Публичный сервитут в земельном праве: содержание, основания возникновения и прекращения
(Мисник Г. А.) ("Правовые вопросы связи", 2010, N 1) Текст документаПУБЛИЧНЫЙ СЕРВИТУТ В ЗЕМЕЛЬНОМ ПРАВЕ: СОДЕРЖАНИЕ, ОСНОВАНИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ И ПРЕКРАЩЕНИЯ
Г. А. МИСНИК
Мисник Г. А., доктор юридических наук, доцент кафедры трудового и природоресурсного права Южного федерального университета.
Публичный сервитут является одним из правовых средств обеспечения общественных интересов в процессе регулирования земельных отношений, которое закреплено в земельном законодательстве наряду с такими публично-правовыми мерами, как изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, резервирование и другие правовые меры. Своеобразие правовой модели публичного сервитута заключается в том, что защита публичного интереса в рамках данного правового института обеспечивается частноправовым способом. Названная противоречивость содержания публичного сервитута порождает проблемы применения правовых норм, предусматривающих гарантии защиты прав собственников и иных правообладателей земельных участков при установлении публичных сервитутов. Так, жилищно-строительный кооператив "Радуга" (далее - ЖСК "Радуга") обратился в Арбитражный суд Московской области с заявлением о признании недействительным Постановления Главы городского округа "Железнодорожный" Московской области от 24 октября 2007 г. N 3549 "Об установлении публичного сервитута в отношении земельного участка, расположенного по адресу: Московская область, г. Железнодорожный, шоссе Леоновское, владение 2". Решением Арбитражного суда Московской области от 26 февраля 2008 г., оставленным без изменения Постановлением Десятого арбитражного апелляционного суда от 7 мая 2008 г., в удовлетворении заявленных требований отказано. При этом суды исходили из того, что оспариваемое Постановление прав заявителя не нарушает и соответствует действующему законодательству. Между тем суды при разрешении спора не установили необходимых и достаточных условий для признания оспариваемого Постановления недействительным, доказательств нарушения прав заявителем не представлено как в ходе рассмотрения дела в первой инстанции, так и в ходе рассмотрения спора апелляционным судом. Доказательств удорожания строительства в случае установления сервитута на названном земельном участке заявителем не представлено. Доказательств несоответствия установленного сервитута утвержденному Генеральному плану не представлено. Из установленных судебными инстанциями фактических обстоятельств по делу усматривается, что Постановлением Главы городского округа "Железнодорожный" Московской области от 24 октября 2007 г. N 3549 "Об установлении публичного сервитута в отношении земельного участка, расположенного по адресу: Московская область, г. Железнодорожный, шоссе Леоновское, владение 2" установлен бессрочный публичный сервитут в отношении земельного участка 36 225 кв. м с кадастровым номером 50:50:010201:0004, находящегося в собственности ЗАО "РАУНД-М" для обеспечения прохода и проезда на Леоновское шоссе с земельного участка, предоставленного ЖСК "Радуга" под размещение жилищного комплекса, через часть земельного участка площадью 67,77 кв. м. Полагая, что указанное Постановление принято вопреки данному администрацией обещанию о предоставлении сервитута на земельном участке с кадастровым номером 50:50:010201:0003, где возведены инженерные сети электроснабжения, газоснабжения, водоснабжения. Предоставление сервитута на ином участке приведет к удорожанию строительства, что нарушает права заявителя и послужило основанием для обращения в суд с настоящим требованием. В обоснование требований заявителем указано также на нарушение установленного законом порядка проведения публичных слушаний. Данный пример служит подтверждением отсутствия определенности правового содержания публичного сервитута и его правовой природы. Абсолютизация публичных начал в регулировании отношений, связанных с установлением публичного сервитута, приводит к отрицанию одного из основных гражданско-правовых принципов защиты гражданских прав в сфере землепользования, а именно принципа генерального деликта. Разрешение спорных вопросов применения публичных сервитутов в земельном праве требует выяснения правовой природы данного института. Общие положения о сервитуте закреплены в ст. 274 ГК РФ, в которой отражены два основных условия его существования: во-первых, наличие двух недвижимостей, принадлежащих разным собственникам, когда одна земля тем или иным образом служит собственнику другой; во-вторых, соседство этих земельных участков <1>. Сопоставление гражданско-правовых признаков сервитута и характеристик публичных сервитутов позволяет прийти к выводу о том, что публичный сервитут не обладает правовыми признаками гражданско-правового сервитута. Следует согласиться с мнением авторов, которые полагают, что публичный сервитут представляет собой только ограничения права собственности в силу закона. Такие ограничения вообще не относятся к категории прав на чужие вещи, а составляют только пределы реализации права собственности <2>. -------------------------------- <1> См.: Копылов А. В. Вещные права на землю. М.: Статут, 2000. С. 61. <2> См.: Камышанский В. П. Право собственности: пределы и ограничения. М.: Закон и право, 2000. С. 204 - 233; Копылов А. В. Указ. соч. С. 62.
Ограничение прав на земельные участки является формой государственного вмешательства в отношения частной собственности, что предполагает строгую регламентацию применения данного правового инструмента. Между тем в законодательстве отсутствует определенность относительно правовых признаков и классификации названных ограничений, что порождает коллизии правоприменительной практики. В литературе обосновывается мнение о необходимости расширительного толкования категории "ограничения прав на землю", согласно которому к ограничению прав следует относить все виды ущемлений и умалений прав на землю, включая изъятие земельных участков в публичных интересах, ограничения, определяемые целевым назначением земельных участков, ограничения, вводимые для иностранных граждан, ограничения оборотоспособности земельных участков и др. В земельном законодательстве нашла отражение иная трактовка категории "ограничения прав", согласно которой данная категория рассматривается в узком значении. При таком рассмотрении ограничения прав отделены от иных оснований возмещения убытков, таких, как изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, временное занятие земельных участков, изменение целевого назначения земельного участка на основании ходатайства органа государственной власти или органа местного самоуправления о переводе земельного участка из состава земель одной категории в другую без согласования с правообладателем земельного участка. Понятие "правовое ограничение" не раскрывается в законодательстве и не разработано в правовой науке. Широкое использование понятия "правовые ограничения" в законодательстве при отсутствии законодательной и теоретической формулировки данной категории порождает коллизии правоприменения. В связи с этим в последние годы данный вопрос становится предметом исследований как на общетеоретическом уровне <3>, так и в работах специалистов в области гражданского и земельного права <4>. -------------------------------- <3> См.: Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. Теоретико-информационный аспект. Саратов, 1994. <4> См.: Камышанский В. П. Право собственности: пределы и ограничения. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2000; Микрюков В. А. Ограничения и обременения гражданских прав. М.: Статут, 2007; Копылов А. В. Указ. соч.
Отсутствие в гражданском законодательстве точного определения понятия "ограничения вещных прав" порождает противоречия в толковании норм, регламентирующих порядок установления таких ограничений. Общее определение ограничений прав на недвижимое имущество содержится в ст. 1 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", согласно которой ограничения (обременения) понимаются как наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества (сервитута, ипотеки, доверительного управления, аренды, ареста имущества и др.). Понятие "ограничения (обременения) права", содержащееся в ст. 1 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", имеет ряд существенных недостатков. Во-первых, данное определение не позволяет отделить ограничения прав от обязанностей, составляющих содержание субъективного права. Например, обязанность соблюдения разрешенного вида пользования земельным участком стесняет возможности по использованию земельного участка, но не рассматривается в земельном праве как ограничение права. Во-вторых, не раскрыта содержательная характеристика ограничений, а именно нет определенности в вопросе о том, касаются ли ограничения отдельных правомочий собственника или всей совокупности его правомочий. В-третьих, данное определение не содержит общего требования к форме установления ограничений. Не решен вопрос о том, подлежат ли государственной регистрации все ущемления прав, соответствующие признакам ограничений, или только отдельные виды ограничений, перечень которых должен быть установлен федеральными законами <5>. -------------------------------- <5> См.: Мисник Г. А., Мисник Н. Н. Некоторые виды ограничений вещных прав на землю // Правовые вопросы строительства. 2008. N 1. С. 26.
Отсутствие правовой определенности содержания сервитута вызывает спорные вопросы, связанные с его прекращением. В соответствии с п. 2 ст. 48 ЗК РФ публичный сервитут может быть прекращен в случае отсутствия общественных нужд, для которых он был установлен, путем принятия акта об отмене сервитута. Однако в судебной практике общественный интерес зачастую смешивается с имущественными интересами конкретных заинтересованных лиц. В связи с этим заслуживает поддержки мнение авторов, которые полагают необходимым произвести ревизию норм, регулирующих вопросы установления публичного сервитута, а именно заменить носящие обобщающий характер фразы о нуждах государства, муниципалитета и общества более конкретными нормами <6>. -------------------------------- <6> См.: Муравьева Е. В., Храпунова Е. А. Публичный сервитут, или Когда "рабство вещи" может привести к "рабству" ее хозяина // Юрист. 2008. N 12 (КонсультантПлюс: КомментарииЗаконодательства).
В литературе предлагается перечень принципов ограничения права частной собственности: исключительно в интересах "общего блага", "общественного интереса"; справедливой компенсации государством собственнику имущественных потерь; установление ограничений на основании и в пределах закона; равенство всех собственников перед лицом подобных ограничений, т. е. они должны устанавливаться не в отношении отдельных собственников, а путем общего правового регулирования; возможность судебного оспаривания изъятия государственного имущества из частной собственности <7>. -------------------------------- <7> См.: Круглый стол журнала "Государство и право". Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву // Государство и право. 1998. N 8. С. 57.
Установление публичных сервитутов должно подчиняться общим правилам о публичных ограничениях прав на землю. Данные правила должны включать следующие условия их введения: во-первых, такие ограничения должны вводиться по основаниям, установленным федеральными законами; во-вторых, ограничение не должно предусматривать изъятие каких-либо правомочий субъекта права на землю, но предусматривать лишь особые условия их осуществления; в-третьих, ограничения должны устанавливаться в целях обеспечения реализации неимущественных интересов неопределенного круга лиц; в-четвертых, должен соблюдаться публичный порядок их установления; в-пятых, для защиты прав на земельные участки должны применяться гражданско-правовые нормы, предусматривающие общие правила защиты гражданских прав, прежде всего правило о генеральном деликте; в-шестых, в законодательстве должен быть конкретизирован перечень оснований установления публичного сервитута.
------------------------------------------------------------------
Название документа