Правовой режим нераспределенных объектов муниципальной собственности
(Модин Н. А.) ("Российская юстиция", 2010, N 2) Текст документаПРАВОВОЙ РЕЖИМ НЕРАСПРЕДЕЛЕННЫХ ОБЪЕКТОВ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ
Н. А. МОДИН
Модин Н. А., кандидат юридических наук, профессор кафедры гуманитарных и социально-экономических дисциплин Военной академии войсковой ПВО Минобороны России им. А. М. Василевского.
Статья посвящена вопросам содержания муниципальной собственности. Автор рассматривает в качестве нераспределенных объектов муниципальной собственности объекты, которые не являются собственностью муниципального образования, и обосновывает необходимость внесения изменений и дополнений в ГК РФ, касающихся вопросов собственности, в т. ч. права муниципальной собственности, а также разработки закона о муниципальной собственности.
Ключевые слова: муниципальная собственность, объекты муниципальной собственности, нераспределенные объекты муниципальной собственности.
Article is devoted to questions of the maintenance of the municipal property. The author considers as unallotted objects of the municipal property which are not the property of municipal formation(education) and proves necessity of modification and additions in Civil Code of Russian Federation, properties concerning(touching) questions, including the right of the municipal property, and also development of the law on the municipal property.
В числе объектов муниципальной собственности должны быть особо выделены природные ресурсы, которые стали ныне оборотоспособными. Право пользования природными ресурсами муниципальному образованию предоставляется Конституцией РФ (ст. 9), Лесным и Водным кодексами РФ, федеральным законодательством, Законом РФ "О недрах" 1992 г. (в редакции Законов РФ от 3 марта 1995 г. // Ведомости Совета народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 16. Ст. 834; N 29. Ст. 1690; 1993. N 2. Ст. 74, с изм. и доп. от 10 февраля 1999 г. // СЗ РФ. 1999. N 7. Ст. 879). Правда, и новый Лесной кодекс РФ не дает ответа на вопрос о праве муниципальной собственности на леса Российской Федерации. Согласно Конституции РФ (ст. 9), леса могут находиться и в муниципальной собственности. Основная часть лесного фонда РФ находится в государственной собственности. К муниципальной собственности Лесной кодекс РФ относит незначительную часть - лесные участки городских лесов, лесопаркового пояса, обслуживающие потребности городов и районов (ст. 15). В соответствии с этим управление лесным фондом муниципальному образованию не принадлежит. Следует заметить, что муниципальная собственность на леса, расположенные на землях городских и сельских поселений, устанавливается федеральным законом (ст. 19 ЛК РФ). Право пользования участками лесного фонда и право пользования участками лесов, не входящих в лесной фонд, возникают из актов государственных органов, договоров, судебных решений. Право пользования участками лесного фонда, за исключением публичного сервитута, возникает у муниципального образования с момента государственной регистрации договора аренды участка лесного фонда, договора безвозмездного пользования участком лесного фонда. В соответствии с Лесным кодексом РФ (ст. 49) органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов в соответствии с законодательством Российской Федерации. Исполнительный орган местного самоуправления совместно с владельцем лесного фонда принимает решение о передаче в аренду участка лесного фонда. Этим органам принадлежит право выбора лесопользователя на основе прямых переговоров, конкурсов, лесных торгов. Они имеют право принимать решения о приостановлении, ограничении или прекращении права на пользование лесным фондом в случае нарушения закона, условий пользования, причинения вреда лесу. Несколько иной перечень полномочий у исполнительного органа города по управляемым им городским лесам, лесопарковым зонам и иной растительности, отнесенной к категории лесного фонда. Лесная растительность внутри города, пригородных земельных зон городов и крупных промышленных центров не имеет эксплуатационного значения. Основная функция этой категории лесов - защитно-санитарная, рекреационная. Местные органы самоуправления имеют ограниченное право на пользование лесным фондом, однако могут извлекать прибыль в доходную часть бюджета. Закон также не определяет, в каких границах принадлежит муниципальному образованию право пользования лесным фондом, как разграничиваются объекты лесопользования и т. п. Все это создает определенные трудности муниципальному образованию для определения своих полномочий. В местный бюджет Монастырщинского муниципального образования в 2004 году поступили платежи за пользование природными ресурсами в сумме 14,1 тыс. руб. В соответствии со ст. 43 ФЗ "О недрах" в местные бюджеты поступают и платежи за пользование недрами, а именно: - платежи за поиски и разведку месторождений всех полезных ископаемых и платежи за добычу общераспространенных полезных ископаемых на территориях соответствующих районов и городов; - платежи за пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых; - часть суммы платежей за добычу полезных ископаемых, кроме общераспространенных. Платежи за добычу полезных ископаемых распределяются в следующем порядке: - местный бюджет - 50%; - бюджет субъекта РФ - 25%; - федеральный бюджет - 25%. В соответствии с этим распределение платежей за добычу полезных ископаемых из уникальных месторождений и групп месторождений федерального значения между бюджетами разных уровней осуществляется по соглашению сторон <1>. -------------------------------- <1> Собрание законодательства РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
В местный бюджет Монастырщинского муниципального образования в 2004 году поступили платежи за пользование недрами в сумме 17,5 тыс. руб. Муниципальные образования от имени городских, сельских поселений участвуют в водных отношениях в рамках своей компетенции, установленной уставами, определяющими статус этих органов. Однако Водный кодекс (ст. 33) относит водные объекты к собственности Российской Федерации и субъекта Федерации. И лишь ст. 34 и ст. 39 определяют право муниципальной собственности только на обособленные водные объекты, которые переданы муниципальному образованию актом государственного органа для обеспечения нужд водопотребителей. Обособленные объекты могут принадлежать на праве собственности муниципальному образованию в соответствии с гражданским законодательством. Право пользования этими особо значимыми объектами предоставляется ст. 41 Водного кодекса РФ, которая устанавливает право долгосрочного и краткосрочного пользования, право ограниченного пользования (водный сервитут). В настоящее время приняты Лесной и Водный кодексы, которые вообще снизили до нуля право муниципальной собственности на лесные и водные объекты. Это просто недопустимо. Выводя муниципалитеты из обладания правом пользования, владения и распоряжения лесными и водными объектами, лишая их снова права распоряжения этими объектами и права извлечения прибыли в местный бюджет, законодатель приковывает тем самым их к финансовой зависимости субъектов Российской Федерации. Наряду с органами местного самоуправления, имеющими статус юридического лица, участниками отношений, регулируемых гражданским правом, являются муниципальные образования. Для решения стоящих перед ними публичных местных задач они во многих случаях нуждаются в участии в имущественных отношениях. При этом должны быть учтены особенности статуса таких образований, обладающих публичной властью, а в ряде случаев они сами определяют правопорядок, в том числе и пределы собственного участия в гражданских правоотношениях. С другой стороны, необходимо в полной мере соблюсти интересы участников имущественного оборота как юридически равных собственников (или иных законных владельцев) имущества, находящихся в частноправовых, а не в публичных правовых отношениях друг с другом. Этим обстоятельством определяются особенности участия публично-правовых образований (муниципалитетов) в гражданском (имущественном) обороте. Сделки с имущественными правами муниципального образования представляют собой стремительно развивающуюся сферу гражданского оборота. Отнесение этих объектов гражданских прав к числу предметов договорных правоотношений как наиболее распространенных видов соглашений о возникновении, изменении и прекращении имущественных правоотношений порождает немало теоретических и практических вопросов. Интересно, что в гражданском законодательстве советского периода уже можно было встретить упоминание об имущественных правах в контексте имущества (прав и обязанностей), переходящего в процессе реорганизации юридического лица (ст. 37 ГК РСФСР 1964 г.). Это служило основанием для теоретического выделения имущественных прав именно в качестве объектов гражданских правоотношений. Однако в ГК РСФСР 1964 г. не было отдельной главы, посвященной объектам гражданских прав. Положения об этих элементах правоотношений растворялись в других разделах Кодекса, в частности в главах о праве собственности. Скудность нормативного материала в сочетании с исключительным характером отношений по переходу имущественных прав не предполагала широкого внимания к этому вопросу как в науке, так и в практике. ГК РФ посвящает объектам гражданских прав специальный подраздел, состоящий из трех глав, вместе с тем легальное определение имущественных прав отсутствует. В статьях ГК, посвященных объектам гражданских прав, лишь дважды встречается упоминание об имущественных правах: изначально в ст. 128 ГК, перечисляющем виды объектов гражданских прав, а позже в ст. 132 ГК, содержащей положения, аналогичные прежнему ГК РСФСР о составе предприятия как имущественного комплекса, где выделяются так называемые "права требования и долги" предприятия. Это объясняет необходимость научной разработки данных положений. Что же представляют собой имущественные права муниципального образования как объекты гражданских прав? Прежде всего следует определить значение термина "имущественные" для понимания сути данного вида объектов. На первый взгляд точность определения понятия имущественных прав существенно зависит лишь от этого термина. Однако это не так. Традиционно слово "имущество" рассматривается как омоним и трактуется в различных значениях: как вещь или совокупность вещей; как вещи и права на них; как первое и второе значения плюс имущественные обязанности и исключительные права (Комментарий к Гражданскому кодексу РФ / Под ред. О. Н. Садикова. М., 1998. С. 269). Естественно, что ни второе, ни тем более третье значение термина "имущество" для нас не подходит, ибо в этих значениях уже присутствуют имущественные права и определение "имущества" через "имущество" невозможно. Парадоксальность ситуации заключается в том, что в цивилистике уже давно существует понятие имущественных прав как прав на вещи, но только не с точки зрения объектов гражданских прав, а с точки зрения содержания гражданских правоотношений. Пункт 1 ст. 2 ГК определяет, что гражданское законодательство регулирует прежде всего имущественные отношения. В свою очередь, имущественные отношения можно было бы разделить как минимум на три группы: вещные, обязательственные, наследственные. При этом субъект любого имущественного правоотношения уже является носителем субъективного имущественного права. Таким образом, использование термина "имущественные права" само по себе не выражает сущности данного объекта. Представляется, что их сущность как объектов гражданских прав может быть выявлена из характера отношений, в которых используются данные объекты. В каких же случаях допускается использование имущественных прав как объектов гражданских прав? Независимо от того, являются ли имущественные права объектом или предметом обязательства, эти блага имеют непосредственное отношение к гражданским правам в подобных имущественных отношениях, а потому и должны рассматриваться в качестве объектов таких прав. В вещных правоотношениях имущественные права как объекты гражданских прав используются только в качестве юридической фикции. Объяснение этому следует искать в исторически сложившемся противопоставлении вещных и обязательственных правоотношений, которое предполагало наличие четких критериев разграничения этих категорий. Одним из признаков вещных правоотношений, вытекающих из признаков вещных прав, является неразрывная связь субъекта вещного права с вещью. В контексте нашего вопроса это означает, что объектом вещных прав, а значит, и вещных правоотношений могут быть только вещи, т. е. пространственно ограниченные предметы материального мира. Интересно отметить, что еще Д. Мейер <2> высказал предположение о том, что "вещные права заменятся впоследствии правами на действия". Возможно, именно этим следует объяснить тот факт, что гражданское законодательство фактически уже сейчас оперирует понятиями телесной (res corporales) и бестелесной (res incorporales) вещи. Примером использования бестелесных вещей могут служить ценные бумаги. В ст. 142 ГК этот объект определяется как документ, удостоверяющий имущественное право. Существо этого блага составляет вовсе не документ, а именно имущественное право, им подтверждаемое. -------------------------------- <2> Мейер Д. И. Указ. соч. Ч. 1. С. 227.
Другое дело, что с точки зрения законодательного регулирования удобнее использовать опосредованную конструкцию права собственности на документ, нежели говорить о прямом использовании и распоряжении конкретным имущественным правом. Право пользования жилым помещением членов семьи собственника относится к числу вещных прав, а именно к разновидности прав на чужие вещи. Поэтому, являясь имущественным правом, оно все равно не может быть предметом обязательства или иного имущественного правоотношения. При этом признак неотчуждаемости такого права не может превалировать над отсутствием обязательственного характера у этого права. В силу ч. 3 ст. 53 ЖК РСФСР, применение которой обусловлено отсылочным характером ст. 294 ГК, указанным правом могут пользоваться лица, переставшие быть членами семьи собственника, но продолжающие проживать в занимаемом жилом помещении. Интересно, что для иных вещных прав законодателем установлены прямые ограничения на распоряжение такими правами (п. 2 ст. 275 ГК) либо специальные основания приобретения таких прав (ст. ст. 265, 268 ГК). Проблему бестелесных вещей и права собственности на них можно разделить на два аспекта: во-первых, определенную сложность представляет вопрос об устранении тавтологии. Известно, что договор купли-продажи является основным способом приобретения права собственности на вещи. Закономерен вывод: коль скоро предметом договора купли-продажи могут быть имущественные права, то у покупателя может возникнуть право собственности на имущественное право, т. е. появляется нелогичная конструкция - право на право. Выход из создавшегося положения был предложен Д. И. Мейером, считавшим, что в подобных ситуациях объектом гражданских прав следует признавать не отвлеченное право, а чужое действие, оформляемое с помощью права. В таком случае покупатель приобретет в собственность чужое действие посредством прав требования такового. Во-вторых, необходимым этапом рассуждений об имущественных правах будет их соотношение с конструкцией бестелесных вещей. Здесь наши рассуждения могут зайти в тупик, так как, по сути, бестелесные вещи, как уже говорилось ранее, представляют собой имущественные права, определенным образом формализованные. Но законодатель разграничивает ценные бумаги и имущественные права как различные объекты гражданских прав. На наш взгляд, логически верным шагом было бы объединить ценные бумаги и имущественные права "телесные вещи и бестелесные вещи" под единым термином "бестелесные вещи", рассматривая в качестве таковых обязательственные права. Определенный интерес представляет и вопрос о правомерности использования договора купли-продажи для регулирования отношений по переходу имущественных прав. Если под имущественными правами понимать обязательственные права, т. е. права требования, то почему нельзя использовать конструкцию уступки требования (ст. 382 ГК)? По всей видимости, договор купли-продажи или любой иной договор о передаче имущественных прав следует рассматривать как частный случай цессии.
Название документа