Баланс публичных и частных интересов при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд
(Сидорова Е. Л.) ("Журнал российского права", 2010, N 4) Текст документаБАЛАНС ПУБЛИЧНЫХ И ЧАСТНЫХ ИНТЕРЕСОВ ПРИ ИЗЪЯТИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
Е. Л. СИДОРОВА
Сидорова Елена Леонидовна - аспирант Государственного университета по землеустройству.
Несмотря на сложившуюся в результате реформ структуру землепользования, основанную на многообразии форм собственности на землю при наличии вторичных, производных от права собственности прав на земельные участки, государство все же остается крупнейшим правообладателем земельных ресурсов в нашей стране и основным фигурантом земельных отношений. Оно является, с одной стороны, собственником земельных участков, осуществляющим владение, пользование и распоряжение земельными участками как хозяйствующий субъект, а с другой - сувереном, властные полномочия которого распространяются на всю территорию страны. По замечанию С. А. Боголюбова и Б. Ж. Абдраимова, "одним из наиболее ярких проявлений правомочий государства как политического суверена является возможность изъятия земельного участка у собственника или землепользователя для государственных или иных публичных надобностей" <1>. -------------------------------- <1> Абдраимов Б. Ж., Боголюбов С. А. Земельное право России и Казахстана: проблемы развития, процессуальные формы реализации. М., 2007. С. 380.
Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд представляет собой широко применяемый юридический механизм воздействия государства в лице его уполномоченных органов на принадлежность земельных участков тем или иным субъектам земельных отношений. Решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, принятое уполномоченным органом, является односторонним волевым актом. Соответственно, отношения, возникающие по поводу изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд, не следует рассматривать как отношения между равноправными субъектами. Орган, принимающий решение, прежде всего наделен властными полномочиями по его принятию и дальнейшей реализации и действует в публичных интересах именно как публичная власть. Сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком, является одним из принципов земельного законодательства (ст. 1 ЗК РФ). Оптимальное сочетание публичных и частных интересов при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд достигается путем сбалансированного правового регулирования, которое предполагает упорядочение общественных отношений, возникающих при необходимости использовать в публичных интересах земельный участок, принадлежащий на законных основаниях гражданину или юридическому лицу, способами, направленными на максимальный учет прав и интересов последнего при сохранении права публичного образования на принудительное изъятие земельного участка. Граждане и юридические лица являются и без того "слабым звеном" земельных отношений и нуждаются в специальных мерах защиты их прав и интересов, особенно в случаях, связанных с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд. В связи с этим публичный интерес в использовании земельного участка, принадлежащего на законных основаниях физическому или юридическому лицу, справедливо ограничен перечнем оснований, при наличии которых возможно произвести изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд (ст. 49 ЗК РФ). Однако субъекты Российской Федерации наделены правом устанавливать своими законами случаи-основания, при которых возможно произвести изъятие земельного участка, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности (подп. 3 п. 1 ст. 49 ЗК РФ). Данное положение затрагивает права и интересы юридических лиц, которым участки принадлежат на праве постоянного (бессрочного) пользования или праве аренды, поскольку граждане вправе бесплатно переоформить в собственность земельные участки, ранее предоставленные им в постоянное (бессрочное) пользование или пожизненное наследуемое владение. Приравнивание в случаях изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения к праву собственности у граждан реализовано Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (п. 29 ст. 15). Учитывая обязанность юридических лиц (за исключением государственных и муниципальных учреждений, казенных предприятий, центров исторического наследия Президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий, органов государственной власти и органов местного самоуправления) переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность, можно прийти к выводу, что рассматриваемая норма (подп. 3 п. 1 ст. 49 ЗК РФ) так или иначе способствует ускорению процедуры переоформления прав и в конечном счете будет затрагивать арендаторов, а также юридических лиц, созданных по решению соответствующего государственного органа или органа местного самоуправления. Обходя стороной проблему переоформления прав, необходимо отметить, что обязательственная природа права аренды позволяет сторонам предусмотреть в договоре аренды условия, возникновение которых будет служить основанием для его расторжения в одностороннем порядке, в частности возникновение какой-либо необходимости в использовании земельного участка в публичных интересах. Кроме того, арендные отношения ограничены сроком действия договора аренды. А поскольку государственные органы и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий наделены правом на изъятие земельных участков для публичных нужд, ограничение данного права перечнем оснований изъятия, установленным федеральным законодательством, было бы вполне обоснованным. Здесь необходимо отметить, что согласно ч. 4 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ не допускается принятие органами государственной власти и органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельного участка для государственных или муниципальных нужд при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Данная норма вводится в действие с 1 января 2012 г., носит сдерживающий характер и направлена на упорядочение принятия указанных в ней решений. Отдельного внимания заслуживает возможность изъятия земельных участков для муниципальных нужд. Частью 3 ст. 35 Конституции РФ установлено, что принудительное отчуждение имущества может быть произведено для государственных нужд. Иными словами, принудительное отчуждение имущества для муниципальных нужд Конституцией не предусмотрено. Однако федеральное законодательство (и земельное, и гражданское) предусматривает возможность изъятия земельных участков для муниципальных нужд органами местного самоуправления (ст. 279 ГК РФ, ст. 11 ЗК РФ). Данная коллизия являлась предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который подтвердил возможность принудительного отчуждения имущества для муниципальных нужд, связанных с решением вопросов местного значения публичного характера, т. е. в интересах муниципального образования как публично-территориального института государственности <2>. -------------------------------- <2> См.: п. 2 Определения Конституционного Суда РФ от 17 июня 2008 г. N 435-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Фориса Константина Михайловича на нарушение его конституционных прав абзацем десятым подпункта 2 пункта 1 статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации".
В юридической литературе сложились разные мнения по поводу существования понятия "государственные или муниципальные нужды". Так, Н. А. Сыродоевым высказано предложение вернуться к термину "общественные нужды", так как понятие "государственные и муниципальные нужды" не всегда совпадает с действительными потребностями общества. В качестве обоснования своей позиции он указывает на то, что строительство дорог, разработка месторождений полезных ископаемых и тому подобные мероприятия довольно часто осуществляются не государственными, а коммерческими организациями, в связи с чем вряд ли данные случаи правомерно подпадают под понятие "государственные нужды" <3>. -------------------------------- <3> См.: Сыродоев Н. А. Возникновение прав на землю // Государство и право. 2004. N 10. С. 69.
В то же время имеют место справедливые опасения относительно замены понятия "государственные или муниципальные нужды" иным термином. Н. П. Кабытов отмечает, что введение, в частности, термина "общественное использование" может породить размытость оснований изъятия участков, с которой столкнулась зарубежная юриспруденция, и высказывает сомнения по поводу переноса в российское законодательство элементов зарубежных доктрин экспроприации, что может привести к чрезмерному ограничению интересов земельных собственников, даже при соблюдении таких принципов экспроприации, как надлежащая юридическая процедура и справедливая компенсация <4>. -------------------------------- <4> См.: Кабытов Н. П. Основания изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд // Арбитражные споры. 2008. N 3.
На наш взгляд, следует согласиться с Н. П. Кабытовым. Действительно, попытки внести коррективы в терминологию могут негативно сказаться на правах и интересах физических и юридических лиц, поскольку понятия "общественные нужды" и "общественное использование" имеют более широкое значение, нежели понятие "государственные или муниципальные нужды", в связи с чем такая замена неоправданна, тем более что понятие "государственные и муниципальные нужды" раскрыто путем прямого перечисления в законе исключительных случаев-оснований, при наличии которых возможно изъятие земельного участка. Также в юридической литературе встречаются возражения относительно конституционности положений земельного законодательства, допускающего предоставление гражданину или юридическому лицу земельного участка для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности (ст. 29, 31 ЗК РФ). Как отмечают Д. Е. Зайков и М. Г. Звягинцев, вряд ли справедливо (и правомерно) строительные интересы отдельных лиц оправдывать государственными или муниципальными нуждами <5>. -------------------------------- <5> См.: Зайков Д. Е., Звягинцев М. Г. Настольная книга гражданина по защите земельных прав. М., 2008. С. 155.
Решение данной проблемы видится в четком разграничении процедур изъятия и предоставления земельных участков. Согласно п. 3 ст. 32 ЗК РФ, утратившему силу с 1 января 2007 г., при предоставлении испрашиваемого земельного участка в результате его изъятия для государственных или муниципальных нужд решение о предоставлении принималось одновременно с решением о соответствующей форме изъятия такого земельного участка. Имеются даже акты органов государственной власти <6>, в которых решались одновременно вопросы изъятия и предоставления земельных участков, что недопустимо с точки зрения защиты прав и интересов физических и юридических лиц, земельные участки которых предполагалось изъять для государственных или муниципальных нужд. -------------------------------- <6> Например, распоряжение Правительства Москвы от 23 октября 2003 г. N 1924-РП (см.: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 26 февраля 2009 г. N КГ-А40/13378-08 по делу N А40-76553/06-65-558 // СПС "КонсультантПлюс").
В пользу разграничения данных процедур говорит ст. 6 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", согласно которой в случае необходимости изменения целевого назначения земельного участка в связи с его изъятием, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд перевод этого земельного участка из состава земель одной категории в другую осуществляется после его изъятия (выкупа) и до предоставления данного участка гражданину или юридическому лицу. Особого внимания заслуживает норма п. 4 ст. 32 ЗК РФ, согласно которой условия предоставления земельных участков для государственных или муниципальных нужд должны предусматривать возмещение всех убытков, связанных с изъятием этих земельных участков у землепользователей, землевладельцев, расторжением или прекращением договоров их аренды. Выходит, что по смыслу этой нормы земельные участки могут быть предоставлены гражданину или юридическому лицу для государственных или муниципальных нужд. В таком случае производится изъятие участка у одного лица и предоставление его другому лицу ввиду возникновения государственных или муниципальных нужд в использовании данного участка. Представляется, что данную норму следует изложить в более корректной редакции, например в такой: "В случае, если предоставлению земельного участка предшествовало изъятие (выкуп) данного участка для государственных или муниципальных нужд, гражданин или юридическое лицо, в пользу которого принято решение о предоставлении земельного участка, обязан возместить в полном объеме расходы, связанные с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Возмещение расходов в соответствии с настоящим пунктом производится в соответствующий бюджет". Такая формулировка, во-первых, позволит окончательно разграничить процедуры изъятия и предоставления земельных участков, во-вторых, защитит право гражданина или юридического лица, у которого изымается земельный участок, на получение предварительного и равноценного возмещения, в-третьих, снимет проблему законности и обоснованности производимого в данном случае изъятия земельного участка. При этом возмещение убытков, причиненных изъятием земельного участка, должно производится за счет соответствующего бюджета в зависимости от того, для чьих нужд изымается земельный участок. В обоснование данной позиции можно привести следующие доводы. Согласно абзацу второму п. 1 ст. 279 ГК РФ в зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, выкуп осуществляется Российской Федерацией, соответствующим ее субъектом или муниципальным образованием. При этом в силу п. 1 ст. 281 ГК РФ плата за земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд (выкупная цена), сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником участка, которое включает обязательство Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования уплатить выкупную цену за изымаемый участок. Нормы же земельного законодательства (п. 3 ст. 57 ЗК РФ) допускают возмещение убытков как за счет соответствующих бюджетов, так и за счет лиц, в пользу которых изымаются земельные участки или ограничиваются права на них. Создается ситуация, когда собственнику выплата выкупной цены (в которую согласно п. 2 ст. 281 ГК РФ включаются убытки, причиненные изъятием земельного участка) осуществляется за счет соответствующего бюджета, а иному законному правообладателю убытки возмещаются либо за счет соответствующего бюджета, либо за счет лиц, в пользу которых изымаются земельные участки. Причем у лица, в пользу которого производится изъятие земельного участка, может не оказаться денежных средств для выплаты возмещения за изымаемое в публичных интересах недвижимое имущество <7>. -------------------------------- <7> См., например: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 29 ноября 2006 г. по делу N А63-683/2005-С2.
Думается, что цели изъятия предполагают выплату возмещения только за счет соответствующего бюджета. Поскольку земельные участки изымаются для государственных или муниципальных нужд уполномоченными представлять Российскую Федерацию, ее субъекты или муниципальные образования органами, то и возмещение убытков должно осуществляться за счет средств соответствующих бюджетов. Кроме того, на практике баланс публичных и частных интересов становится недостижим в силу имеющихся коллизий, пробелов, неоднозначности толкования правовых норм, регулирующих данную область общественных отношений, поскольку указанные недочеты законотворческой деятельности прежде всего негативно сказываются на правах и интересах физических и юридических лиц. В ряде случаев они лишаются возможности получения возмещения в рамках производства изъятия и вынуждены обращаться в суд за защитой своих прав и законных интересов, в то время как защита должна быть обеспечена до возбуждения судопроизводства. В частности, коллизионность норм гражданского и земельного законодательства не позволяет однозначно ответить на вопрос: с какого момента начинают действовать ограничения прав собственника, землевладельца, землепользователя - с момента государственной регистрации решения об изъятии земельного участка или с момента уведомления о предстоящем изъятии (ст. 280 ГК РФ, ст. 63 ЗК РФ)? На наш взгляд, начало данных ограничений более логично обусловить моментом государственной регистрации, поскольку именно с внесением записи в Единый государственный реестр связывается возникновение ограничений (обременений) прав на недвижимое имущество (ст. 131 ГК РФ). В силу абзаца второго п. 2 ст. 13 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" государственная регистрация ограничений (обременений) прав, установленных в соответствии с законодательством в публичных интересах органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляется по инициативе указанных органов с обязательным уведомлением правообладателя (правообладателей) объекта недвижимости. Уведомление правообладателя (правообладателей) объекта недвижимости производится органом, осуществляющим государственную регистрацию прав, в срок не более чем пять рабочих дней со дня проведения государственной регистрации. Хотя земельным законодательством не предусмотрена государственная регистрация решения о предварительном согласовании места размещения объекта, тем не менее с момента информирования собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов о возможном изъятии, в том числе путем выкупа, земельного участка для государственных или муниципальных нужд, а также о резервировании действуют ограничения прав в области строительства и иного улучшения земельного участка (п. 8 ст. 31 ЗК РФ). Представляется, что для правомерности ограничения прав их объем должен быть определен в соответствующем акте и зарегистрирован в Едином государственном реестре. В ЗК РФ очевидно дублирование норм, направленных на ограничение прав физических и юридических лиц в связи с предполагаемым изъятием. Как справедливо отмечается Е. Л. Мининой, нормы ст. 56.1 ЗК РФ могли бы с полным основанием быть распространены и на отношения по поводу изъятия земельных участков, поскольку они в определенной мере перекрывают вопросы ограничения прав на землю в связи с изъятием земельных участков: в подавляющем большинстве случаев резервирование осуществляется в целях последующего изъятия земельных участков, и ограничения прав на землю в связи с резервированием нуждаются в более детальном урегулировании, так как действуют в течение гораздо более длительного срока <8>. -------------------------------- <8> См.: Минина Е. Л. Проблемы законодательства о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд // Журнал российского права. 2008. N 8.
В то же время возникает справедливый вопрос о возможности требовать возмещения убытков, причиненных резервированием земель, если впоследствии изъятие произведено не было. Представляется, что на этот вопрос можно дать положительный ответ. Согласно подп. "в" п. 5 и п. 9 Положения о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд <9> решение о резервировании земель должно содержать сведения об ограничениях прав на зарезервированные земельные участки, и данные ограничения подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре. Поскольку решение о резервировании является актом, ограничивающим права на земельные участки, то в данном случае применима ст. 57 ЗК РФ, а также Правила возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц <10>. -------------------------------- <9> Утверждено Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2008 г. N 561. <10> Утверждены Постановлением Правительства РФ от 7 мая 2003 г. N 262.
При этом существенное значение имеют сроки выплаты возмещения убытков, причиненных резервированием земель, поскольку предельный срок резервирования составляет семь лет (п. 3 ст. 70.1 ЗК РФ). В случае если впоследствии принято решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, думается, что данные убытки должны быть включены в выкупную цену при выкупе земельного участка у собственника либо учтены при определении размера возмещения при изъятии земельного участка у обладателя иного права. Для внесения ясности в данную правовую ситуацию необходимо внести соответствующие поправки в законодательство. В юридических кругах справедливо критикуется неоднозначность регламентации процедуры изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд гражданским и земельным законодательством, что приводит к противоречиям на практике <11>. Наиболее ярким примером этого могут служить ссылки в земельном законодательстве на ст. 55 ЗК РФ в случае изъятия земельных участков у землевладельца, землепользователя (подп. 5 п. 2 ст. 45 ЗК РФ), что в совокупности с запретом на распоряжение земельными участками данными лицами (п. 4 ст. 20, п. 2 ст. 21 ЗК РФ) приводит к заблуждению о недопустимости заключения данными лицами соглашения об убытках и иных условиях изъятия <12>, в то время как гражданское законодательство устанавливает иное (ст. 283 ГК РФ). -------------------------------- <11> См.: Зайков Д. Е., Звягинцев М. Г. Указ. соч. С. 142; Дробачев Д. В. Основания и процедура изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд // Судебно-арбитражная практика Московского региона. Вопросы правоприменения. 2006. N 4. <12> См.: письмо Министерства имущественных отношений РФ от 20 февраля 2002 г. N ДА-3/3875 "О некоторых вопросах управления земельными участками на период до разграничения государственной собственности на землю".
Ссылка на ст. 55 ЗК РФ в случае досрочного прекращения аренды по инициативе арендодателя в связи с изъятием земельного участка для публичных нужд (подп. 5 п. 2 ст. 46 ЗК РФ) делает непонятной процедуру изъятия в таком случае, поскольку гражданское законодательство не содержит никаких специальных правил, регулирующих прекращение прав арендатора при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Рассматриваемая проблема усугубляется спором о разграничении сфер действия норм гражданского и земельного законодательства (п. 1 ст. 2 ЗК РФ, п. 2 ст. 3 ГК РФ). При этом на практике суды при разрешении дел, связанных с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд, применяют нормы как гражданского, так и земельного законодательства. Для устранения противоречий в правовом регулировании необходимо привести указанные нормы в соответствие друг с другом. Во избежание бесконечных споров о разграничении действия норм земельного и гражданского законодательства представляется более целесообразным урегулировать отношения, связанные с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд, в отдельном федеральном законе.
Библиографический список
Абдраимов Б. Ж., Боголюбов С. А. Земельное право России и Казахстана: проблемы развития, процессуальные формы реализации. М., 2007. Дробачев Д. В. Основания и процедура изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд // Судебно-арбитражная практика Московского региона. Вопросы правоприменения. 2006. N 4. Зайков Д. Е., Звягинцев М. Г. Настольная книга гражданина по защите земельных прав. М., 2008. Защита прав на природные ресурсы. Науч.-практ. пособие / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2009. Кабытов Н. П. Основания изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд // Арбитражные споры. 2008. N 3. Минина Е. Л. Проблемы законодательства о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд // Журнал российского права. 2008. N 8. Сыродоев Н. А. Возникновение прав на землю // Государство и право. 2004. N 10.
------------------------------------------------------------------
Название документа