Проблемы обеспечения прав граждан при предоставлении земельных участков для строительства
(Чергинская С. В.) ("Экологическое право", 2010, N 1) Текст документаПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ ГРАЖДАН ПРИ ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ СТРОИТЕЛЬСТВА
С. В. ЧЕРГИНСКАЯ
Чергинская С. В., главный специалист-эксперт Управления Федеральной регистрационной службы по Москве.
Одним из основных направлений деятельности любого современного государства является охрана прав и свобод граждан, всех форм собственности и правопорядка. Конституция Российской Федерации (ст. 2), признав человека, его права и свободы высшей ценностью, закрепила защиту прав и свобод человека и гражданина в качестве обязанности государства. В широком смысле это означает, что охрана и обеспечение прав и свобод граждан должны быть целью деятельности всех законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти. В этом отношении особого внимания заслуживают проблемы обеспечения прав граждан в процессе предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Актуальность проблем, связанных с предоставлением земельных участков для строительства, в последние годы повысилась. Это связано с развитием инвестиционно-строительной сферы, объявлением в качестве приоритета государственной политики увеличения объемов жилищного строительства и в итоге - резким увеличением потребности в земельных участках для возведения жилых, промышленных и административных объектов. Однако, несмотря на активную деятельность государства по регулированию и усовершенствованию данного процесса, порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, остается, по нашему мнению, неоправданно сложным. В настоящее время процесс предоставления земельных участков для строительства регулируется несколькими нормативными правовыми актами: Земельным кодексом Российской Федерации <1> (далее - ЗК РФ), Градостроительным кодексом Российской Федерации <2>, Гражданским кодексом Российской Федерации (ч. 2), Федеральными законами "О землеустройстве" <3> и "О государственном кадастре недвижимости" <4>, актами субъектов Российской Федерации (в Москве, например, это Закон г. Москвы "О землепользовании в городе Москве" <5>, Закон г. Москвы "Об основах градостроительства в г. Москве" <6>; в Санкт-Петербурге данные отношения урегулированы, в частности, Законом г. Санкт-Петербурга "О предоставлении земельных участков для индивидуального жилищного строительства" <7>, подобные нормативные правовые акты приняты и иными субъектами Российской Федерации), многочисленными подзаконными актами. -------------------------------- <1> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 3 октября 2004 г. N 123-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ, от 7 марта 2005 г. N 15-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 111-ФЗ, от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 206-ФЗ, от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 92-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 154-ФЗ, от 16 октября 2006 г. N 160-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 204-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 260-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 261-ФЗ, от 28 февраля 2007 г. N 21-ФЗ, от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ, от 19 июня 2007 г. N 102-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ, от 30 октября 2007 г. N 240-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 68-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 311-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 41. Ст. 3993; 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17; 2005. N 10. Ст. 763; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3122; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3128; 2006. N 1. Ст. 17; 2006. N 23. Ст. 2380; 2006. N 43. Ст. 4412; 2007. N 1 (1 ч.). Ст. 24; 2007. N 31. Ст. 4009; 2007. N 45. Ст. 5417; 2007. N 46. Ст. 5553; 2008. N 20. Ст. 2253; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3597; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6236; 2009. N 1. Ст. 19. <2> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 210-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 143-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ, от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 215-ФЗ, от 30 октября 2007 г. N 240-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ, от 4 декабря 2007 г. N 324-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ, от 16 мая 2008 г. N 75-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 148-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3128; 2006. N 1. Ст. 10, 21; 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3442; 2006. N 50. Ст. 5279; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21; 2007. N 21. Ст. 2455; 2007. N 31. Ст. 4012; 2007. N 45. Ст. 5417; 2007. N 46. Ст. 5553; 2007. N 50. Ст. 6237; 2008. N 20. Ст. 2251; 2008. N 29 (ч. I). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. I). Ст. 3604; 2008. N 30 (ч. II). Ст. 3616; 2008. N 52 (ч. I). Ст. 623; 2009. N 1. Ст. 17. <3> См.: Федеральный закон от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 18 июля 2005 г. N 87-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ и от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2582; 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3098; 2006. N 50. Ст. 5279; 2008. N 20. Ст. 2251; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616. <4> См.: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 311-ФЗ, от 8 мая 2009 г. N 93-ФЗ и от 17 июля 2009 г. N 145-ФЗ // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3597; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 19; 2009. N 19. Ст. 2283; 2009. N 29. Ст. 3582. <5> См.: Закон г. Москвы от 19 декабря 2007 г. N 48 "О землепользовании в городе Москве" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2007. 25 дек. N 71. <6> См.: Закон г. Москвы от 3 марта 2004 г. N 13 "Об основах градостроительства в г. Москве" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. 19 апр. N 24. <7> См.: Закон г. Санкт-Петербурга от 19 июля 2005 г. N 397-94 "О предоставлении земельных участков для индивидуального жилищного строительства" // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2005. 28 окт. N 10.
Как известно, в соответствии с действующим земельным законодательством предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в зависимости от права, на котором они предоставляются (собственность или иное), разрешенного использования (жилищное строительство или иное), может осуществляться двумя способами: без предварительного согласования мест размещения объектов и с предварительным согласованием мест размещения объектов. Положительный исход дела фактически на всех стадиях процесса предоставления земельного участка, осуществляемого как с предварительным согласованием места размещения объекта, так и без такого согласования, во многом зависит в конечном счете от решения того или иного органа власти (соответствующие органы государственной власти или органы местного самоуправления принимают решения о проведении торгов или предоставлении земельного участка без проведения торгов, принимают решение о предварительном согласовании места размещения объекта, о предоставлении земельного участка для строительства). Данное обстоятельство, в совокупности со сложностью законодательного регулирования и толкования действующих норм, создает определенные предпосылки для нарушений прав граждан. Так, в частности, отсутствие в законодательстве всех необходимых сроков проведения соответствующих мероприятий по предоставлению земельных участков на практике приводит к тому, что эти сроки остаются на усмотрение соответствующих органов власти, что оказывается почвой для злоупотреблений. Например, отсутствие сроков принятия исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления решения о предварительном согласовании места размещения объекта (п. 6 ст. 31 ЗК РФ), заключения договора купли-продажи или аренды предоставленного для строительства земельного участка (п. 7 ст. 30 ЗК РФ), а следовательно, и отсутствие ответственности за нарушение данных сроков на практике приводят к необоснованному затягиванию процесса приобретения заинтересованными лицами земельных участков для строительства и к значительным убыткам со стороны предпринимателей. Практически на усмотрение правоприменителя оставлен в ЗК РФ и вопрос, касающийся изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, в связи с предоставлением этих земельных участков для строительства. В соответствии с ныне действующей редакцией ЗК РФ изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется только в исключительных случаях, перечисленных в ст. 49, в число которых не входит изъятие земельных участков в целях их последующего предоставления гражданам или юридическим лицам для строительства жилых, административных или производственных объектов. Однако ст. 31 ЗК РФ предусматривает изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд в целях предоставления его для строительства любым заинтересованным физическим и юридическим лицам. Для разрешения вышеуказанной правовой коллизии, по нашему мнению, на практике целесообразно руководствоваться нормами ст. 49 ЗК РФ, исходя из следующих положений. В силу ст. 44 ЗК РФ изъятие у собственника его земельного участка является одним из оснований прекращения права собственности на землю. Представляется, что для лишения собственника его прав на земельный участок необходимы достаточно веские исключительные основания, например нарушение собственником порядка использования земельного участка, повлекшее ухудшение качества земли (ст. 284, ст. 285 ГК РФ), либо удовлетворение публичных интересов государства за счет изъятой у собственника земли (выполнение международных обязательств, размещение стратегически важных объектов) при отсутствии других вариантов использования земельных участков для государственных или муниципальных нужд. В связи с вышеизложенным лишение собственника прав на земельный участок в целях последующего предоставления данного земельного участка для строительства заинтересованным физическим и юридическим лицам является, на наш взгляд, нецелесообразным, а применение норм ст. 31 ЗК РФ в данном случае - необоснованным. В то же время нельзя сказать, что действующее законодательство не содержит положений, необходимых для защиты прав участников отношений по предоставлению участков. Проанализировав соответствующее законодательство, можно выделить ряд мер, направленных на обеспечение прав граждан и юридических лиц, которые, с одной стороны, заинтересованы в предоставлении участка, с другой стороны, законные интересы которых могут быть затронуты в связи с таким предоставлением. Что касается первой группы граждан, то к мерам, направленным на обеспечение их прав, можно отнести следующие положения законодательства: 1) п. 4 ст. 28 ЗК РФ, четко регламентирующий случаи, в которых соответствующие должностные лица могут отказать заинтересованным лицам в предоставлении земельных участков для строительства: изъятие земельных участков из оборота; установленный федеральным законом запрет на приватизацию земельных участков; резервирование земель для государственных или муниципальных нужд. Данный перечень является закрытым, что исключает возможность отказа в предоставлении земельного участка по незаконным основаниям; 2) п. 7 ст. 30 ЗК РФ, предусматривающий, что решение исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка для строительства или протокол о результатах торгов является основанием для государственной регистрации прав на соответствующий земельный участок. Государственная регистрация является единственным подтверждением существующего права, а зарегистрированное право, в свою очередь, - существенной опорой в споре с соответствующими органами и должностными лицами. Ведь даже при последующей отмене решения о предоставлении земельного участка собственник земельного участка, землевладелец или землепользователь не лишаются зарегистрированного права; 3) абз. 3 п. 8 ст. 31 ЗК РФ, гарантирующий лицам, заинтересованным в предоставлении земельного участка, возмещение убытков, понесенных ими в результате непринятия соответствующими органами исполнительной власти или органами местного самоуправления решения о предоставлении земельного участка по истечении срока действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта. Данное положение является особенно актуальным применительно к участникам предпринимательской деятельности, которые в результате нарушений сроков планируемого строительства могут понести существенные финансовые потери; 4) п. 8 ст. 30, п. 9 ст. 31 ЗК РФ, предусматривающие возможность судебного обжалования решения об отказе в предоставлении земельного участка для строительства и решения о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в размещении объекта. Нужно отметить, что обжалованы в суде могут быть любые решения, действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, и этот способ обеспечения прав является самым надежным; 5) ст. 19.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <8>, устанавливающая ответственность должностных лиц за нарушение сроков рассмотрения заявлений граждан о предоставлении земельного участка. -------------------------------- <8> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 25 апреля 2002 г. N 41-ФЗ, от 25 июля 2002 г. N 112-ФЗ, от 30 октября 2002 г. N 130-ФЗ, от 31 октября 2002 г. N 133-ФЗ, от 31 декабря 2002 г. N 187-ФЗ, от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 4 июля 2003 г. N 94-ФЗ, от 4 июля 2003 г. N 103-ФЗ, от 11 ноября 2003 г. N 138-ФЗ, от 11 ноября 2003 г. N 144-ФЗ, от 8 декабря 2003 г. N 161-ФЗ, от 8 декабря 2003 г. N 169-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 185-ФЗ, от 9 мая 2004 г. N 37-ФЗ, от 26 июля 2004 г. N 77-ФЗ, от 28 июля 2004 г. N 93-ФЗ, от 20 августа 2004 г. N 114-ФЗ, от 20 августа 2004 г. N 118-ФЗ, от 25 октября 2004 г. N 126-ФЗ, от 28 декабря 2004 г. N 183-ФЗ, от 28 декабря 2004 г. N 187-ФЗ, от 30 декабря 2004 г. N 211-ФЗ, от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ, от 30 декабря 2004 г. N 219-ФЗ, от 7 марта 2005 г. N 14-ФЗ, от 7 марта 2005 г. N 15-ФЗ, от 21 марта 2005 г. N 19-ФЗ, от 21 марта 2005 г. N 21-ФЗ, от 22 апреля 2005 г. N 38-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 18 июня 2005 г. N 66-ФЗ, от 2 июля 2005 г. N 80-ФЗ, от 2 июля 2005 г. N 82-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 113-ФЗ, от 22 июля 2005 г. N 120-ФЗ, от 27 сентября 2005 г. N 124-ФЗ, от 5 декабря 2005 г. N 156-ФЗ, от 19 декабря 2005 г. N 161-ФЗ, от 26 декабря 2005 г. N 183-ФЗ, от 27 декабря 2005 г. N 193-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 5 января 2006 г. N 10-ФЗ, от 2 февраля 2006 г. N 19-ФЗ, от 3 марта 2006 г. N 30-ФЗ, от 16 марта 2006 г. N 41-ФЗ, от 15 апреля 2006 г. N 47-ФЗ, от 29 апреля 2006 г. N 57-ФЗ, от 8 мая 2006 г. N 65-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 78-ФЗ, от 3 июля 2006 г. N 97-ФЗ, от 18 июля 2006 г. N 111-ФЗ, от 18 июля 2006 г. N 121-ФЗ, от 26 июля 2006 г. N 133-ФЗ, от 26 июля 2006 г. N 134-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 139-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 153-ФЗ, от 16 октября 2006 г. N 160-ФЗ, от 3 ноября 2006 г. N 181-ФЗ, от 3 ноября 2006 г. N 182-ФЗ, от 5 ноября 2006 г. N 189-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 203-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 262-ФЗ, от 30 декабря 2006 г. N 266-ФЗ, от 30 декабря 2006 г. N 270-ФЗ, от 9 февраля 2007 г. N 19-ФЗ, от 29 марта 2007 г. N 39-ФЗ, от 9 апреля 2007 г. N 44-ФЗ, от 9 апреля 2007 г. N 45-ФЗ, от 20 апреля 2007 г. N 54-ФЗ, от 7 мая 2007 г. N 66-ФЗ, от 10 мая 2007 г. N 70-ФЗ, от 22 июня 2007 г. N 116-ФЗ, от 19 июля 2007 г. N 141-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 204-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 210-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 211-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 218-ФЗ, от 2 октября 2007 г. N 225-ФЗ, от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ, от 27 ноября 2007 г. N 273-ФЗ, от 1 декабря 2007 г. N 304-ФЗ, от 6 декабря 2007 г. N 333-ФЗ, от 3 марта 2008 г. N 21-ФЗ, от 29 апреля 2008 г. N 58-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ, от 16 мая 2008 г. N 74-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 126-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 145-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 148-ФЗ, от 8 ноября 2008 г. N 197-ФЗ, от 3 декабря 2008 г. N 240-ФЗ, от 3 декабря 2008 г. N 247-ФЗ, от 3 декабря 2008 г. N 250-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ, от 26 декабря 2008 г. N 293-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1; 2002. N 18. Ст. 1721; 2002. N 30. Ст. 3029; 2002. N 44. Ст. 4295; 2002. N 44. Ст. 4298; 2003. N 1. Ст. 2; 2003. N 27. Ст. 2700 (ч. 1); 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2708; 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2717; 2003. N 46 (ч. 1). Ст. 4434; 2003. N 46 (ч. 1). Ст. 4440; 2003. N 50. Ст. 4847; 2003. N 50. Ст. 4855; 2003. N 52 (ч. 1). Ст. 5037; 2004. N 19 (ч. 1). Ст. 1838; 2004. N 30. Ст. 3095; 2004. N 31. Ст. 3229; 2004. N 34. Ст. 3529; 2004. N 34. Ст. 3533; 2004. N 44. Ст. 4266; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 9; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 13; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 37; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 40; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 45; 2005. N 10. Ст. 762; 2005. N 10. Ст. 76; 2005. N 13. Ст. 1077; 2005. N 13. Ст. 1079; 2005. N 17. Ст. 1484; 2005. N 19. Ст. 1752; 2005. N 25. Ст. 2431; 2005. N 27. Ст. 2719; 2005. N 27. Ст. 2721; 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3104; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3131; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3124; 2005. N 40. Ст. 3986; 2005. N 50. Ст. 5247; 2005. N 52 (ч. 1). Ст. 5574; 2005. N 52 (ч. 1). Ст. 5596; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3582; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3601; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3604; 2008. N 45. Ст. 5143; 2008. N 49. Ст. 5748; 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6236; 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6248; 2009. N 1. Ст. 17.
На обеспечение прав граждан, чьи законные интересы затрагиваются в связи с предоставлением земельных участков для строительства, направлены такие положения законодательства, как: 1) п. 3 ст. 31 ЗК РФ, предусматривающий необходимость информирования населения о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства объектов, размещение которых затрагивает интересы граждан, а также возможность участия населения в решении вопросов, связанных с предоставлением земельных участков для строительства, проведения сходов и референдумов. Однако без закрепления механизма реализации данное положение выглядит декларативно; 2) п. 4 ст. 32 ЗК РФ, предусматривающий возмещение всех убытков, связанных с изъятием земельных участков у землепользователей, землевладельцев, расторжением или прекращением их аренды в связи с предоставлением данных земельных участков для строительства. Наличие нормативной правовой базы - только часть общего процесса обеспечения прав граждан. Существенную роль играет правоприменительная и правозащитная деятельность. Важная роль в данном случае отведена органам, осуществляющим контролирующие и надзорные функции. Функции по осуществлению государственного земельного контроля в настоящее время возложены на Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, основной задачей которого в этом направлении деятельности является проверка соблюдения требований земельного законодательства. Надзор за исполнением законодательства в области предоставления земельных участков для строительства, выявление и устранение правонарушений в данной сфере осуществляется органами прокуратуры. Так, сравнительно недавно в результате проверки исполнения законодательства, регламентирующего предоставление земельных участков для строительства, проводимой по поручению Генерального прокурора Российской Федерации, внесено более 4,5 тыс. представлений об устранении выявленных нарушений закона, принесено более 6,6 тыс. протестов на незаконные решения органов местного самоуправления, объявлено 1,3 тыс. предостережений о недопустимости нарушений закона, по требованию прокуроров привлечено к дисциплинарной ответственности около 500 должностных лиц, возбуждено 3,7 тыс. дел об административных правонарушениях, возбуждено более 600 уголовных дел <9>. -------------------------------- <9> См.: Справка об итогах проверки исполнения законодательства, регламентирующего предоставление земельных участков для жилищного строительства, их использования и осуществления на них строительства, размещена на официальном сайте Совета при Президенте России по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике // www. rost. ru.
Из материалов проведения прокурорских проверок соблюдения законодательства, регламентирующего порядок предоставления земельных участков для строительства, следует, что повсеместно были выявлены противоправные действия чиновников по созданию препятствий гражданам и юридическим лицам в получении земельных участков для строительства. Прокурорские проверки показали, что заявки претендентов на получение земельных участков для строительства рассматриваются с нарушением установленных сроков; не проводится инженерное обустройство территорий, предназначенных для жилищного строительства; застройщикам не предоставляются льготы по налогообложению. Население не информируется о передаче земельных участков в аренду. Имеются случаи необоснованного расширения перечня документов, предоставляемых заявителем для участия в аукционе. Такие нарушения выявлены в Архангельской, Волгоградской, Мурманской, Новосибирской, Оренбургской, Орловской, Псковской, Тамбовской, Челябинской областях, Ханты-Мансийском автономном округе - Югре, Кабардино-Балкарской Республике, Алтайском, Пермском, Ставропольском краях. Предоставление земли сопровождается и иными грубыми нарушениями законодательства. Установлены случаи, когда выделение земельных участков производится местными органами без их изъятия у бывших пользователей (Архангельская область). В г. Самаре по признакам уголовно наказуемого самоуправства прокуратурой возбуждено уголовное дело по факту предоставления под строительство земельного участка со сносом находящегося на нем дома без предоставления его жильцам других жилых помещений. Во Владимирской, Камчатской и Курганской областях выявлены случаи выделения земельных участков в аренду для строительства многоквартирных домов неуполномоченными органами. При предоставлении земельных участков нарушаются требования природоохранного, санитарно-эпидемиологического и градостроительного законодательства. Так, природоохранная прокуратура г. Москвы привлекла к уголовной ответственности генерального директора ЗАО "Траст" по ст. 262 (нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов) УК РФ за нарушение режима такой территории, повлекшее причинение значительного ущерба природной среде. Следствием установлено, что при строительстве жилого комплекса были допущены нарушения режима особо охраняемой природной территории "Природный заказник "Долина реки Сетунь". Названной прокуратуре удалось добиться прекращения незаконного строительства указанного объекта. Поврежденная часть земельного участка в настоящее время полностью восстановлена. Никулинским районным судом Москвы генеральный директор общества осужден по ст. 262 УК РФ, и ему назначено наказание в виде штрафа. Одной из наиболее эффективных мер обеспечения прав, нарушенных в процессе предоставления земельных участков для строительства, является их судебная защита. В соответствии с Конституцией РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (п. 1 ст. 46), а также предоставляется право обжаловать в суде решения, действия или бездействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц (п. 2 ст. 46). Нужно отметить, что в сфере предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предметом судебных споров чаще всего становятся требования: 1) об оспаривании решений органов местного самоуправления об отказе в предоставлении испрашиваемых земельных участков в аренду или в собственность, согласовании места размещения объекта на земельном участке, согласовании акта о выборе земельного участка для строительства; 2) об оспаривании бездействий органов местного самоуправления, должностных лиц, выражающихся в непринятии решения по заявлению о предоставлении земельного участка в аренду или в собственность, о предварительном согласовании места размещения объекта, невыдаче актов разрешенного использования земельных участков; 3) о признании недействительными ненормативных актов органов местного самоуправления об утверждении проектов границ земельных участков, о предоставлении земельного участка в аренду или в собственность. Проанализировав судебную практику в данной сфере, можно прийти к выводу, что причиной возбуждения гражданских дел на основании вышеуказанных исковых требований нередко является нарушение прав граждан в результате неправильного применения уполномоченными органами и должностными лицами норм земельного, гражданского, градостроительного законодательства при вынесении решений в процессе предоставления земельных участков для строительства. Так, индивидуальный предприниматель Щ. обратился в Арбитражный суд Московской области с иском к Администрации Истринского муниципального района Московской области о признании незаконным бездействия Администрации по принятию решения о предварительном согласовании места размещения стационарного шиномонтажного пункта на земельном участке площадью 600 кв. м в районе Волоколамского шоссе и об обязании Администрации принять решение о предварительном согласовании места размещения стационарного шиномонтажного пункта на указанном земельном участке. В судебном заседании было установлено, что Администрация отказала в удовлетворении заявления ИП Щ. о принятии решения о предварительном согласовании места размещения объекта, сославшись на то обстоятельство, что предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется в аренду на основании порядка проведения конкурсов и аукционов, определенного Правилами, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2002 г. N 808 "Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков". Администрация сообщила индивидуальному предпринимателю, что выставлять на аукцион испрашиваемый земельный участок не планируется. Решением Арбитражного суда Московской области действия Администрации были признаны незаконными, противоречащими п. 3, 5 ст. 30, п. 1, 8 ст. 31 ЗК РФ, ущемляющими интересы индивидуального предпринимателя в осуществлении предпринимательской деятельности. Кроме того, Арбитражный суд Московской области обязал Администрацию Истринского муниципального района Московской области принять решение о предварительном согласовании места размещения стационарного шиномонтажного пункта на указанном земельном участке. Десятый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Администрации Истринского муниципального района Московской области на решение Арбитражного суда Московской области, оставил указанное решение без изменения, а апелляционную жалобу Администрации - без удовлетворения <10>. -------------------------------- <10> См.: Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 28 ноября 2007 г. по делу N А41-К2-6745/07 // Справочная правовая система "КонсультантПлюс: СудебнаяПрактика".
Нередкими также являются случаи уклонения соответствующих органов исполнительной власти и органов местного самоуправления от выполнения своих обязанностей в области предоставления земельных участков для строительства в результате прямого нарушения норм действующего законодательства. Так, ООО "Гран" обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением о признании незаконным бездействие Администрации города Климовска Московской области, выразившееся в уклонении от согласования границ земельного участка, выделенного ООО "Гран" под строительство общественно-торгового комплекса. Как следует из материалов дела, по заявлению ООО "Гран" от 1 октября 2002 г. был осуществлен выбор земельного участка общей площадью 3,0 га под строительство общественного торгового комплекса. 11 декабря 2002 г. Глава г. Климовска издал Постановление N 1096 о согласовании ООО "Гран" размещения общественно-торгового комплекса на испрашиваемом земельном участке площадью 3,0 га и обязал ООО "Гран" оформить на время проектирования и строительства в КУМИ договор аренды земельного участка в установленном законом порядке. На основании Постановления N 392 от 26 марта 2004 г. Главы г. Климовска в отношении части указанного земельного участка (10 000 кв. м) были проведены работы по формированию, осуществлен государственный кадастровый учет и заключен договор аренды. Однако в отношении оставшейся части земельного участка, выбор которого был согласован Администрацией г. Климовска в Постановлении N 1096 от 11 декабря 2002 г., работы по формированию земельного участка и предоставлению его в аренду не осуществлялись. На обращения ООО "Гран" в Администрацию г. Климовска с соответствующими просьбами в течение срока действия Постановления N 1096 от 11 декабря 2002 г. Администрация г. Климовска разъяснила, что согласно решению Межведомственной комиссии по градостроительству и земельным отношениям в г. Климовске N 185 от 8 сентября 2005 г. испрашиваемая часть земельного участка выделена под строительство офисного помещения ООО "Климовская строительная компания". Таким образом, в нарушение п. 8 ст. 31 ЗК РФ, согласно которому решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием для последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет, Администрация г. Климовска как орган местного самоуправления, обязанный законом утверждать границы земельных участков, от утверждения границ части земельного участка и предоставления в аренду для строительства уклонялась. В связи с вышеизложенным решением Арбитражного суда Московской области действия Администрации г. Климовска были признаны незаконными, противоречащими п. 5, 8 ст. 31, ст. 32 ЗК РФ. Десятый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Администрации г. Климовска на решение Арбитражного суда Московской области, оставил указанное решение без изменения, а апелляционную жалобу Администрации - без удовлетворения <11>. -------------------------------- <11> См.: Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 21 мая 2007 г. по делу N А41-К2-14246/06 // Справочная правовая система "КонсультантПлюс: СудебнаяПрактика".
В заключение нужно отметить, что на сегодняшний день самым надежным способом защиты и восстановления прав, нарушенных в процессе предоставления земельных участков, остается судебное обжалование действий, решений и правовых актов соответствующих органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Что же касается механизма, направленного на предотвращение нарушения прав физических и юридических лиц в процессе предоставления земельных участков для строительства и закрепленного в нормативных правовых актах, то нужно признать, что в настоящее время он является недостаточно эффективным, о чем свидетельствуют многочисленные нарушения законодательства, выявленные при проведении проверок надзорным органами. Как представляется, в целом для формирования жесткого механизма правового обеспечения прав граждан в названном направлении необходимо в первую очередь создание четкой и прозрачной схемы предоставления земельных участков для строительства. С одной стороны, этому в немалой степени может способствовать внесение изменений в соответствующие нормативные правовые акты (например, установление отсутствующих в законодательстве сроков проведения отдельных процедур по предоставлению земельных участков, устранение противоречий в законодательстве), а также преодоление существующих административных барьеров, первым шагом на пути которого могла бы стать организация отдельных этапов процесса предоставления земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта по принципу "одного окна". С другой стороны, по нашему мнению, повышению эффективности действия механизма обеспечения прав граждан в процессе предоставления земельных участков для строительства может способствовать изменение самой схемы распределения земельных ресурсов в целях их последующей застройки. Например, одним из вариантов такого изменения могло бы стать введение преимущественно конкурсных процедур предоставления земельных участков для строительства. Конкурсные процедуры по сравнению с процедурой предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в большей мере отвечают требованиям гласности, открытости, равнодоступности, соответствуют принципам рыночной экономики и препятствуют созданию преимуществ отдельным участникам рынка, что в конечном итоге минимизирует возможность нарушения прав лиц, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства.
Название документа