному Концепцией принципу возникновения прав с момента их государственной регистрации и в целом подрывает принципы системы регистрации прав: зарегистрированное право признается единственно верным. Виндикационный иск возможен в отношении зарегистрированного права лишь постольку, поскольку будут доказаны умышленные виновные действия регистратора, зарегистрировавшего права в силу злоупотребления своими должностными обязанностями.
Но даже если согласиться с предложениями авторов Концепции, то необходимо дать ответ о компенсации со стороны государства владельцам тех прав, которые были зарегистрированы и прекращены в силу удовлетворения виндикационного иска судом. Без соответствующих предложений система регистрации прав теряет свое главное назначение - быть гарантией зарегистрированного права.
11. Пункт 3 раздела IV Концепции следует дополнить положениями о необходимости совершенствования порядка изъятия недвижимого имущества для государственных, муниципальных или общественных нужд, и в частности:
- уточнение перечня оснований для изъятия имущества для названных нужд;
- отказ от регистрации решения об изъятии недвижимого имущества для названных нужд;
- установление порядка предоставления имущества взамен изымаемого;
- установление порядка уведомления собственников о предстоящем изъятии;
- установление обязанности органов, осуществляющих изъятие недвижимости для названных нужд, заблаговременно представить проект соглашения, определяющего порядок изъятия;
- определение порядка прекращения иных прав на недвижимость в связи с ее изъятием для названых нужд;
- определение возможности сохранения владения изъятым имуществом до обустройства на новом месте;
- установление порядка изъятия недвижимости для общественных нужд за счет средств организаций, заинтересованных в приобретении прав на изымаемое имущество;
- установление особенностей оценки изымаемого имущества.
12. Пункт 3.3 раздела IV Концепции предлагает установить основания для разграничения публичной собственности и порядок ее передачи различными публичными образованиями. Необходимо отметить, что данные отношения не являются гражданскими в полной мере, а в большей степени относятся к конституционным и административным правоотношениям. В данных отношениях нет возможности реализовать принципы гражданского права: автономию воли и действие в своем интересе. Даже передача недвижимого имущества оформляется не по правилам, установленным для оборота недвижимости, в связи с чем считаем необходимым данный пункт исключить.
13. Пункт 3.3 раздела IV допускает, что целевое назначение некоторых видов имущества может быть установлено. Необходимо отметить, что целевое назначение определяется только для земельных участков и оно установлено для всех земель в Российской Федерации. Что касается зданий, то их использование тоже подчиняется определенному правовому режиму - разрешенному использованию, в котором, правда, пределы использования могут быть довольно широки. Также разрешенное использование определяется и для земельных участков. Положения Концепции необходимо уточнить с учетом сказанного.
14. Пунктом 3.4.1 раздела IV вводятся правила возникновения и оформления прав на общее имущество в многоквартирном доме.
Нельзя не заметить, что отношения по созданию, владению, пользованию и управлению имуществом, имеющим вспомогательное назначение, возникают не только в жилой многоквартирной застройке, но и в целом ряде других случаев: полевые дороги - обслуживают сельскохозяйственную деятельность на полях; погрузочные площадки, железнодорожные пути, трансформаторы - на заводах и предприятиях; улицы, стоянки, инженерные сети - в жилой малоэтажной застройке или в садоводческом или дачном кооперативе. Также прямой аналогией многоэтажной жилой застройки является офисная застройка, в которой помещения принадлежат нескольким лицам.
Имуществом вспомогательного назначения является недвижимость, которая не может использоваться в качестве самостоятельных вещей и имеет экономическое значение лишь в связи с обслуживанием иного недвижимого имущества. Свойствами такого имущества являются зависимость в обороте от главной вещи, т. е. вещи, в обеспечение использования которой оно создается, невозможность раздела и самостоятельного оборота долей в праве собственности на него, пропорциональность размера долей размеру главных вещей, например площади квартир или земельных участков. Порядок управления такой собственностью не всегда основывается на единогласии участников долевой собственности. Это отличает долевую собственность на вспомогательное имущество от долевой собственности в обычном понимании гражданского законодательства. Таким образом, необходимо вести речь об особой форме собственности - собственности на имущество вспомогательного назначения.
Поскольку данные отношения требуют подробного регулирования оснований возникновения прав на имущество вспомогательного назначения, расчета размера долей, порядка регистрации прав, считаем необходимым разработать отдельный закон. В ГК могут быть закреплены положения о собственности на имущество вспомогательного назначения.
Кроме того, в названном пункте предлагается ввести запрет для органов власти на распоряжение земельным участком, находящимся под зданием. В таком подходе прослеживается противоречие: если земельный участок под зданием учтен в кадастре, то он уже считается собственностью владельцев помещений в доме. Если такой участок не образован, то отсутствует вещь, которой можно распорядиться. Что касается обоснования данной меры как меры, снижающей вероятность точечной застройки, то данное утверждение неверно. Точечная застройка происходила из возможности строить жилые дома в соответствии с решением о предварительном согласовании места размещения объекта. Такие решения запрещено принимать уже более трех лет назад. Следовательно, предложение является необоснованным и подлежит исключению.
15. Пунктом 3.4.2 раздела IV предлагается закрепить в ГК особенности возникновения права собственности на объекты долевого строительства, обусловливая возникновение прав собственности на помещение правом собственности застройщика на построенное здание. При этом в Концепции не проработаны следующие вопросы:
- как соотносится право собственности застройщика с правом собственности на земельный участок, который обычно находится в государственной собственности;
- как гарантируются взносы участников долевого строительства до возникновения здания (а следует отметить, что без взносов на раннем этапе строительства долевое строительство бессмысленно - застройщик может продавать сразу оформленные помещения);
- как здание преобразуется в отдельные помещения с учетом необходимости отдельного образования имущества общего пользования и означает ли это, что здание прекращает существование либо оно продолжит свое существование как составная вещь?
16. Пунктом 3.4.3 раздела IV Концепции предлагается ввести институт - технологический имущественный комплекс, заменив им институт предприятия как имущественного комплекса. Данное предложение поддерживается с учетом следующих замечаний.
Данный институт должен предусматривать возможность объединения для целей оборота нескольких объектов недвижимости. Данные объекты недвижимости не должны прекращать свое существование в качестве отдельных вещей, иначе существенно будет затруднен их учет в качестве объектов недвижимости. В качестве условия возникновения такой сложной недвижимости ни в коем случае не должно быть указано техническое взаимодействие отдельных недвижимых вещей в ее составе. В таком случае регистраторам прав понадобятся обширные инженерные познания. Более ясным и более существенным принципом образования сложной недвижимости являлось бы установление правил, определяющих ее образование в зависимости от прав на объекты недвижимости и их нахождение в границах земельного участка. Например, сложной недвижимостью может быть признана любая совокупность объектов недвижимости, находящихся в собственности одного лица (одних лиц) в границах одного земельного участка. К сложной недвижимости также могут относиться находящиеся в собственности одного лица сооружения, расположенные на условиях сервитута на нескольких земельных участках, в пределах одного муниципального образования. Также заметим, что сложную недвижимость нельзя создавать только для производственных целей. Бытовая недвижимость (дом и несколько строений на земельном участке) также может быть оформлена с помощью данного инструмента существенно дешевле и быстрее.
17. Пунктом 3.4.4 раздела IV Концепции предлагается либерализировать правовой режим самовольной постройки, если она возведена на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, а также на земельном участке, находящемся в частной собственности.
Следует отметить, что предложенные изменения в законодательство, по существу, подталкивают к противозаконным действиям по захвату чужих земельных участков и их застройке, а затем их узаконивают. При этом права собственников незаконно застроенных земельных участков дополнительной защиты не получают, Концепцией предусматривается лишь необходимость соответствия возведенного объекта публичным интересам - градостроительным нормам и правилам. С учетом того что самовольный застройщик довольно легко сможет возводить жилье без опасности для жизни, это практически всегда будет означать потворство самовольному захвату земель, признаваемому в настоящее время административным правонарушением. Совершенно неясно, на каких условиях должен приобретаться земельный участок в случае реализации данного предложения. Государство в ходе "дачной амнистии" приняло достаточные меры для узаконения тех построек, которые в силу объективных причин не могли быть оформлены в строгом соответствии с законом. Других дополнительных оснований для более широкого применения названного подхода не приводится. Данное предложение подлежит исключению.
18. Пунктом 3.4.5 раздела IV Концепции определяется момент приобретения собственником вещи. К данному пункту имеются замечания, подобные тем, что даны к п. 2.7 раздела IV. Также следует иметь в виду, что на момент регистрации нельзя предвидеть возможность виндикационного иска и возможность его удовлетворения судом, поэтому зарегистрированное право государством не гарантируется, по крайней мере до истечения срока исковой давности, который может быть восстановлен. Это отрицательно сказывается на системе регистрации прав и поэтому не поддерживается.
19. В п. 3.4.7 раздела IV Концепции предлагается включить в ГК нормы о намывных территориях. Предложение не поддерживается. Возникновение естественной или искусственной прибыли (убыли) земельного участка должно учитывать сложные, прежде всего природоохранные, обстоятельства и связано с порядком описания земельного участка. Данные отношения имеют административный характер и не могут быть предметом ГК. К тому же в настоящее время гораздо более остро стоит вопрос о правовых последствиях затопления земельных участков.
20. Пунктом 3.4.8 раздела IV Концепции предлагается считать вещи разных собственников "соединенных или смешанных" их долевой собственностью. Приведенные понятия отсутствуют в гражданском праве, поэтому трудно судить об их значении. В частности, неясно, является ли допустимым смешение движимых и недвижимых вещей, есть ли какая-то общественная потребность, требующая смешения вещей, до какой степени такое смешение осуществляется. Что касается объектов недвижимости, то данные вопросы уже решены для земельных участков, и, возможно, их следует решить для объединяемых помещений. Возможность "смешения" иных объектов недвижимости трудно представить. Пункт необходимо исключить.
21. В п. 3.4.9 раздела IV Концепции предлагается усовершенствовать институт приобретательной давности, что заслуживает поддержки. Вместе с тем предложения непоследовательны. Справедливо отмечая, что фактический владелец не осведомлен о течении срока исковой давности, тут же предлагается увеличить срок приобретательной давности в зависимости от того обстоятельства, выбыло ли имущество из владения собственника помимо его воли или нет. Однако об этом обстоятельстве владелец точно так же не осведомлен, как и о течении срока исковой давности. Возможно, имелось в виду только то открытое ненасильственное владение чужой недвижимостью, которое не встречает сопротивления собственника. Но в таком случае увеличение срока для данного обстоятельства не имеет значения. Не учтено, что большинство случаев возникновения собственности в силу давности лет может произойти на государственных землях, в отношении которых вряд ли вообще возможно говорить о воле собственника.
Также не раскрывается порядок приобретения права собственности в силу давности лет: в силу заявлений о регистрации владений в начале и в конце владения или в силу судебного признания владения достаточным основанием для приобретения права собственности.
22. Пунктом 3.6 раздела IV Концепции предусмотрена переработка главы 17 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) о правах на землю. Вместе с тем представленные предложения в целом не содержат ничего нового по сравнению с действующими нормами Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ). Отношения по образованию и учету участков, требования к их формированию, особенности совершения сделок с земельными участками вызваны требованиями охраны и рационального использования земель. В данном случае имеются административно-земельные правоотношения, регулируемые императивными правилами. Поэтому ни по содержанию, ни по методу правового регулирования данные нормы не могут являться предметом ГК. Кроме того, что пункт неприемлем в целом, нельзя согласиться и с отдельными, составляющими его предложениями.
23. В соответствии с п. 3.6.1 раздела IV Концепции в ГК РФ в том числе будет дано определение земельного участка. Однако каких-либо новых положений в определении земельного участка по сравнению с теми, которые даются в ЗК РФ, Концепция не содержит. Между тем неурегулированными остаются такие важные вопросы, как принадлежность и улучшение земельного участка, понятие границы земельного участка, вертикальная граница права собственности на земельный участок, а также право других граждан на проход и посещение чужого земельного участка.
24. Что касается ограничения права собственности природоохранными или градостроительными требованиями (п. 3.6.2 раздела IV Концепции), то важно отметить различие между данными ограничениями как не влекущими обязанность по возмещению убытков от иных ограничений прав на землю - зона охраны памятника и т. п. Данные требования не являются ограничением права в смысле приведенного примера, а являются внутренним содержанием права собственности. Право собственности нельзя осуществлять без соблюдения природоохранных или градостроительных требований, но это не является ограничением права, а является обязанностью собственника земельного участка, т. е. оборотной стороной права. Такое неправильное понимание содержания права собственности может повлечь необоснованные иски к государству с требованием возместить убытки в связи с принятием планировочных документов, как будто бы в связи с введением ограничения прав.
25. К п. 3.6.3 раздела IV Концепции имеются замечания, аналогичные замечаниям, данным к п. 3.4.3 раздела IV Концепции. Дополнительно следует иметь в виду случаи распоряжения отдельными помещениями в здании, которые не могут быть обеспечены отдельным земельным участком. Решение таких вопросов в Концепции отсутствует.
26. Ни в коем случае не поддерживается произвольное перемещение норм из ЗК РФ в ГК (п. 3.6.4 и 3.6.5 раздела IV Концепции). Как отмечалось ранее, данные нормы не могут быть признаны по своей сути нормами гражданского права, а также и то, что затеянное перемещение норм без какого-либо существенного улучшения осложнит правоприменительную практику, будет противоречить правилам нормативной экономии, отвлечет государственный аппарат от решения не вымышленных, а насущных задач.
27. Пункт 3.6.6 раздела IV Концепции ничего не меняет по сравнению с действующими нормами ГК. В то время как остро стоит вопрос о признаках неиспользования или ненадлежащего использования земельного участка, которые могут являться основаниями для его изъятия, о порядке и организаторе торгов по продаже изымаемых земельных участков, об органах власти, принимающих решение об изъятии земельного участка.
28. В п. 3.7 раздела IV Концепции предложено ввести отдельную главу, определяющую Правила образования зданий, помещений и строений. Представляется, что данные отношения нуждаются в правовом регулировании, однако значительная часть вопросов должна быть посвящена допустимости признания объекта строительства объектом недвижимости в связи с соблюдением технических требований и правил застройки, а также порядку описания данных объектов недвижимости. Регулирование возникновения и прекращения прав в связи с возникновением (изменением или прекращением) объектов недвижимости не может иметь характер диспозитивности, присущий ГК, поэтому данные нормы нужно сосредоточить в отдельном законе, возможно, принятом в соответствии с общими положениями, помещенными в ГК.
29. Пункт 3.7.1 раздела IV Концепции содержит предложение сохранять право собственности на земельный участок вследствие разрушения здания. Однако в настоящее время закон не содержит указаний об отмене данного права по истечении срока, поэтому предложение лишено юридического значения.
30. Пункт 3.7.2 раздела IV Концепции содержит предложения по регулированию статуса объекта незавершенного строительства. Широкое внедрение в оборот объектов незавершенного строительства опасно как основа мошеннических действий прежде всего в сфере жилищного строительства. Такой объект права может быть признан законом только как исключительная ситуация, например, для продажи имущества ликвидируемой организации и т. п. Остался без ответа вопрос, начиная с какой стадии строительства можно признавать такой объект самостоятельной вещью, а до какой - улучшением земельного участка.
31. Пунктом 3.7.3 раздела IV Концепции предлагается ввести институт технологического имущественного комплекса, заменив им институт предприятия как имущественного комплекса. Данное предложение поддерживается с учетом следующих замечаний.
Данный институт должен предусматривать возможность объединения для целей оборота нескольких объектов недвижимости. Данные объекты недвижимости не должны прекращать свое существование в качестве отдельных вещей, иначе существенно будет затруднен их учет в качестве объектов недвижимости. В качестве условия возникновения такой сложной недвижимости ни в коем случае не должны быть указаны техническое взаимодействие отдельных недвижимых вещей в ее составе. В таком случае регистраторам прав понадобятся обширные инженерные познания. Более ясным и более существенным принципом образования сложной недвижимости являлось бы установление правил, определяющих ее образование в зависимости от прав на объекты недвижимости и их нахождение в границах земельного участка. Например, сложной недвижимостью может быть признана любая совокупность объектов недвижимости, находящихся в собственности одного лица (одних лиц) в границах одного земельного участка. К сложной недвижимости также могут относиться находящиеся в собственности одного лица сооружения, расположенные на условиях сервитута на нескольких земельных участках, в пределах одного муниципального образования. Также заметим, что сложную недвижимость нельзя создавать только для производственных целей. Бытовая недвижимость (дом и несколько строений на земельном участке) также может быть оформлена с помощью данного инструмента существенно дешевле и быстрее. Поскольку для условного объединения в составе сложной недвижимости необходимы права на земельный участок, не вполне понятно, почему данные отношения предлагается урегулировать наряду с нормами, регулирующими отношения по использованию зданий и строений.
32. В п. 3.8.2 раздела IV Концепции предлагается определить порядок образования зданий и помещений, в том числе путем "трансформации". Упущены из виду технические особенности учета объектов недвижимости, которые не перестают быть предметами материального мира и объектами кадастрового учета. При этом стоит вопрос о собственниках этих объектов. Этот вопрос в случае "автоматического прекращения прав" Концепция оставляет без ответа. Неясно, будет ли сопровождаться "трансформация" техническим описанием образуемых (изменяемых) объектов недвижимости. Не отработан вопрос о возможности изменения объектов недвижимости по результатам ввода в эксплуатацию здания и его капитального ремонта.
33. Замечания к п. 3.8.3 раздела IV Концепции аналогичны замечаниям к п. 3.4.1 этого же раздела.
34. Пунктом 4.1 раздела IV Концепции предлагается отождествить общую собственность с режимом частной собственности, что представляется неправильным. Прежде всего это выражается в том, что от имени собственника действуют различные лица, в том числе с противоположными интересами, в то время как воля частного собственника едина. Общая собственность поэтому отличается сложной организацией, особым порядком снятия разногласий, неизвестных частной собственности. Достаточно сказать, что в некоторых случаях пользование и распоряжение общей собственностью осуществляется вопреки мнению отдельных участников (земли сельскохозяйственного назначения, жилищные отношения, садоводческие земли). Поэтому такое уравнивание общей собственности и частной собственности представляется неоправданным.
35. Предложения, изложенные в п. 5 раздела IV Концепции, не поддерживаются, за тем исключением, что законодательство о сервитутах требует глубокой переработки.
В частности, не может быть поддержано предложение об исключении из Земельного кодекса Российской Федерации норм о публичном сервитуте (п. 3.6.2). Необходимо отметить, что при всей схожести юридической природы частного и публичного сервитута (и то и другое суть обременения права собственности) эти институты имеют существенные различия друг от друга по целям, кругу лиц, способу правового воздействия, способам установления, оформления, защиты прав, прекращения.
В частности, частный сервитут (в зарубежной науке более распространенными являются определения "земельный", "реальный", "предиальный" сервитут) устанавливается по требованию собственника господствующей недвижимости в отношении соседнего земельного участка и направлен на устранение недостатков господствующей недвижимости, которое не может быть обеспечено иным экономически оправданным способом. При этом собственник господствующей недвижимости должен обосновать невозможность иного обеспечения своих потребностей.
В то же время публичный сервитут (по своему правовому содержанию научный аналог этого термина - "личный" сервитут, в связи с чем положения ст. 23 Земельного кодекса Российской Федерации нуждаются в серьезной переработке) имеет своей целью не устранение пороков определенного (соседнего) объекта недвижимости, а обеспечение общественно необходимой деятельности путем установления возможности ограниченного пользования чужим земельным участком. В связи с этим и обоснование необходимости установления публичного сервитута предопределено запланированным развитием территории. Пользователем публичного сервитута практически всегда является определенное лицо, которое осуществляет общественно значимую деятельность (прокладку и эксплуатацию линий связи, электропередачи, геологоразведку и т. п.). Таким образом, решение вопроса публичного сервитута ставится в зависимость от необходимости обеспечения общественно значимой деятельности, а не от наличия господствующей недвижимости. Следует отметить, что зачастую господствующая недвижимость при этом либо отсутствует (например, предполагаемое строительство трубопровода), либо не имеет определяющего фактора. Например, линия электропередачи не обслуживает земельный участок, на котором находится электростанция, или потребитель электроэнергии имеет самостоятельную ценность как линейный объект.
В силу особой общественной значимости и предопределенности прохождения трассы или размещения иного объекта на условиях сервитута публичный сервитут устанавливается административным решением, поскольку нет необходимости в частноправовом способе установления сервитута, когда возможность или невозможность обременения участка ставится в зависимость от достижения соглашения сторон, а в случае недостижения оного - определяется судом исходя из взвешивания интересов собственника и лица, требующего установления сервитута.
Таким образом, частные сервитуты служат для поднятия ценности земли как таковой, вне зависимости от личности ее владельца. Условием возникновения частного сервитута является существование двух земельных участков, принадлежащих разным владельцам. Передача преимуществ и обременений частного сервитута осуществляется одновременно с переходом (передачей) прав на служащий и господствующий участок - это является одной из наиболее важных юридических характеристик частного (предиального) сервитута.
Публичный сервитут принадлежит непосредственно его владельцу, частному или юридическому лицу, в пользу которого он установлен, вне зависимости от того, является или нет данное лицо владельцем занимаемой земельной собственности. Как правило, публичные сервитуты не приносят "пользы" никакому конкретному земельному участку. При этом позволяется передача прав по публичному сервитуту в случае, если изменяется владелец линейного объекта, в том числе строящегося и проектируемого.
Необходимо отметить непоследовательность предлагаемой Концепцией классификации сервитутов (п. 5.1). В качестве видов предлагается установить сервитуты перемещения или доступа на чужой участок для прохода, проезда, прогона скота, перевозки груза и т. п.; коммунальные сервитуты; строительные сервитуты; сервитуты для пользования участком недр; сервитуты мелиорации. Логика такого видового определения представляется непонятной, поскольку невозможно определить критерии, которые были положены в основу такого деления (по кругу лиц или по целям).
Сомнение вызывает также целесообразность и обоснованность деления сервитутов на положительные и отрицательные. В частности, предполагается, что сервитут состоит в обязании собственника служащей вещи пассивно претерпевать воздействие на его вещь со стороны сервитуария, и только в случаях, прямо предусмотренных законом, в силу сервитута может предполагаться совершение активных действий собственником служащей вещи.
При этом если обязанность собственника служащей вещи пассивно претерпевать воздействие на его вещь со стороны сервитуария является свойственной для абсолютно всех сервитутов, то предлагаемое установление обязанности собственника служащей недвижимости совершать активные действия в целях обеспечения сервитута являются неприемлемыми. К тому же обязанность собственника служащей недвижимости совершать действия несовместима с доказыванием сервитута по основанию его крайней необходимости для собственника господствующей недвижимости.
Если речь идет об установлении частного (предиального) сервитута, то в таком случае мы будем наблюдать смешение вещного права (собственно сервитут) и обязательственного права (необходимость осуществления действий), что никак не будет способствовать установлению однозначного и единообразного порядка правоприменения, поскольку способы защиты вещных и обязательственных прав являются различными. В отношении же публичного сервитута, устанавливаемого административным решением, речь идет уже не собственно об обременении права, а о директивном вменении собственнику земельного участка обязанностей, т. е. повинностей. Такое положение вещей никак не увязывается с природой сервитута: собственник служащей вещи должен терпеть неудобства, связанные с невозможностью абсолютного владения и пользования вещью, но не обязан исполнять какие-либо дополнительные повинности, как это предусмотрено Концепцией.
Необходимо также отметить, что в Концепции не делается четкого деления сервитутов на предиальные и личные. В частности, указанные признаки сервитутов (п. 5.1 - 5.5) справедливы лишь для предиальных сервитутов. Вместе с тем основными признаками сервитутов, в общем, являются:
- незначительное обременение, которое не препятствует использованию земельного участка по целевому назначению;
- сервитут предполагает пользование чужой недвижимостью строго определенным лицом;
- вещный характер, т. е. обременение, не зависит от изменения прав на земельный участок и, как правило, не зависит от изменения границ обременяемого земельного участка.
Вероятно, упоминаемый в Концепции "коммунальный сервитут" предполагается имеющим некоторые черты личного сервитута, но об этом остается только догадываться.
36. По п. 6 и 7 раздела IV Концепции.
Пунктом 6.2 раздела IV Концепции предусмотрено расширение круга ограниченных вещных прав на земельные участки путем его дополнения правом застройки земельного участка (суперфиций) и правом постоянного владения и пользования земельным участком (эмфитевзис). Предложения считаем недостаточно проработанными и преждевременными.
В частности, в Концепции не указано, на урегулирование каких случаев направлено введение новых норм права, т. е. какие отношения не регулируются действующим законодательством либо регулируются недостаточно полно. Какая экономическая потребность есть в таком нововведении и чем она обосновывается?
Следует отметить, что существующее в настоящее время право аренды на длительный срок аналогично по своей сути предлагаемому Концепцией праву постоянного владения и пользования земельным участком, а застройка земельных участков, которую предлагается осуществлять на праве застройки (эмфитевзиса), в настоящее время осуществляется, в зависимости от субъекта, осуществляющего застройку, на праве аренды, безвозмездного срочного пользования, постоянного (бессрочного) пользования. Неясно, предлагается ли данными правами вытеснить договора аренды недвижимости.
Таким образом, с одной стороны, Концепция указывает на необходимость трансформации прав пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования в иные вещные права (п. 6.6), а с другой - дополняет вещные права новыми правами: правом застройки земельного участка (суперфиций), правом постоянного владения и пользования земельным участком (эмфитевзис), правом личного пользования (узуфрукт).
В отношении последствий введения в российское законодательство права застройки (суперфиция) следует отметить следующее.
В соответствии с Концепцией после истечения срока действия права застройки, которое является срочным и предоставляется на срок от 50 до 199 лет, здания и сооружения остаются у собственника земельного участка без какой-либо компенсации застройщику (суперфициару), хотя последний использовал земельный участок в течение срока действия права застройки на платной основе.
Очевидно, что в подавляющем большинстве случаев предоставление земельных участков из государственной и муниципальной собственности в целях строительства будет осуществляться на праве застройки (суперфиция). Последствием указанного подхода будет закрепление в государственной или муниципальной собственности большинства объектов недвижимости, целесообразность чего требует дополнительного обсуждения.
Кроме того, Концепцией предлагается использовать право застройки и для ситуаций, когда собственник здания или сооружения, расположенного на земельном участке, не имеет каких-либо прав на него. Следует уточнить, о каких случаях идет речь, так как в случае самовольной постройки Концепцией ранее по тексту предлагался иной подход.
Также следует иметь в виду значительное число (15 - 17 млн.) правоустанавливающих документов, выданных ранее в советские времена и не преобразованных до настоящего времени к титулам, закрепленным в законе. Таким образом, введение новых титулов только усугубит положение.
С исторической точки зрения данные права возникли как пережитки барщины и поддерживались отчасти на современном этапе как способ борьбы со спекуляцией землей в эпоху бурного развития городов. Для чего данные права заимствуются российским законодательством именно теперь, Концепция не дает ответа.
37. По п. 7 раздела IV Концепции.
Частью 7 Концепции вводится еще один "новый" для российского права вид ограниченных вещных прав, объектом которого могут быть недвижимые вещи, - право личного пользования (узуфрукт), которое, в свою очередь, имеет две разновидности: обычное и социальное.
Такое разделение не оправданно. Приведенные примеры социального сервитута обеспечиваются прямым указанием семейного и жилищного права, без опосредования через частноправовые отношения.
Также вызывает сомнения необходимость регистрации узуфрукта, который может быть отменен в любой момент собственником. Значение регистрации вещного права обесценивается до справочной информации, поскольку собственник может не только отменить узуфрукт, но и исключить такие сведения из Реестра прав. Узуфрукт существует между частными лицами только в силу их взаимного расположения и поэтому его регистрация как мера защиты обладателя узуфрукта бессмысленна.
Следует отметить, что в российском земельном праве уже закреплен узуфрукт под именем "безвозмездное срочное пользование", что также необходимо иметь в виду при выборе наименования данного права.
38. По п. 9 раздела IV Концепции, которым предлагается ввести вещное право преимущественной покупки. С таким подходом совершенно невозможно согласиться. В настоящее время возможность покупки может быть закреплена сторонами предварительным договором, что является достаточным и приемлемым способом гарантирования интересов сторон на будущее. Предварительный договор содержит условия заключаемой на будущее сделки. Если же предположить, что данные условия приобретения чужого имущества станут бессрочными, то последующие приобретатели могут оказаться в очень неприятном положении: оказывается, они обязаны продать имущество по цене бывшей согласованной десять лет назад и ныне равной едва ли десятой части недвижимости.
Кроме того, предварительная покупка зачастую устанавливается как требования закона, например, в отношении сельскохозяйственных земель. Значит ли это, что такое "право" должно обременять все земли сельскохозяйственного назначения и без регистрации такого "права" требования закона не будут соблюдаться? Данные нормы считаем опасными и недопустимыми к принятию.
39. По п. 10 раздела IV Концепции, предусматривающего право "вещных выдач", следует выразить резкое несогласие с предложенной конструкцией, которая несколько запоздало заимствована из феодальных привилегий на сбор оброка. Что касается экономического содержания, то схожие экономические и правовые отношения вытекают из договора ренты. Обоснования необходимости совершенствования отношений в этой сфере отсутствуют. Даже прообраз данных отношений - рента, не занимает сколько-нибудь значительной доли по сравнению с куплей-продажей объектов недвижимости (0,03% от числа сделок по купле-продаже земельных участков).
------------------------------------------------------------------
Название документа