Усиление государственного влияния на открытые акционерные общества как административно-правовая функция государственного управления
(Короткова О. И.) ("Законодательство и экономика", 2010, N 3) Текст документаУСИЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ВЛИЯНИЯ НА ОТКРЫТЫЕ АКЦИОНЕРНЫЕ ОБЩЕСТВА КАК АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ФУНКЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
О. И. КОРОТКОВА
Короткова О. И., заместитель начальника отдела судебного представительства и договорной работы Правового управления Аппарата губернатора и правительства Орловской области, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданского права и гражданского процесса юридического факультета Орловского государственного университета.
В соответствии со статьей 96 Гражданского кодекса РФ и статьей 2 Федерального закона "Об акционерных обществах" акционерным обществом признается коммерческая организация, уставный капитал которой разделен на определенное число акций; участники акционерного общества (акционеры) не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости принадлежащих им акций. Акционеры, не полностью оплатившие акции, несут солидарную ответственность по обязательствам акционерного общества в пределах неоплаченной части стоимости принадлежащих им акций. Статья 97 ГК РФ разграничивает открытые и закрытые акционерные общества. Так, акционерное общество, участники которого могут отчуждать принадлежащие им акции без согласия других акционеров, признается открытым. Акционерное общество, акции которого распределяются только среди его учредителей или иного заранее определенного круга лиц, признается закрытым. В связи с этим сутью создания акционерного общества является объявление учредителем о его создании, т. е. выпуск в продажу ценных бумаг (акций), и предложение определенному или неопределенному кругу лиц покупать эти бумаги, тем самым формируя уставный капитал. Управление находящимися в государственной собственности акциями открытых акционерных обществ реализовывается государством в рамках общей системы управления государственной собственностью. Организация системы и аппарата управления государственной собственностью представляет собой сложную совокупность действий государства, таких как: - определение государственной политики в области государственной собственности; - образование институциональной основы управления (учреждение органов исполнительной власти и наделение их компетенцией), учреждение субъектов, осуществляющих непосредственное владение государственной собственностью (их виды, правовой статус, осуществление учета и регистрации); - учет объектов государственной собственности (инвентаризация, классификация объектов, учет в реестре объектов и сделок с ними); - распределение объектов государственной собственности между субъектами; - осуществление непосредственного управления в различных формах (приватизация, разграничение государственной собственности, национализация, гражданско-правовые сделки, управление пакетами акций, банкротство и проч.). В связи с этим актуальными задачами управления собственностью являются уточнение структуры, состава государственной собственности, формализация целей, задач, принципов, определение критериев эффективного управления, разработка подходов к решению конкретных экономических задач, определение эффективных направлений развития экономики. Один из основных элементов института управления находящимися в государственной собственности акциями открытых акционерных обществ - инструменты (средства), с помощью которых осуществляется собственно управление акциями: - установление правового положения открытых акционерных обществ, акции которых находятся в государственной собственности; - принятие решений об управлении и распоряжении находящимися в государственной собственности акциями; - передача субъектам Федерации находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ, образованных в процессе приватизации; - классификация акционерных обществ в зависимости от степени участия государства в их уставных капиталах, а также по количественному и качественному показателям; - определение акционерных обществ, включенных в специальный перечень; - определение стратегических акционерных обществ; - назначение представителей государства в органах управления и ревизионных комиссиях акционерных обществ; - установление специального права ("золотой акции") на участие Российской Федерации и ее субъектов в управлении открытыми акционерными обществами; - доверительное управление закрепленными в федеральной собственности акциями акционерных обществ, созданных в процессе приватизации; - залог акций, находящихся в государственной собственности, их передача в уставные капиталы других акционерных обществ, продажа и др. В связи с изложенным институт управления находящимися в государственной собственности акциями открытых акционерных обществ необходимо рассматривать как административно-правовую функцию государственного управления. В процессе функционирования органов управления акционерного общества возникает достаточно много проблем. Как указывается в юридической литературе, в современном обществе усиливается тенденция отделения процесса управления производством от владения капиталом <1>. -------------------------------- <1> См.: Зинченко С. А., Галов В. В. Собственность и производные вещные права: теория и практика. Ростов н/Д, 2003. С. 71.
Так, дискуссионным является вопрос о понятии органа юридического лица. Например, О. А. Красавчиков под органом юридического лица понимал полномочное должностное лицо (или группу таких лиц), осуществляющее руководство данной организацией, а органом юридического лица предлагал называть руководящий орган <2>. -------------------------------- <2> См.: Советское гражданское право. Т. I / Под ред. О. А. Красавчикова. М., 1985. С. 140.
И. В. Елисеев под органом юридического лица понимает лицо (единоличный орган) или группу лиц (коллегиальный орган), представляющих интересы юридического лица в отношениях с другими субъектами права без специальных на то полномочий <3>. -------------------------------- <3> См.: Гражданское право: Учебник. Ч. 1 / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 2003. С. 153, 154.
По мнению С. И. Климкина, орган - это условная юридическая конструкция, создаваемая правом с целью дать возможность формировать и выражать волю юридического лица, отстаивать его интересы <4>. -------------------------------- <4> См.: Климкин С. И. Реализация правоспособности юридического лица через его органы // Цивилистические записки: Межвуз. сб. науч. тр. М., 2001. С. 168.
С. Д. Могилевский под органом юридического лица предлагает понимать некую организационно оформленную часть юридического лица, представленную либо одним, либо несколькими физическими лицами, образуемую в соответствии с порядком, определенным законом и учредительными документами, обладающую определенными полномочиями, реализующимися в пределах собственной компетенции, которая посредством принятия специальных правовых актов (их виды определяются законодательством) реализует волю юридического лица <5>. -------------------------------- <5> См.: Могилевский С. Д. Органы управления хозяйственными обществами: правовой аспект. М., 2001. С. 123.
Д. М. Чечот, А. Г. Мазалов, С. С. Кипнис, П. Я. Трубников утверждают, что никакого другого процессуального положения, кроме положения представителя юридического лица, его руководитель занимать не может <6>. -------------------------------- <6> См.: Чечот Д. М. Участники гражданского процесса. М., 1960. С. 145, 146; Мазалов А. Г. Гражданский иск в уголовном процессе. М., 1967. С. 88; Кипнис С. С., Трубников П. Я. Постатейный практический комментарий к ГПК РСФСР. М., 1971. С. 87.
Е. Л. Невзгодина, Я. А. Розенберг, Б. Б. Черепахин подвергают критике точку зрения об отнесении органов юридического лица к числу законных представителей <7>. В связи с этим Я. А. Розенберг называет отличия органа юридического лица от его представителя: представитель и представляемое юридическое лицо относятся друг к другу как отдельные самостоятельные субъекты права, а органы юридического лица и само юридическое лицо представляют собой единый субъект права; представитель, совершая юридические действия за представляемого, осуществляет свою дееспособность, соответствующие органы юридического лица осуществляют не свою дееспособность, а дееспособность юридического лица; полномочия органов юридического лица устанавливаются законом, уставом, положением, представитель выступает в суде от имени юридических лиц на основании уполномочия, выданного компетентным органом юридического лица; юридическое лицо в качестве представляемого должно отвечать лишь за правомерные юридические действия представителя; юридическое лицо несет ответственность и за их неправомерные действия; представители представительствуют от имени юридического лица, тогда как его органы представляют интересы своего юридического лица <8>. -------------------------------- <7> См.: Невзгодина Е. Л. Представительство по советскому гражданскому праву. Томск, 1980. С. 72, 73; Розенберг Я. А. Представительство по гражданским делам в суде и арбитраже. Рига, 1981. С. 32 - 36; Черепахин Б. Б. Органы и представители юридического лица // Труды по гражданскому праву. М., 2001. С. 473, 474. <8> См.: Розенберг Я. А. Указ. соч. С. 32, 33.
Рассматривая данную сферу, необходимо отметить: если у юридического лица имеются несколько органов, каждый из них действует в рамках своей компетенции, которая определяется законом, иными правовыми актами, а также учредительными документами общества. Под компетенцией обычно понимают совокупность установленных нормативно-правовыми актами прав и обязанностей должностных лиц, а также лиц, осуществляющих управленческие полномочия в коммерческих организациях <9>. -------------------------------- <9> См.: Юридическая энциклопедия. М., 2000. С. 205, 206.
В зависимости от формирования воли либо изъявления ее вовне, органы можно подразделить на волеобразующие и волеизъявляющие <10>. К волеобразующим относятся органы, которые в рамках своей компетенции принимают решения, к волеизъявляющим - реализующие эти решения и для этого вступающие в правовые отношения с другими субъектами права. В акционерном обществе к волеобразующим относятся общее собрание акционеров, совет директоров (наблюдательный совет) и исполнительные органы (как коллегиальные, так и единоличные). Волеизъявляющий орган охватывается только единоличным исполнительным органом, который без доверенности совершает сделки от имени юридического лица и представляет его интересы во взаимоотношениях с другими лицами. Г. В. Цепов относит общее собрание акционеров и совет директоров к волеизъявляющим органам, аргументируя это тем, что их решения обладают самостоятельной юридической силой и не требуют внешнего изъявления воли другими органами <11>. -------------------------------- <10> См.: Черепахин Б. Б. Волеобразование и волеизъявление юридического лица // Труды по гражданскому праву. С. 301; Эбзеев Б. Б. Участие акционерных обществ в гражданском обороте: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 12 - 26; Збарацкая Л. А. Организационное единство в системе обязательных признаков юридического лица: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2003. С. 17, 18. <11> См.: Цепов Г. В. Акционерные общества: теория и практика: Учеб. пособие / Под ред. Г. В. Цепова. М.: Проспект, 2007. С. 144, 145, 183.
Как указывает Д. Н. Бахрах, процесс управления акционерным обществом может протекать в различных формах, а под формами управления в литературе подразумевают действия органов с точки зрения их внешнего выражения <12>. В юридической литературе формы управления подразделяются на правовые и неправовые. Неправовые формы управления - это организационные действия, лишенные правового значения, и материально-технические операции. В связи с тем что в акционерных обществах субъектами неправовых форм являются руководители конкретных подразделений и служб юридического лица, необходимо различать администрацию предприятия и органы управления юридического лица (акционерного общества). Лица, входящие в состав администрации, осуществляют управленческие функции внутри предприятия и его подразделений. Как указывает Д. В. Ломакин, правовые формы управления состоят в совершении от имени акционерного общества актов, которые имеют юридическое значение (принятие локальных актов, заключение договоров и т. п.). Неправовые формы управления он относит к действиям исполнительных органов общества и совета директоров <13>. -------------------------------- <12> См.: Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1993. С. 124. <13> См.: Ломакин Д. В. Акционерное правоотношение. М., 1997. С. 120, 121.
С. Д. Могилевский под моделью управления понимает конкретную структуру, представляющую определенный набор органов управления, от которого зависит объем компетенции каждого из них. В связи с этим он выделяет четыре модели управления, подходящие для использования в акционерном обществе. Первая реализуется в обществе, имеющем общее собрание акционеров, совет директоров (наблюдательный совет), а также единоличный и коллегиальный исполнительные органы. Вторая предусматривает наличие в обществе общего собрания акционеров, совета директоров (наблюдательного совета) и единоличного исполнительного органа. В третьей модели при наличии общего собрания акционеров отсутствует совет директоров (наблюдательный совет), но дополнительно к единоличному создается коллегиальный исполнительный орган. При четвертой модели управления отсутствуют как совет директоров, так и коллегиальный исполнительный орган <14>. -------------------------------- <14> См.: Могилевский С. Д. Указ. соч. С. 173.
Выбор модели управления - важный этап создания акционерного общества. Наличие тех или иных органов управления в конкретном акционерном обществе зависит от вида акционерного общества, количества акционеров, величины пакета акций отдельных акционеров, целей, ставящихся при создании общества, и других факторов. И, конечно же, во многом эффективность управления обществом зависит от правильного выбора модели управления. Для достижения указанных целей и решения вытекающих из них задач при управлении государственным имуществом применительно к каждому объекту управления (группе объектов) необходимо следовать следующим принципам: 1) определение цели управления. Применительно к каждому объекту управления (группе объектов) областными органами власти должна быть определена и зафиксирована цель, которую субъект управления преследует и достижению которой служит объект. Перечень целей применительно к управлению различными видами объектов должен определяться соответствующими правовыми актами; 2) выбор способа достижения цели. В силу многообразия объектов управления, их специфики, невозможности оперативной обработки актуальной информации о состоянии каждого объекта управления, необходимой для принятия своевременных и адекватных управленческих решений, в большинстве случаев невозможно определять способы достижения цели, т. е. детальные, экономически обоснованные планы конкретных мероприятий в отношении каждого отдельного объекта управления. Способ достижения цели определяется в рамках установленной (как правило, конкурсной) процедуры назначения управляющего и утверждается уполномоченным государственным органом. Ответственность за осуществление утвержденного способа достижения цели государства возлагается на управляющего и должна не только стимулировать его надлежащую деятельность, но и сводить к минимуму риски собственника имущества при недостижении запланированного качественного результата управления <15>; -------------------------------- <15> См.: Бандурин В. В., Кузнецов В. Ю. Управление федеральной собственностью в условиях переходной экономики. М.: Наука и экономика, 1999.
3) построение системы управления. Важнейшим принципом является использование системы управления как неразрывного единства следующих элементов: обеспечение обязательного порядка определения способа достижения цели, регламентация порядка принятия управленческих решений областными органами, порядка выбора управляющих, мотивации управляющих, контроль над объектами управления и деятельностью управляющих, предоставление отчетности областными органами и управляющими, принятие управленческих решений на основании анализа результатов контроля и отчетности, ответственность за результаты управления, постоянное поступление, обработка и анализ информации о работе управляющих и объектов управления. Функционирование системы управления и порядок взаимодействия областных органов должны быть детально регламентированы соответствующими правовыми актами; 4) обеспечение эффективности управления. Принцип эффективности управления заключается в достижении цели управления (определенного качественного результата деятельности или состояния объекта управления) ценой максимальной экономии ресурсов. Указанный критерий обязателен при оценке деятельности областных органов государственной власти и управляющих по управлению областным имуществом; 5) обеспечение профессионализма управления. Общество крайне заинтересовано в профессиональном управлении областным государственным имуществом, в связи с чем необходимо создать систему подготовки и аттестации управляющих <16>. -------------------------------- <16> См.: Экономика и управление недвижимостью: Учебник / Под ред. П. Грабовского. Смоленск: Смолин плюс; М.: АВС, 1999.
Принципы управления применительно к таким объектам, как унитарные предприятия и учреждения, акции, находящиеся в государственной собственности, доли государства в уставных капиталах хозяйственных обществ и товариществ, областная недвижимость, можно изложить в следующей логической последовательности: - оценка состояния (количественная характеристика, классификация объектов, распределение полномочий между государственными органами, положение дел и основные выводы); - постановка целей и задач управления; - предлагаемый механизм управления (алгоритм достижения целей и решения поставленных задач, перечень правовых актов, которые необходимо разработать или изменить для обеспечения эффективной реализации механизма управления); - контроль эффективности управления. Так, на заседании круглого стола "Участие государства в акционерных обществах: правовые проблемы" начальник инспекции межотраслевых проектов и программ и использования государственного имущества Счетной палаты РФ А. С. Воробьев предложил такие способы повышения эффективности управления находящихся под контролем государства акционерных обществ, как: - получение государством дивидендов по итогам хозяйственной деятельности акционерных обществ с участием государства; - повышение капитализации вышеупомянутых компаний; - получение доходов от их возможной приватизации. В настоящее время активно обсуждается вопрос о введении института независимых представителей государства в акционерных обществах с государственным участием. В связи с чем А. С. Воробьев подчеркнул: для преодоления вышеперечисленных проблем необходимо использование реестров эффективности представителей государства в акционерных обществах с целью их реального участия в деятельности данных акционерных обществ, а не только голосования на общих собраниях и советах директоров в соответствии с полученными директивами, равно как и повышение компактности и прозрачности хозяйственной деятельности контролируемых государством компаний <17>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья В. Говорина Круглый стол "Участие государства в акционерных обществах: правовые проблемы" включена в информационный банк согласно публикации - "Предпринимательское право", 2009, N 1. ------------------------------------------------------------------ <17> См.: Говорин В. Круглый стол "Участие государства в акционерных обществах: правовые проблемы" // СПС "КонсультантПлюс".
На основании изложенного с целью повышения эффективности системы управления и контроля в акционерном обществе целесообразно усовершенствовать существующую структуру органов управления акционерного общества и порядок распределения компетенций органов, уточнить ряд процедурных вопросов, в частности определить статус и соотношение решений органов и ужесточить правила протоколирования деятельности органов.
Библиография
Акционерные общества: теория и практика: Учеб. пособие / Под ред. Г. В. Цепова. М.: Проспект, 2007. Бандурин В. В., Кузнецов В. Ю. Управление федеральной собственностью в условиях переходной экономики. М.: Наука и экономика, 1999. Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1993. Говорин. В. Круглый стол "Участие государства в акционерных обществах: правовые проблемы" // Предпринимательское право. 2009. N 3. Гражданское право: Учебник. Ч. 1 / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 2003. Збарацкая Л. А. Организационное единство в системе обязательных признаков юридического лица: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2003. Зинченко С. А., Галов В. В. Собственность и производные вещные права: теория и практика. Ростов н/Д, 2003. Кипнис С. С., Трубников П. Я. Постатейный практический комментарий к ГПК РСФСР. М., 1971. Климкин С. И. Реализация правоспособности юридического лица через его органы // Цивилистические записки: Межвуз. сб. науч. тр. М., 2001. Ломакин Д. В. Акционерное правоотношение. М., 1997. Мазалов А. Г. Гражданский иск в уголовном процессе. М., 1967. Могилевский С. Д. Органы управления хозяйственными обществами: правовой аспект. М., 2001. Невзгодина Е. Л. Представительство по советскому гражданскому праву. Томск, 1980. Розенберг Я. А. Представительство по гражданским делам в суде и арбитраже. Рига, 1981. Советское гражданское право. Т. I / Под ред. О. А. Красавчикова. М., 1985. Черепахин Б. Б. Органы и представители юридического лица // Труды по гражданскому праву. М., 2001. Чечот Д. М. Участники гражданского процесса. М., 1960. Эбзеев Б. Б. Участие акционерных обществ в гражданском обороте: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. Экономика и управление недвижимостью: Учебник / Под ред. П. Грабовского. Смоленск: Смолин плюс; М.: АВС, 1999. Юридическая энциклопедия. М., 2000.
------------------------------------------------------------------
Название документа