Правовой статус саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования и строительства
(Матиящук С. В.) ("Законодательство и экономика", 2010, N 2) Текст документаПРАВОВОЙ СТАТУС САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В ОБЛАСТИ ИНЖЕНЕРНЫХ ИЗЫСКАНИЙ, АРХИТЕКТУРНО-СТРОИТЕЛЬНОГО ПРОЕКТИРОВАНИЯ И СТРОИТЕЛЬСТВА
С. В. МАТИЯЩУК
Матиящук С. В., заведующая кафедрой гражданского права СибУПК, кандидат юридических наук.
Прежде чем перейти к рассмотрению вопросов, связанных с саморегулированием в строительной отрасли, необходимо вначале обратиться к истории развития саморегулируемых организаций (СРО). Первые такие организации появились на рынке ценных бумаг в Соединенных Штатах Америки и Англии <1>. Их главная цель - сокращение присутствия государства в рыночном сегменте и совершенствование регулирования в этой сфере. Прототипом современных саморегулируемых организаций считается Нью-Йоркская фондовая биржа <2>. Впоследствии такие организации появились и в других отраслях предпринимательской деятельности. -------------------------------- <1> См., например: Зинченко С. А., Галлов В. В. Саморегулируемые организации в законодательстве России: проблемы и решения // Корпорации и учреждения: Сб. статей / Отв. ред. М. А. Рожкова. М.: Статут, 2007. С. 97 - 98; Басова А. В. Правила и стандарты саморегулируемых организаций как источник предпринимательского права // Юридический мир. 2008. N 4. С. 59. <2> Павлодский Е. А. Саморегулируемые организации России // Журнал российского права. 2009. N 1. С. 36.
В середине 90-х годов при заимствовании зарубежного опыта были созданы первые российские СРО на рынке ценных бумаг, которые стали осуществлять традиционные полномочия государственного регулирования этого рынка - лицензирование. В настоящее время саморегулирование введено во многих отраслях экономики <3>. Например, уже созданы СРО арбитражных управляющих, оценщиков, аудиторов, страховщиков и т. п. Указанным организациям переданы определенные регулятивные функции и полномочия государственных органов: регистрация, лицензирование и др. -------------------------------- <3> Хованская Т. "Все за одного" - новые правила в строительной отрасли // Корпоративный юрист. 2010. N 1. С. 5.
В России саморегулирование на строительном рынке вводится в целях совершенствования управления профессиональной деятельностью его участников <4>. Главное изменение, которое появляется на этом рынке, - отмена с 1 января 2010 года государственного лицензирования строительной деятельности. Вместо лицензий на многие виды работ по проектированию, инженерному изысканию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту индивидуальные предприниматели - строители и строительные компании должны будут получить свидетельство о допуске к работам, выдаваемое саморегулируемыми организациями. Таким образом, государство отменяет лицензирование и заставляет указанных выше индивидуальных предпринимателей объединяться в СРО. -------------------------------- <4> Журина И. Г. Можно ли признать саморегулируемую организацию юридическим лицом публичного права? // Адвокат. 2009. N 6. С. 104.
К основным причинам передачи части государственных регулятивных функций и полномочий в сфере строительства СРО можно отнести следующие. Во-первых, государство не лучшим образом справлялось с этими функциями. Строительная деятельность должна подвергаться постоянному контролю, что невозможно в рамках лицензирования, носящего формальный характер: получил лицензию, а дальше занимайся, чем хочешь. Так, по оценкам, за последние два десятилетия было выдано несколько сот тысяч строительных лицензий, в том числе "фирмам-однодневкам", выполнявшим работы, не отвечающие требованиям безопасности жизни и здоровья потребителей. Привлечь их к ответственности за причиненный ущерб невозможно по причине ликвидации юридических лиц - должников. Во-вторых, высок уровень коррупции в сфере лицензирования строительной деятельности. И, в-третьих, нецелесообразно на государство, в том числе в лице лицензирующего органа, возлагать дополнительную гражданско-правовую ответственность за последующие действия строителей, включая возможный вред, причиненный ими при проведении строительных работ. С 1 января 2010 года саморегулируемые организации будут нести гражданско-правовую ответственность за действия индивидуальных предпринимателей - строителей и строительных компаний, которым выданы свидетельства о допуске к работам. Строители (индивидуальные предприниматели и организации), вступая в СРО, вносят определенную сумму в ее компенсационный фонд. В случае причинения вреда вследствие недостатков работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства, саморегулируемая организация должна будет понести расходы из своего компенсационного фонда. В то же время высказываются сомнения в такой постановке вопроса, поскольку само по себе выполнение тех или иных работ на безопасность объекта не влияет: безопасности могут угрожать не сами работы, а нарушение технологии их выполнения. И, как следствие, в целях единообразного формирования правоприменительной практики необходимо в качестве общего принципа установить, что СРО отвечают за качество работ, выполняемых их членами. Вместе с тем, по мнению реформаторов, создан механизм некой "коллективной ответственности", когда профессиональное сообщество строителей будет само отвечать за высокие стандарты выполнения работ своими участниками. Будет ли создание саморегулируемых организаций, представляющих интересы участников рынка, способствовать развитию этого рынка? Сторонники реформы полагают, что в идеале такая организация рынка должна привести к более строгому контролю над безопасностью в сфере строительства. По мнению противников, это может способствовать монополизации строительного рынка, препятствовать развитию малого и среднего бизнеса в отрасли. Кроме того, угрозой для новой формы организации работы в строительной отрасли является вероятность превращения недобросовестных СРО в бизнес-структуры по продаже свидетельств о допуске к строительным работам. В любом случае, как бы мы ни относились к нововведениям в сфере строительства, они уже приняты, и с этим придется считаться. По оценкам, по состоянию на 29 января 2010 г. в России зарегистрированы 179 строительных, 120 проектных и 24 изыскательских СРО, что составляет около 60% строительных организаций Российской Федерации <5>. Таким образом, у строителей (индивидуальных предпринимателей и юридических лиц), еще не определившихся, в какую организацию вступить, есть выбор - примкнуть к уже зарегистрированной СРО или к некоммерческой организации, пытающейся получить такой статус. Во втором случае строители, конечно, рискуют: они вступают в организацию, пока не имеющую права выдавать свидетельство о допуске к строительным работам, и не всегда понятно, в течение какого времени она это право получит. Но зато некоммерческая организация очень заинтересована в каждом новом члене, а значит, можно ожидать лояльного отношения к себе и в общем-то невысоких вступительных взносов. -------------------------------- <5> http://www. gosnadzor. ru/sro/reestr. htm
А теперь более подробно о порядке создания СРО в строительной отрасли. Саморегулируемой признается некоммерческая организация, объединяющая юридические лица и (или) индивидуальных предпринимателей, созданная с целью регулирования определенной профессиональной деятельности или определенной отрасли. В России деятельность СРО регулируется Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" <6>. Для осуществления деятельности в строительной отрасли необходимо создать некоммерческую организацию в определенной законом организационно-правовой форме - некоммерческое партнерство. -------------------------------- <6> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076.
В настоящее время в законодательстве предусмотрены следующие виды саморегулируемых организаций в области строительства: - саморегулируемые организации, основанные на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации объектов капитального строительства; - саморегулируемые организации, основанные на членстве лиц, осуществляющих строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства; - саморегулируемые организации, основанные на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания объектов капитального строительства. Порядок создания СРО дифференцируется в зависимости от их вида. Так, СРО может стать некоммерческая организация, имеющая в своем составе не менее 50 членов (для СРО по проектированию и инженерным изысканиям) или не менее 100 членов (для СРО в строительстве). Размер компенсационного фонда также зависит от вида СРО. Компенсационный фонд саморегулируемых организаций по проектированию и инженерным изысканиям должен составлять не менее 150 тыс. руб. на одного члена некоммерческой организации при условии установления требования к страхованию ее членами гражданско-правовой ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства; и не менее чем 500 тыс. руб. на одного члена некоммерческой организации, если требования к страхованию отсутствуют (ст. 55.4 Градостроительного кодекса РФ). Для СРО в области строительства величина компенсационного фонда должна быть не менее 300 тыс. руб. на каждого члена организации с обязательным страхованием и не менее 1 млн. руб. на каждого члена организации - без страхования (ст. 55.4 Градостроительного кодекса РФ). Созданный компенсационный фонд обладает рядом особенностей: - строгое целевое расходование его средств (возмещение причиненного вреда жизни и здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия, имуществу граждан и организаций, государственному и муниципальному имуществу только вследствие недостатков работ в области проектирования, инженерных изысканий, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, выполненных членами СРО). Так, в случае недостаточности страхового покрытия при возмещении причиненного вреда недостающие суммы должны будут компенсироваться из этого фонда, так как СРО несут дополнительную имущественную ответственность. В связи с этим при выходе строительной организации из состава членов СРО по причине ликвидации, реорганизации и т. д. внесенные суммы в компенсационный фонд не возвращаются; - компенсационный фонд является гарантом обеспечения имущественной ответственности членов СРО, что обусловливает возложение на них обязанности сохранения средств данного фонда. С этой целью допускается как передача средств компенсационного фонда в доверительное управление, так и передача их на банковские депозиты; - средства, израсходованные из компенсационного фонда, подлежат восстановлению. Так, когда за счет средств компенсационного фонда производилось возмещение причиненного вреда, его причинитель - член СРО должен будет пополнить компенсационный фонд на эту сумму, а в случае его неплатежеспособности пополнение средств фонда производится за счет средств остальных участников СРО. Правительство РФ в 2010 г. планирует повысить ответственность генеральных подрядчиков за безопасность строительства путем увеличения размера минимальных взносов в компенсационный фонд СРО. В настоящее время выделяют два основных принципа, в соответствии с которыми формируются СРО: региональный и отраслевой. По региональному принципу объединяются строители, работающие в одном или нескольких соседних регионах (Санкт-Петербурге, Западно-Сибирском регионе, Алтайском крае, Вологодской области, Татарстане, на Камчатке и в других регионах); а по отраслевому - строители, работающие в одной достаточно узкой отрасли строительства (атомная промышленность, дорожное строительство и т. д.). Таким образом, некоммерческое партнерство для получения статуса СРО в области строительной деятельности должно соответствовать следующим требованиям (ст. 55.4 Градостроительного кодекса РФ): - некоммерческое партнерство должно объединять необходимое число профессиональных участников строительного рынка: юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, иностранные организации, аттестованные в Российской Федерации; - некоммерческое партнерство должно разработать и принять стандарты и правила предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательные для выполнения всеми членами саморегулируемой организации. Конечно, эти стандарты и правила не должны противоречить федеральным законам и создавать препятствия к осуществлению строительными организациями и индивидуальными предпринимателями их профессиональной деятельности; - некоммерческое партнерство должно сформировать компенсационный фонд, минимальный размер которого зависит от вида СРО (не менее 500 тыс. или 1 млн. руб. на каждого члена некоммерческого партнерства, получающего статус СРО в строительной отрасли). Однако в случае страхования членами партнерства гражданской ответственности перед третьими лицами минимальный размер компенсационного фонда должен быть не менее 150 или 300 тыс. руб. на каждого члена; - некоммерческое партнерство должно пройти процедуру получения статуса СРО в уполномоченном государственном органе - Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). Уполномоченный государственный орган в случае соответствия некоммерческого партнерства всем предъявляемым требованиям для получения статуса строительного СРО вносит информацию о нем с присвоением статуса СРО в государственный реестр саморегулируемых организаций. Таким образом, компаниям, желающим создать СРО, необходимо организовать некоммерческую организацию в форме некоммерческого партнерства, дождаться вступления туда необходимого количества индивидуальных предпринимателей и строительных компаний, создать компенсационный фонд и лишь затем подавать документы в Ростехнадзор на получение соответствующего статуса и ждать его подтверждения. Члены строительной саморегулируемой организации для осуществления деятельности в строительной отрасли должны получить свидетельство о допуске к работам в области проектирования, инженерных изысканий, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства. Свидетельство о допуске к определенному виду или видам работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства, выдается саморегулируемой организацией без ограничения срока и территории его действия. В то же время действие свидетельства о допуске к работам может быть прекращено при выходе из СРО, при выявлении нарушений и др. Таким образом, сфера деятельности СРО определяется через установленный законом Перечень видов работ, способных повлиять на безопасность объектов строительства <7>. Однако этот Перечень вызывает ряд нареканий и вопросов. В связи с этим Правительство РФ намеревается оптимизировать его. -------------------------------- <7> Перечень видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, утвержденный Приказом Министерства регионального развития РФ от 9 декабря 2008 г. N 274 (в ред. от 21 октября 2009 г.) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 6.
Строительные организации и индивидуальные предприниматели для получения членства в СРО и свидетельства о допуске к работам должны соответствовать требованиям, предъявляемым в соответствии с законодательством, правилами и стандартами СРО к кандидатом в члены, в частности: - работники строительной компании, ИП должны иметь образование соответствующего профиля для выполнения определенных видов работ; - индивидуальный предприниматель в случае выполнения определенных видов работ самостоятельно должен иметь высшее или среднее профессиональное образование соответствующего профиля и стаж работы по специальности не менее чем пять лет; - не менее чем три работника должны иметь высшее профессиональное образование или не менее чем пять работников - среднее профессиональное образование. Стаж работы по специальности должен составлять не менее трех лет для работников, имеющих высшее профессиональное образование, и не менее пяти лет - для работников, имеющих среднее профессиональное образование; - индивидуальный предприниматель, работники индивидуального предпринимателя или юридического лица должны проходить повышение квалификации не реже одного раза в пять лет; - должно иметься имущество, необходимое для выполнения соответствующих видов работ (дополнительное требование, предъявляемое некоторыми СРО); - проверка квалификации ИП, работников ИП или юридического лица должна иметь положительный результат (дополнительное требование, предъявляемое некоторыми СРО); - помимо взноса в компенсационный фонд (150 тыс. руб. или 300 тыс. руб.) нужно оплатить вступительный (в среднем по стране около 8 - 30 тыс. руб.) и ежегодный (в среднем по стране 10 - 60 тыс. руб.) членские взносы, а также внести около 35 тыс. руб. за страхование гражданской ответственности. Вступительные и ежемесячные взносы предназначены для содержания и функционирования СРО. От чего зависит решение о принятии или непринятии в СРО? По замыслу реформаторов, СРО должны быть заинтересованы в чистоте рядов и сохранении своей репутации, поэтому только они вправе решать, кого принимать в свои члены. Следует отметить: не предполагается отмена государственного регулирования в сфере строительной деятельности. Государство сохраняет за собой рычаги контроля, но взаимодействуя уже не со всеми участниками рынка, а только с саморегулируемыми организациями. И именно им предоставляется возможность решать самим большинство вопросов. Так, государственный контроль над деятельность СРО в сфере строительства и ведение государственного реестра саморегулируемых организаций выполняет Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Библиография
Басова А. В. Правила и стандарты саморегулируемых организаций как источник предпринимательского права // Юридический мир. 2008. N 4. Зинченко С. А., Галлов В. В. Саморегулируемые организации в законодательстве России: проблемы и решения // Корпорации и учреждения: Сб. статей / Отв. ред. М. А. Рожкова. М.: Статут, 2007. Павлодский Е. А. Саморегулируемые организации России // Журнал российского права. 2009. N 1. Хованская Т. "Все за одного" - новые правила в строительной отрасли // Корпоративный юрист. 2010. N 1. Журина И. Г. Можно ли признать саморегулируемую организацию юридическим лицом публичного права? // Адвокат. 2009. N 6.
------------------------------------------------------------------
Название документа