Органы публично-правовых образований: проблемы юридической персонификации в гражданских правоотношениях
(Крылова Е. Б.) ("Государственная власть и местное самоуправление", 2010, N 5) Текст документаОРГАНЫ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ: ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПЕРСОНИФИКАЦИИ В ГРАЖДАНСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ
Е. Б. КРЫЛОВА
Крылова Е. Б., аспирантка кафедры гражданского права и процесса Российского государственного социального университета.
Отличительной чертой Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее - публично-правовые образования) является наличие иного организационного строения, нежели у юридических лиц. В судебной практике и правовой доктрине органы юридических лиц обычно не рассматриваются как самостоятельные субъекты гражданских правоотношений. Однако организационно-материальное обеспечение органов публично-правовых образований невозможно без участия в гражданских правоотношениях, удовлетворение "учрежденческих нужд" государственных и муниципальных органов требует персонифицированного участия в обороте. Среди главных федеральных органов, которые уникальны, существуют на этом уровне в единственном числе, юридическими лицами названы Центральная избирательная комиссия РФ, Счетная палата РФ, Центральный банк РФ (Банк России). Наряду с индивидуализированными (уникальными) юридическими лицами есть и группы органов, которые определены как юридические лица. Первая группа - это федеральные министерства и ведомства, непосредственно подчиненные Президенту РФ или Правительству РФ <1>. Вторая группа - это федеральные службы и агентства, являющиеся структурными подразделениями федеральных министерств и ведомств <2>. Третья группа - это территориальные органы (управления, отделы, отделения) федеральных органов исполнительной власти - министерств и ведомств <3>. Четвертая группа - это аппараты и другие аналогичные органы. Аппараты некоторых органов государства, названные юридическими лицами, выполняют функции обслуживания органа. Это, скорее, не органы, а учреждения, хотя их и называют иногда органами. Так, государственным органом, сформированным в соответствии с п. "и" ст. 83 Конституции РФ, который обеспечивает деятельность Президента РФ, является Администрация Президента РФ <4>. Также к таким органам относится Управление делами Президента РФ <5>. Несмотря на то что Управление делами Президента РФ осуществляет значительный объем деятельности по финансово-хозяйственному обеспечению работы ряда федеральных органов государственной власти, все эти органы создают с этой целью и собственные аппараты, которые включают и свои управления делами <6>. -------------------------------- <1> К примеру, в п. 13 Положения о Федеральном агентстве по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 6 марта 2008 г. N 150 (СЗ РФ. 2008. N 11 (ч. 1). Ст. 1024), указано, что оно является юридическим лицом. <2> См., например: п. 12 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331 // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3259. <3> См., например: п. 11 Положения о территориальном органе Федеральной службы страхового надзора - Инспекции страхового надзора по федеральному округу, утв. Приказом Минфина РФ от 28 декабря 2004 г. N 126н // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 8. <4> См.: п. 17 Положения об Администрации Президента Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. // СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1395 (с посл. изм.) <5> См.: п. 13 Положения об Управлении делами Президента Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 17 сентября 2008 г. N 1370 "Об Управлении делами Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 38. Ст. 4277 (с посл. изм.). <6> Так, свой аппарат имеет Совет Федерации (Положение об Аппарате Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденное распоряжением Председателя СФ ФС РФ от 20 февраля 1997 г. N 57рп-СФ // Документ официально не опубликован); Государственная Дума (Положение об Аппарате Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденное распоряжением Председателя ГД ФС РФ от 23 марта 1996 г. N 112/1р-1 // Документ официально не опубликован); Правительство РФ (Положение об Аппарате Правительства Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. // СЗ РФ. 2004. N 23. Ст. 2313 (с посл. изм.)).
Действующее законодательство, как правило, не предусматривает случаев непосредственного участия в гражданских правоотношениях от собственного имени высших федеральных органов государственной власти - Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, высших судебных органов, которые даже не являются юридическими лицами (за исключением арбитражных судов РФ). Исключение в этом смысле представляют лишь большинство федеральных органов исполнительной власти. Иначе обстоит дело с высшими органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В отличие от большинства федеральных судов, уставные суды субъектов Федерации сами являются юридическими лицами, выполняющими соответствующие функции <7>. Высший исполнительный орган и законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в силу прямого указания закона обладают правами юридического лица (п. 7 ст. 4, п. 4 ст. 20 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <8> (далее - Закон N 184-ФЗ)). Во исполнение занятой федеральным законодателем позиции подавляющее большинство аналогичных федеральным органов государственной власти субъектов Федерации, имеющих сходные функции и задачи, являются юридическими лицами и, следовательно, могут самостоятельно участвовать в гражданском обороте. Аналогичная тенденция прослеживается и в отношении органов местного самоуправления. Статус органов местного самоуправления в качестве юридических лиц регламентирован Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <9> (далее - Закон N 131-ФЗ). Как правило, в гражданских правоотношениях муниципальное образование проявляет себя посредством своих исполнительных органов, которые в большинстве муниципальных образований именуются местными администрациями. Согласно п. 7 ст. 37 Закона N 131-ФЗ местная администрация обладает правами юридического лица. Согласно п. 9 ст. 35 указанного Закона представительный орган городского поселения, муниципального района, городского округа обладает правами юридического лица. Представительный орган сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения может обладать правами юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования. Таким образом, в Законе N 131-ФЗ нет ясности в вопросе о том, всегда ли и при наличии каких признаков орган местного самоуправления наделяется правами юридического лица. Из системного толкования ст. 120 и 209 ГК РФ следует, что право решения вопроса о наделении органов публично-правового образования статусом юридического лица - учреждения принадлежит только публично-правовому образованию, являющемуся собственником имущества, закрепляемого за учреждениями. Со стороны федерального законодателя возможно лишь признание потенциальной возможности приобретения статуса юридического лица за этими органами. На основании изложенного мы предлагаем исключить из Закона N 184-ФЗ, а также Закона N 131-ФЗ императивные правила о признании юридическими лицами отдельных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. -------------------------------- <7> См., например: ст. 8 Закона Ханты-Мансийского автономного округа от 22 сентября 1997 г. N 43-оз "Об Уставном суде Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" // СЗ ХМАО. 1997. N 6. Ст. 540 (с посл. изм.). <8> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005. <9> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
По итогам проведенного выше анализа можно сделать вывод, что современное российское законодательство твердо заняло позицию: органы публично-правовых образований могут быть юридическими лицами. При этом его анализ указывает на то, что в Российской Федерации отсутствуют четкие основания для отнесения того или иного органа публично-правового образования к юридическим лицам во всех случаях его участия в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Стоит отметить, что проблема существования самостоятельной юридической личности органов публично-правовых образований имеет не только научное, но и огромное практическое значение для определения субъектного состава конкретного гражданского правоотношения. В настоящее время по данному вопросу в отечественной правовой науке сложилось три подхода. Первая группа авторов заявляет об отсутствии у органов публично-правовых образований самостоятельной юридической личности в гражданском праве <10>. Утверждается, что орган - коллективное образование, которое не является юридическим лицом, не имеет гражданской правосубъектности, ограничиваясь правоспособностью в административных отношениях <11>. Говорится о том, что "признание самостоятельной юридической личности за государственными органами противоречит самой их сущности, что с позиций гражданского права "целое" (то есть юридическое лицо или государство, действующее по аналогии с ним) не может обладать правосубъектностью наряду с правосубъектностью своих составляющих" <12>. -------------------------------- <10> См.: Колесников И. В. Государство, государственный орган, государственный заказчик - кто является стороной государственного контракта? // Право и политика. 2007. N 4; Жабреев М. В. Публичные образования и их органы: гражданско-правовой статус и участие в гражданских правоотношениях // Цивилистические записки: Межвузовский сборник научных трудов. М., 2001. С. 214, 216, 218; Усков О. Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. N 5. С. 28 - 29, 35 - 36 и др. <11> См.: Брагинский М. И. Договоры об учреждении коллективных образований // Право и экономика. 2003. N 3. <12> Усков О. Самостоятельная правосубъектность государственных органов и ответственность государства по обязательствам из договора // Хозяйство и право. 2003. N 9. С. 106.
Вторая точка зрения по рассматриваемому вопросу состоит в признании органов публично-правовых образований участниками гражданско-правовых отношений, причем в организационно-правовой форме, отличной от формы учреждения, в том числе с применением категории "юридическое лицо публичного права". Так, В. Г. Голубцов приходит к выводу о необходимости выделения органов "в качестве самостоятельной организационно-правовой формы юридического лица без отнесения таковых к категории юридических лиц публичного права" <13>. По мнению других представителей данного подхода, органы публичного образования являются самостоятельными участниками гражданско-правовых отношений, имея при этом особый статус "квазиюридического лица" <14>. В. Е. Чиркин, говоря об особенностях органа публичной власти, заключает, что "нужно признать такие органы юридическими лицами, но лицами публичного права с крайне жесткими ограничениями или прямым запрещением участвовать в гражданском обороте" <15>. Аналогичного мнения придерживаются Ю. В. Щербакова <16>, С. В. Терешкович <17>. -------------------------------- <13> См.: Голубцов В. Г. Публично-правовые субъекты в гражданском праве. Опыт комплексного исследования: Монография. Пермь, 2008. С. 217. <14> Головизнин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. N 6. С. 62 - 63. <15> Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 243. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья Ю. В. Щербаковой "К вопросу о министерстве как юридическом лице" включена в информационный банк согласно публикации - "Адвокат", 2003, N 12. ------------------------------------------------------------------ <16> См.: Щербакова Ю. В. К вопросу о министерстве как юридическом лице // Законодательство и экономика. 2003. N 10. <17> См.: Терешкович С. В. Некоторые вопросы, связанные с гражданской правосубъектностью федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба / Современное состояние военного права и его влияние на национальную безопасность Российской Федерации: материалы межведомственной научно-практической конференции // Российский военно-правовой сборник. 2004. N 1(1). С. 167.
Согласно точке зрения третьей группы ученых, к которой принадлежит значительное число как представителей административно-правовой науки, так и цивилистов, органы публичных образований являются самостоятельными участниками гражданско-правовых отношений и имеют статус юридического лица в организационно-правовой форме учреждения <18>. Н. В. Козлова и Н. С. Тимофеев справедливо отмечают, что органы государственной власти и местного самоуправления как таковые могут иметь или не иметь статус юридического лица <19>. Статус юридического лица является факультативным признаком органа и сам по себе не изменяет его административно-правовой природы, являясь лишь частным случаем <20>. Следует отметить, что правовой статус органа публично-правового образования как юридического лица является необходимым при осуществлении этим органом имущественных прав от имени публично-правового образования по специальному поручению в рамках п. 3 ст. 125 ГК РФ, поскольку в этом случае имеют место специфические отношения представительства. Таким образом, персонификация органов публично-правового образования в гражданском обороте посредством наделения их статусом юридических лиц позволяет решить две задачи - выступление в гражданском обороте в качестве представителей публично-правовых образований в порядке, предусмотренном п. 3 ст. 125 ГК РФ, а также материально-техническое обеспечение деятельности данных органов. Большая часть органов публично-правовых образований, являющихся юридическими лицами, действуют на основании общих или индивидуальных положений о них, подобных по своей правовой природе уставам юридических лиц. В свою очередь, следует отметить, что данные нормативно-правовые акты, определяя статус органов как юридических лиц, не содержат указания на их организационно-правовую форму. Положительное исключение в рассматриваемом явлении представляют органы местного самоуправления. Законодателем в ст. 41 Закона N 131-ФЗ установлено, что представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений указанного Закона в соответствии с ГК РФ применительно к учреждениям. Следует обратить внимание на то, что законодательство о государственной регистрации юридических лиц предусматривает обязанность учредителя указать в заявлении о государственной регистрации организационно-правовую форму создаваемого им юридического лица. Эта организационно-правовая форма должна быть отражена и в учредительных документах. Отсутствие законодательного указания на организационно-правовую форму органов публично-правовых образований, признанных согласно положениям о них юридическими лицами, создает неясность в правовом режиме используемого ими для своей деятельности имущества. Между тем из ст. 48 и 50 ГК РФ следует, что юридические лица могут создаваться и функционировать только в такой организационно-правовой форме, которая прямо предусмотрена законом. Коммерческие организации могут создаваться только в формах, перечисленных в п. 2 ст. 50 ГК РФ, а некоммерческие организации в соответствии с п. 3 ст. 50 ГК РФ - в перечисленных в нем формах или в других формах, предусмотренных законом. На наш взгляд, все органы публично-правовых образований вне зависимости от наименования и специфики деятельности в публичных правоотношениях подпадают под определение учреждения по п. 1 ст. 120 ГК РФ как организации, созданной собственником для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера и финансируемой им полностью или частично. Характерно, что именно в этой организационно-правовой форме они проходят государственную регистрацию и вносятся в Единый государственный реестр юридических лиц, а также фактически функционируют, как юридическому лицу данной организационной правовой формы этим органам выдаются лицензии на различные виды деятельности <21>. По смыслу п. 1 ст. 120 ГК РФ к числу учреждений как субъектов гражданских правоотношений следует относить не только организации, осуществляющие социально-культурные и иные функции некоммерческого характера, но и организации, выполняющие управленческие функции, т. е., по существу, функции публичного управления. Функции же публичного управления могут осуществлять лишь государственные органы и органы местного самоуправления <22>. -------------------------------- <18> См., например: Козлова Н. В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории: Учеб. пособие. М., 2003. С. 282; Административное право Российской Федерации: Учебник / А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов. М., 2003. С. 100 и др. <19> См.: Козлова Н. В. Указ. соч. С. 282; Тимофеев Н. С. Публично-правовая и гражданско-правовая правосубъектность муниципального образования и его органов // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 10. <20> См.: Голубцов В. Г. Гражданско-правовой статус государственных и муниципальных органов // Журнал российского права. 2006. N 6. <21> См.: Тен А. Л. Теоретико-правовые проблемы государственной регистрации органов государственной власти в качестве юридических лиц // Административное право и процесс. 2006. N 4. С. 30 - 34. <22> См.: Киселев А. В. Административно-правовой статус государственных учреждений: понятие, элементы, особенности // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. N 6.
Мы решительно отвергаем возможность использования для органов публично-правовых образований категории "юридическое лицо публичного права" или "квазиюридическое лицо" и им подобных, поскольку такая практика не основана на нормах действующего гражданского законодательства и внутренне противоречива. Представляется верной точка зрения В. В. Бараненкова, согласно которой "для участия в любых видах правоотношений, если это так или иначе связано с использованием имущества (включая имущественную ответственность), организация должна обладать статусом юридического лица" <23>. Дело в том, что публично-правовые образования выступают в гражданских правоотношениях как таковые, не нуждаясь в дополнительной правовой форме. Однако органам публично-правовых образований такая форма необходима в силу ст. 2 ГК РФ, согласно которой участниками гражданских правоотношений могут являться только граждане, юридические лица и публично-правовые образования. На основании изложенного становится очевидно, что для этих целей должна использоваться организационно-правовая форма учреждения. Тем не менее в настоящее время вопрос об организационно-правовой форме государственного органа, имеющего статус юридического лица, остается законодательно не урегулированным. В целях закрепления правового положения органов публичной власти в гражданском обороте и обеспечения единообразного правового регулирования деятельности органов публичной власти как субъектов гражданских правоотношений представляется необходимым включить в нормативные правовые акты, признающие отдельные органы публично-правовых образований юридическими лицами, правила о том, что в данном случае органы являются юридическими лицами в организационно-правовой форме учреждения. Кроме того, необходимо внести изменения в абз. 1 п. 1 ст. 52 ГК РФ, прямо предусмотрев возможность органов публично-правовых образований действовать на основании соответствующих положений о них в качестве учредительных документов, и изложить его в следующей редакции: "В случаях, предусмотренных законом, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, юридическое лицо, не являющееся коммерческой организацией, может действовать на основании общего положения об организациях данного вида либо положения, утвержденного соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя". -------------------------------- <23> Бараненков В. В. Значение института юридического лица в современном российском праве и перспективы его совершенствования // Юридический мир. 2006. N 8.
Литература
1. Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331 (в ред. от 28 марта 2008 г.) "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе" // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3259 (с посл. изм.). 2. Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 (в ред. от 22 февраля 2008 г.) "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе" // СЗ РФ. 2004. N 40. Ст. 3961. 3. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (в ред. от 5 апреля 2009 г.) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005. 4. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в ред. от 7 мая 2009 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
------------------------------------------------------------------
Название документа