Жилищное правоотношение по найму жилого помещения маневренного фонда
(Шипунова Е.) ("Жилищное право", 2010, N 5) Текст документаЖИЛИЩНОЕ ПРАВООТНОШЕНИЕ ПО НАЙМУ ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ МАНЕВРЕННОГО ФОНДА
Е. ШИПУНОВА
Шипунова Ева, к. ю.н., адвокат.
Основанием возникновения соответствующего жилищного правоотношения является договор найма жилого помещения маневренного фонда (пункт 3 части 1 статьи 92, статьи 95, 106 ЖК РФ).
Однако в юридической литературе некоторые ученые отмечают, что таким основанием может быть и "договор аренды или договор дарения, купли-продажи" <1>. С данным мнением сложно согласиться в силу прямого противоречия с указанными нормами ЖК РФ. -------------------------------- <1> Жилищное право: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности 021100 "Юриспруденция" / Под ред. проф. И. А. Еремичева. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2007. С. 55.
1. По договору найма жилого помещения маневренного фонда одна сторона, наймодатель, обязуется передать другой стороне, нанимателю (гражданину), в случаях, предусмотренных законодательством, жилое помещение, отнесенное к маневренному фонду, за плату во владение и пользование для временного проживания в нем <*>. -------------------------------- <*> Комментирует: Валерий Васькин, практикующий юрист. Следует обратить внимание, что действующий ЖК РФ, как и предыдущий Кодекс, не содержат легального определения договора найма жилого помещения маневренного фонда, что и дает основание некоторым авторам делать выводы о том, что право пользования таким помещением может возникать и из иных, помимо договора найма, сделок, однако из ст. 99 ЖК РФ можно сделать вывод, что жилое помещение маневренного фонда, являясь объектом специализированного, предоставляется на основании договора найма специализированного жилого помещения.
Специфика общей характеристики данного договора проявляется, прежде всего, в том, что окончание срока определяется указанием на обстоятельство, которое должно наступить, или договор заключается на период, установленный законодательством (пункт 4 части 2 статьи 106 ЖК РФ). А согласно части 2 статьи 106 ЖК РФ таким обстоятельством может быть: 1) завершение капитального ремонта или реконструкции дома; 2) завершение расчетов с гражданами, утратившими жилые помещения в результате обращения взыскания на них, после продажи жилых помещений, на которые было обращено взыскание; 3) завершение расчетов с гражданами, единственное жилое помещение которых стало непригодным для проживания в результате чрезвычайных обстоятельств, в порядке, предусмотренном ЖК РФ, другими федеральными законами, либо до предоставления им жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда в случаях и в порядке, которые предусмотрены ЖК РФ. Однако в науке жилищного права Е. В. Латынова предложила, что в договоре "обязательно должен быть указан конкретный срок, в ином случае есть вероятность хождений по инстанциям с требованием заставить наймодателя закончить ремонт" <2>. -------------------------------- <2> Латынова Е. В. Жилищные права: как отстоять жилищные права в суде, часто задаваемые вопросы // Сам себе адвокат. N 11. М.: Юрайт-Издат, 2006. С. 139.
Представляется, что в данной ситуации следует согласиться с теми учеными, которые полагают, что "установить такой срок сложно, поскольку установление максимального срока позволило бы лишить жилья граждан при наличии обстоятельств, дающих право на пользование жилым помещением из маневренного фонда" <3>. -------------------------------- <3> Свит Ю. П. Договор найма специализированного жилого помещения // Жилищное право. 2005. N 3. С. 9; Якупова А. И. Жилые помещения маневренного фонда // Жилищное право. 2007. N 3. С. 18 - 19.
И именно поэтому не следует поддерживать исследователей, устанавливающих, что "по истечении срока договора краткосрочного найма в случае незавершения работ договор заключается на тех же условиях и на срок, необходимый для завершения капитального ремонта или реконструкции" <4>. Кроме того, это прямо противоречит части 2 статьи 106 ЖК РФ, не предусматривающей установление конкретного максимального срока договора. -------------------------------- <4> Баранов В. А., Гущин В. В., Курганова Л. С. Жилищное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М.: Норма, 2006. С. 109.
Е. С. Крюкова заключает, что данный договор "особняком стоит, так как законодатель отдельно закрепил потребительские характеристики помещений, сроки проживания в них, порядок и последствия выселения" <5>. Кроме того, автор специфику договора связывает с особой категорией нанимателей. Действительно, особенности договора найма жилого помещения маневренного фонда во многом обусловлены именно категорией нанимателей, предъявляемым к ним требованиям. Вместе с тем законодатель и в отношении других видов специализированных жилых помещений также закрепил специфические потребительские характеристики, сроки проживания, порядок и последствия выселения. Следовательно, полностью согласиться с указанным автором не представляется возможным. -------------------------------- <5> Крюкова Е. С. Понятие и виды жилищных прав: Учебное пособие. Самара: Изд-во "Универс-групп", 2006. С. 29.
2. Как указывалось выше, своеобразие жилищного правоотношения связано, прежде всего, с его сторонами. Исходя из указаний статьи 95 ЖК РФ, нанимателями могут быть следующие категории граждан. Во-первых, граждане, являющиеся нанимателями жилого помещения по договору социального найма, в связи с капитальным ремонтом или реконструкцией дома, в котором находятся жилые помещения, занимаемые ими по договорам социального найма. Следует отметить, что в настоящее время данная категория существенно расширена, поскольку ранее ЖК РСФСР в статье 82 содержал нормы только о предоставлении жилого помещения на время капитального ремонта, не упоминая реконструкцию дома. По данному вопросу (категория нанимателей в рассматриваемом правоотношении) в юридической науке еще до принятия ЖК РФ были высказаны различные предложения. Так, Ю. К. Толстой заключил, что владельцы квартир, предоставленных по договору коммерческого найма, также могут требовать обеспечения их на время капитального ремонта другим жильем <6>. П. И. Седугин отмечал, что "жилые помещения этого (маневренного. - Прим. Е. А. Шипуновой) фонда предназначаются для временного проживания граждан в связи с капитальным ремонтом занимаемых ими жилых помещений по договору найма или договору аренды" <7>. -------------------------------- <6> Толстой Ю. К. Жилищное право: Учеб. пособие. М.: Пост-Фактум, 1996. С. 100 - 101. <7> Седугин П. И. Жилищное право: Учебник для вузов. М.: Издат. группа "ИНФРА-М-НОРМА", 1997. С. 183 - 184.
Практически объединила две указанные позиции Л. Ю. Грудцына, предположив, что капитальный ремонт может производиться в отношении жилых помещений, предоставленных по договору найма, следовательно, и коммерческого в том числе, и даже по договору аренды <8>. -------------------------------- <8> Грудцына Л. Ю. Жилищное право России: Краткий курс. М.: Изд-во "Эксмо", 2005. С. 148.
Вместе с тем, на мой взгляд, сложно согласиться с утверждением, что органы государственной власти и местного самоуправления должны предоставлять специализированные жилые помещения гражданам, арендующим жилые помещения у юридических или физических лиц. (Кроме того, это прямо противоречит главе 35 ГК РФ, согласно которой жилые помещения предоставляются гражданам только по договору найма и ни в коем случае не по договору аренды.) Такая обязанность должна быть возложена только на юридических или физических лиц - наймодателей. Органы государственной власти и местного самоуправления не обязаны ни ремонтировать, ни обеспечивать данную категорию граждан жилыми помещениями, это не входит в их компетенцию <*>. -------------------------------- <*> Комментирует: Валерий Васькин, практикующий юрист. Позиция автора абсолютно обоснованна, органы государственной власти и органы местного самоуправления не обязаны предоставлять в данном случае жилые помещения из маневренного фонда, поскольку ст. 95 ЖК РФ говорит исключительно о договорах социального найма.
В том случае если производится ремонт жилых помещений, предоставленных по договору социального найма (где наймодателями как раз выступают органы государственной власти или местного самоуправления), наймодатель действительно обязан предоставить на время другое жилое помещение, но из принадлежащего ему жилищного фонда. Причем установление данной обязанности представляется оправданным с учетом того, что согласно части 2 статьи 60 ЖК РФ договор социального найма заключается без установления срока его действия. Соответственно, в результате длительного использования жилое помещение, предоставленное по договору социального найма, будет нуждаться в капитальном ремонте. Во-вторых, нанимателями в правоотношении по найму жилого помещения маневренного фонда являются граждане, утратившие жилые помещения в результате обращения взыскания на эти жилые помещения, которые были приобретены за счет кредита банка или иной кредитной организации либо средств целевого займа, предоставленного юридическим лицом на приобретение жилого помещения, и заложены в обеспечение возврата кредита или целевого займа, если на момент обращения взыскания такие жилые помещения являются для них единственными <*>. -------------------------------- <*> Комментирует: Валерий Васькин, практикующий юрист. Достаточно интересная правовая норма для нынешних экономических условий, но как показывает практика, она практически не применяется в виду ограниченности маневренного фонда.
В-третьих, нанимателями могут быть граждане, у которых единственные жилые помещения стали непригодными для проживания в результате чрезвычайных обстоятельств. Причем ЖК РФ не конкретизирует, что следует понимать под чрезвычайными обстоятельствами. По моему мнению, к ним следует отнести обстоятельства непреодолимой силы, которые не зависят от воли граждан - нанимателей, то есть стихийные бедствия, войны, обвал дома и т. д. Несмотря на закрепление данной категории нанимателей в ЖК РФ, в законодательстве тем не менее не определен механизм предоставления жилых помещений в данном случае, в том числе не конкретизировано, кто должен их предоставить и из какого вида жилищного фонда, что привело к образованию определенных сложностей. Так, 27 октября 2006 года во время обвала дома в Выборге гражданам (которые входят в данную категорию нанимателей) первоначально органами местного самоуправления вместо жилых помещений маневренного фонда были предоставлены номера в гостинице. Рухнувший дом незадолго до обвала был передан в жилищный фонд органов местного самоуправления из жилищного фонда ОАО "РЖД" в состоянии, требующем реконструкции. В результате на практике возник вопрос: кто должен обеспечить граждан жилыми помещениями маневренного фонда: органы местного самоуправления или ОАО "РЖД"? <9> -------------------------------- <9> Арсюхин Е. Облом. Ветхого жилья не станет, когда все дома упадут // Российская газета. N 242(4208). 27.10.2006. С. 9.
Законодательство не дает ответа на данный вопрос. Представляется, что жилые помещения должны предоставляться гражданам собственником разрушенных жилых помещений. А в рассматриваемой ситуации - органами местного самоуправления, но с взысканием понесенных убытков с ОАО "РЖД", которое своевременно не произвело реконструкцию жилого дома. В том случае если некоторые жилые помещения в обвалившемся жилом доме находятся в собственности граждан, то жилые помещения маневренного фонда должны предоставляться государством в лице соответствующих органов. И государство в данном случае будет выполнять социальную функцию. Кроме того, оно обладает правом взыскания убытков с виновных в произошедшем обрушении. Исходя из буквального толкования норм статьи 95 ЖК РФ, перечень категорий граждан - нанимателей не следует рассматривать как исчерпывающий, даже несмотря на то, что пункт 2 Типового договора содержит только 3 указанных категории, не конкретизируя, какие еще категории граждан могли бы стать нанимателями по договору найма жилого помещения маневренного фонда <*>. -------------------------------- <*> Комментирует: Валерий Васькин, практикующий юрист. Автор абсолютно правильно полагает, что перечень, приведенный в ст. 95 ЖК РФ, нельзя считать исчерпывающим, например органы местного самоуправления могут предусмотреть иные случаи предоставления помещений из маневренного фонда. Так Постановлением Администрации г. Перми предусмотрено предоставление жилых помещений из маневренного фонда гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации.
Данный вопрос занимает многих исследователей в науке жилищного права. Например, Ю. К. Толстой к данной категории относит граждан - собственников приватизированных квартир, поскольку они не могут быть поставлены в худшее положение по сравнению с гражданами, использующими квартиры на началах социального найма <10>. -------------------------------- <10> Толстой Ю. К. Жилищное право: Учеб. пособие. М.: Пост-Фактум, 1996. С. 100 - 101.
Н. Л. Ледовских, А. О. Аполлонов, Э. Л. Страунинг включают в данную категорию "собственников незастрахованных жилых помещений, являющихся для них единственным местом жительства, при значительном повреждении, признании непригодными для проживания или уничтожении жилых помещений" <11>. -------------------------------- <11> Ледовских Н. Л. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (поглавный). М.: Изд-во "Эксмо", 2005. С. 244; Аполлонов А. О., Страунинг Э. Л. О Правилах пользования жилыми помещениями // Жилищное право. 2006. N 5. С. 18.
На мой взгляд, если гражданам были предоставлены жилые помещения в состоянии, требующем капитального ремонта или реконструкции, в собственность путем приватизации, даже несмотря на то, что такие жилые помещения теперь находятся в частном жилищном фонде, следует признать справедливым предоставление им жилых помещений маневренного фонда. Это связано, прежде всего, с тем, что капитальный ремонт или реконструкция должны были быть осуществлены прежним собственником (то есть органами государственной власти или местного самоуправления), передавшим гражданам жилые помещения в ненадлежащем состоянии. Однако в законодательстве необходимо закрепить специальный срок предоставления им жилых помещений маневренного фонда - до передачи органами государственной власти или местного самоуправления в собственность гражданам других жилых помещений взамен утраченных или поврежденных. При этом следует расширить такую категорию граждан по сравнению с категорией, предложенной указанными авторами, включив в нее и собственников застрахованных жилых помещений. Необходимым аргументом здесь является следующее. Данные граждане лишились своих жилых помещений в результате передачи им жилых помещений в ненадлежащем состоянии, но несмотря на то, что такие помещения застрахованы, лишь по истечении значительного периода времени граждане получат денежные средства и в итоге приобретут другие жилые помещения. Судебная практика, в свою очередь, также идет по пути распространения "положения закона о предоставлении другого жилого помещения в связи с угрозой обвала дома на граждан, являющихся собственниками квартир, поскольку эти нормы регулируют сходные правоотношения" <12>. Вместе с тем необходимо отметить, что если значительное повреждение или уничтожение жилого помещения произошло в результате чрезвычайных обстоятельств, то данная категория нанимателей подпадает под категорию, указанную в пункте 3 статьи 95 ЖК РФ. -------------------------------- <12> Определение Судебной коллегии по гражданским делам Свердловского областного суда от 04.04.2006. Дело N 33-2212/2006 // http://www. ekboblsud. ru/showdoc. php? id=8338.09.01.2007.
Учитывая сказанное, необходимо заключить, что к иным категориям нанимателей по договору найма жилого помещения маневренного фонда следует отнести, в частности, граждан, утративших жилые помещения по обстоятельствам, возникшим до передачи данных жилых помещений им в собственность из государственного или муниципального жилищного фонда, если такие жилые помещения являются для них единственными. Следовательно, необходимо прямо закрепить данную категорию в законодательстве, сформулировав часть 4 статьи 95 ЖК РФ следующим образом: "Жилые помещения маневренного фонда предназначены для временного проживания иных граждан в случаях, предусмотренных законодательством, в частности граждан, утративших жилые помещения по обстоятельствам, которые возникли до передачи им данных жилых помещений в собственность из государственного или муниципального жилищного фонда, если такие жилые помещения являются для них единственными". Говоря о категории нанимателей в юридической литературе, некоторые ученые отмечают, что жилые помещения маневренного фонда не могут предоставляться "лицам, живущим в специализированных жилых помещениях; последние должны обеспечиваться другими специализированными жилыми помещениями" <13>. -------------------------------- <13> Энциклопедия будущего адвоката: Учебное пособие / Л. К. Айвар, В. Ф. Анисимов, Д. П. Баранов и другие. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 425.
Однако достаточно трудно согласиться с данным мнением, поскольку из норм жилищного законодательства не следует, что специализированные жилые помещения могут быть предоставлены по указанным основаниям. Особенно учитывая то, что каждый вид специализированного жилого помещения предоставляется определенной категории нанимателей по конкретному виду договора найма специализированного жилого помещения при наличии совокупности условий и оснований, предусмотренных ЖК РФ. Более того, представляется, что к иным гражданам - нанимателям по договору найма жилого помещения маневренного фонда необходимо относить граждан, которым ремонтируемые или реконструируемые жилые помещения предоставлены по договорам найма специализированных жилых помещений. Это связано с тем, что, во-первых, исходя из части 2 статьи 92 ЖК РФ, в качестве специализированных жилых помещений используются жилые помещения государственного и муниципального жилищных фондов (так же как и жилые помещения, предоставляемые по договорам социального найма). Во-вторых, в соответствии с частью 5 статьи 100, пунктом 3 части 2 статьи 65 ЖК РФ наймодатель по договору найма специализированного жилого помещения обязан осуществлять капитальный ремонт жилого помещения. А согласно части 3 статьи 65 ЖК РФ обязанности наймодателя определены не исчерпывающим образом. Конкретизируют данные положения подпункт 7 пункта 13 Типового договора найма жилого помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев и Типового договора найма жилого помещения фонда для временного поселения лиц, признанных беженцами, подпункт 4 пункта 14 Типового договора найма служебного жилого помещения, подпункт 4 пункта 15 Типового договора найма жилого помещения в общежитии, устанавливая, что наймодатель обязан предоставить нанимателю и членам его семьи на время проведения капитального ремонта или реконструкции жилого дома жилое помещение маневренного фонда. Да и на практике, например, нанимателю служебного жилого помещения в случае проведения капитального ремонта предоставляется жилое помещение маневренного фонда <14>. -------------------------------- <14> Постановление Президиума Свердловского областного суда от 23.03.2005. Дело N 44-Г-98/2005 // ekboblsud. ru/show_doc. php? id=4131.
Следовательно, необходимо включить указанную категорию нанимателей в часть 1 статьи 95 ЖК РФ, сформулировав ее следующим образом: "Жилые помещения маневренного фонда предназначены для временного проживания граждан в связи с капитальным ремонтом или реконструкцией дома, в котором находятся жилые помещения, занимаемые ими по договорам социального найма или договорам найма специализированного жилого помещения" <*>. -------------------------------- <*> Комментирует: Валерий Васькин, практикующий юрист. Позиция автора логична, иное бы означало невозможность реконструкции и капитального ремонта специализированного жилищного фонда, в котором проживают граждане.
3. Наймодателями по договору найма жилого помещения маневренного фонда являются в соответствии с частью 1 статьи 100 ЖК РФ и преамбулой Типового договора собственник жилого помещения или действующий от его имени уполномоченный орган государственной власти или уполномоченный орган местного самоуправления или уполномоченное им лицо. Вместе с тем в науке жилищного права Л. Ю. Грудцына и А. В. Кудашкин отмечают, что "жилые помещения предоставляются гражданам наймодателем или арендодателем жилого помещения, подлежащего капитальному ремонту" <15>. -------------------------------- <15> Грудцына Л. Ю. Указ. соч. С. 149; Кудашкин А. В. Жилищное право: Учебник. М.: Изд-во РОД "За права военнослужащих", 2005. С. 188.
Однако необходимо заметить, что наймодателем не следует признавать арендодателя по основаниям, изложенным ранее применительно к определению круга нанимателей по договору. П. В. Крашенинников заключает, что "в случае проведения капитального ремонта или реконструкции жилого дома должен предоставлять жилые помещения орган, который принял решение о проведении капитального ремонта или реконструкции" <16>. Представляется, что с данным утверждением сложно согласиться, поскольку согласно пункту 7 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции <17> в состав межведомственной комиссии, принимающей данное решение, в частности, входят представители федерального органа исполнительной власти, или органа исполнительной власти субъекта, или органа местного самоуправления, а собственник имеет лишь право совещательного голоса; в то время как предоставляет жилые помещения собственник или уполномоченные им лица (часть 1 статьи 99 ЖК РФ). -------------------------------- <16> Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / Под ред. П. В. Крашенинникова. М.: Статут, 2005. <17> Постановление Правительства РФ от 28.01.2006 N 47 "Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции" // Российская газета. N 28. 10.02.2006; N 173. 10.08.2007.
На мой взгляд, возложение обязанности по предоставлению жилого помещения маневренного фонда не на собственника прямо противоречит вышеуказанным нормам ЖК РФ. П. В. Крашенинников справедливо отмечает, что ЖК РФ не определил орган, предоставляющий жилое помещение гражданам, чье единственное жилое помещение было приобретено за счет кредита, было заложено в обеспечение возврата этого кредита и на него наложено взыскание в случае невозвращения денежных средств, и предполагает, что это будет орган государственной власти, поскольку именно федеральным законом установлена эта норма <18>. Соглашаясь с данным предложением, хочется добавить, что наймодателем также может быть и орган местного самоуправления по поручению органа государственной власти. -------------------------------- <18> Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации.
Подытоживая сказанное, необходимо заключить, что в случае если жилое помещение стало непригодным в результате чрезвычайных обстоятельств, то наймодателем по договору будет лицо, выступающее одновременно наймодателем по договору социального найма разрушенного или иным образом утраченного жилого помещения (или по договору найма специализированного жилого помещения), а в случае если разрушены жилые помещения, находящиеся в собственности граждан, то наймодателем будет выполняющее социальную функцию государство в лице уполномоченных им лиц. 4. Применительно к форме договора найма жилого помещения маневренного фонда некоторые авторы считают, что договор "подлежит обязательному нотариальному удостоверению и регистрации в Департаменте муниципального жилья" <19>. Однако с данным мнением сложно согласиться, поскольку оно прямо противоречит действующему законодательству <*>. -------------------------------- <19> Жилищное право: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности 021100 "Юриспруденция". С. 55. <*> Валерий Васькин, практикующий юрист. Действительно, данный договор не подлежит обязательному нотариальному удостоверению, хотя по желанию сторон это допустимо. А регистрация договора в Департаменте жилья вообще не носит правового характера.
Договору найма жилого помещения маневренного фонда свойственны свой особый порядок и особое условие заключения, проявляющиеся в следующем. В соответствии с частью 1 статьи 88 ЖК РФ в случае отказа нанимателя и членов его семьи от переселения в жилое помещение наймодатель может потребовать переселения в судебном порядке. То есть, исходя из буквального толкования данных норм, можно сделать вывод, что анализируемый договор может быть заключен и в принудительном порядке. Другой особенностью договора является такое условие его заключения, как одно из обстоятельств, предусмотренных частью 2 статьи 106 ЖК РФ, пунктом 2 Типового договора (капитальный ремонт или реконструкция дома и т. д.) и уже рассмотренных при определении сторон договора. 5. При освещении данного вида договора как основания возникновения правоотношения по найму жилого помещения маневренного фонда особо следует остановиться на его предмете, к которому законодатель относит жилое помещение маневренного фонда. Некоторая сложность возникает при определении предмета договора в связи с отсутствием легальной дефиниции маневренного фонда. Так, статья 19 ЖК РФ, как ранее ЖК РСФСР, среди видов жилищного фонда не содержит упоминания о маневренном фонде. В юридической науке лишь незначительная часть работ ученых посвящена данной проблеме. Так, Н. Л. Ледовских указывает на то, что "в ранее действовавшем законодательстве данный фонд определялся как временный, резервный фонд" <20>. Однако не совсем понятно, что означает "временность" маневренного фонда. Если речь идет о предоставлении жилых помещений на определенный срок, то такое понятие может быть использовано для характеристики любого вида специализированного жилищного фонда. -------------------------------- <20> Ледовских Н. Л. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (поглавный). М.: Изд-во "Эксмо", 2005. С. 242.
Ю. К. Толстой пишет о "маневренном фонде, предназначенном для поселения на время ремонта" <21>. Однако в настоящее время жилые помещения анализируемого фонда предназначаются для проживания не только на время капитального ремонта. А. Г. Потюков отмечает, что маневренный фонд, имеющий узко специальное назначение, остается за пределами классификации жилищных фондов <22>. -------------------------------- <21> Толстой Ю. К. Жилищное право: Учеб. пособие. М.: Пост-Фактум, 1996. С. 98 - 99. <22> Потюков А. Г. Жилищное право: Учебно-методическое пособие для студентов заочного обучения. Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1973. С. 15.
Некоторые авторы ограничиваются только указанием на целевое предназначение маневренного фонда и/или специфику его создания <23>, что, несомненно, является вкладом в формирование понятия маневренного фонда, однако выявляет не все его особенности. -------------------------------- <23> Седугин П. И. Жилищное право: Учебник для вузов. М.: Издат. группа "ИНФРА-М-НОРМА", 1997. С. 183 - 184; Лыкова Э. Б. Жилищное право России: Учебное пособие. Воронеж: Изд-во Воронежского государственного университета, 2002. С. 118; Ледовских Н. Л. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (поглавный). М.: Изд-во "Эксмо", 2005. С. 242; Аполлонов А. О., Страунинг Э. Л. О Правилах пользования жилыми помещениями // Жилищное право. 2006. N 5. С. 17; Корнеева И. Л. Жилищное право Российской Федерации: Учеб. пособие. М.: Юристъ, 2006. С. 51; Шешко Г. Ф. Жилые помещения специализированного жилищного фонда. Предоставление, пользование, выселение // Жилищное право. 2006. N 1. С. 17.
Другие исследователи считают, что "маневренный фонд - это разновидность жилищного фонда временного пользования" <24>. Существует мнение, что маневренный фонд - это "совокупность жилых помещений, отвечающих санитарным и техническим требованиям, предоставляемым гражданам на основании двустороннего договора, основанного на срочном и возмездном пользовании недвижимым имуществом, принадлежащим собственнику" <25>. А. В. Кудашкин пишет, что "маневренный фонд - разновидность жилищного фонда временного пользования, предоставляемого на основании двустороннего договора, основанного на срочном и возмездном пользовании недвижимым имуществом, принадлежащем собственнику" <26>. Но все данные определения можно использовать для обозначения и других видов фондов специализированных жилых помещений, они не отражают в достаточной мере специфику жилых помещений маневренного фонда. -------------------------------- <24> Кубанкина Е. И., Павленко В. В. Жилищное право: Учебное пособие. М.: Издательско-торговая корпорация "Дашков и К", 2006. С. 63. <25> Жилищное право: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности 021100 "Юриспруденция". <26> Кудашкин А. В. Указ. соч. С. 188.
По мнению Ю. П. Свит, "жилые помещения маневренного фонда рассматриваются как временное жилье, предоставляемое до получения (приобретения) гражданином иного жилья либо пока не отпадут обстоятельства, препятствующие пользованию имеющимся у него жилым помещением, или не наступят иные обстоятельства, с которыми законодатель связывает прекращение договора найма жилого помещения маневренного фонда" <27>. -------------------------------- <27> Свит Ю. П. Указ. соч. С. 9.
Необходимо уточнить, что с позиции занимаемого места в системе жилищных фондов маневренный фонд входит как составная часть в государственный и муниципальный жилищные фонды, в том числе является разновидностью специализированного жилищного фонда. Учитывая сказанное и в целом соглашаясь с Ю. П. Свит, следует отметить, что маневренный фонд - это разновидность специализированного жилищного фонда, представляющая собой совокупность жилых помещений, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляемых временно определенным категориям граждан, указанным в статье 95 ЖК РФ, и членам их семей, вынужденным покинуть свои жилые помещения (лишившимся жилых помещений), являющиеся для них единственными <*>. -------------------------------- <*> Комментирует: Валерий Васькин, практикующий юрист. Учитывая низкое качество жилых помещений маневренного фонда, стоит обратить внимание на то, что по договору найма специализированного жилищного фонда должны предоставляться жилые помещения, пригодные для проживания.
Несмотря на законодательное урегулирование отношений по найму жилого помещения маневренного фонда, сам маневренный фонд из-за отсутствия денежных средств на приобретение соответствующих жилых помещений не сформирован в каждом субъекте Российской Федерации. Так, по указанной причине не предоставляются жилые помещения маневренного фонда в г. Москве <28> и г. Выборге <29>. -------------------------------- <28> Материалы, предоставленные Управлением Департамента жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы по ЮЗАО. <29> Арсюхин Е. Указ. соч. С. 9.
В г. Екатеринбурге маневренный фонд существует, но он вопреки положениям закона включает в себя и жилые помещения, непригодные для проживания. Например, семье А. была предоставлена неблагоустроенная квартира (фактически - полуподвальное помещение) в деревянном бараке, подлежащем сносу как ветхое жилье <30>. -------------------------------- <30> Постановление Президиума Свердловского областного суда от 23.03.2005. Дело N 44-Г-98/2005 // http://www. ekboblsud. ru/showdoc. php? id=4131. О проблеме нехватки благоустроенного жилья в маневренном фонде пишет и И. В. Осадченко (Осадченко И. В. Некоторые особенности обращения взыскания на заложенное жилье при ипотечном кредитовании граждан // Жилищное право. 2007. N 4. С. 42).
В Тюменской области маневренный жилищный фонд уже формируется, однако фактически жилые помещения из данного фонда будут предоставляться для временного проживания добровольным переселенцам из-за рубежа <31>, <*>. -------------------------------- <31> Национальные проекты в УрФО. Званые гости. Для переселенцев из-за рубежа регион готовит рабочие места и жилье // Российская газета. N 255(4221). 14.11.2006. <*> Комментирует: Валерий Васькин, практикующий юрист. Конечно, ситуация с количеством и качеством маневренного фонда в нашей стране весьма плачевна, можно только догадываться, когда в каждом городе будет необходимое количество данных жилых помещений.
В связи с отсутствием жилых помещений маневренного фонда на практике гражданам предоставляются номера в гостиницах, жилые помещения, находящиеся в муниципальной собственности <32>, и т. д., без заключения договоров найма. -------------------------------- <32> Определение Свердловского областного суда от 27.06.2006. Дело N 33-4662/2006 // http://www. ekboblsud. ru/show_doc. php? id=902609.01.2007.
Анализируя сложившуюся ситуацию, с одной стороны, необходимо констатировать, что в соответствии с требованиями ЖК РФ маневренный фонд должен быть сформирован для предоставления жилых помещений гражданам при наступлении определенных законодательством обстоятельств. Однако, с другой стороны, нельзя точно предсказать или запланировать, когда жилые помещения маневренного фонда нужно будет предоставить, за исключением, конечно, предоставления жилых помещений на время капитального ремонта или реконструкции, поскольку проведение капитального ремонта или реконструкции планируется заранее. Но и в данной ситуации нанимателям по договору социального найма могут быть предоставлены не только жилые помещения маневренного фонда, но и другие жилые помещения по договору социального найма. А в случае если фонд будет образован, но условия для заключения договора не сформируются, то жилые помещения будут не заселены, но в то же время собственник не сможет ими распоряжаться. В целях максимального использования жилищного фонда представляется, что маневренный фонд должен быть более мобильным, нежели иные виды специализированных жилищных фондов, т. е. необходимо предусмотреть порядок перевода юридически и фактически свободных специализированных жилых помещений в маневренный фонд при возникновении обстоятельств, предусмотренных в статье 95 ЖК РФ. В случае же возникновения чрезвычайных обстоятельств перевод жилых помещений в маневренный фонд должен быть осуществлен в кратчайший срок. Для реализации данного предложения необходимо пункт 7 Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду дополнить следующим: "Маневренный фонд образуется по решению органа, осуществляющего управление государственным или муниципальным жилищным фондом, путем перевода жилых помещений из других видов фонда специализированных жилых помещений при возникновении предусмотренных жилищным законодательством обстоятельств. В случае возникновения чрезвычайных обстоятельств перевод жилых помещений из других видов фонда специализированных жилых помещений в маневренный фонд должен быть осуществлен в кратчайший срок". С подобным дополнением Правил будет заложена основа для создания правовой базы с целью формирования маневренного фонда, отсутствие которого в настоящее время является препятствием для возникновения правоотношения по найму жилого помещения маневренного фонда. В юридической литературе некоторые ученые заключают, что жилое помещение маневренного фонда "может быть неблагоустроенным и находиться за пределами населенного пункта" <33>. Мнение авторов основано на том, что соответствующих требований ЖК не предусматривает. -------------------------------- <33> Энциклопедия будущего адвоката: Учебное пособие. С. 429.
Однако общие требования, предъявляемые ко всем видам специализированных жилых помещений, распространяются и на жилые помещения маневренного фонда. Так, в соответствии с частью 2 статьи 99 ЖК РФ специализированные жилые помещения предоставляются гражданам, не обеспеченным жилыми помещениями в соответствующем населенном пункте. А согласно пункту 2 Правил пользования жилыми помещениями <34> жилым помещением признается изолированное жилое помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (хотя предоставляется оно временно). Пункт 4 Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду <35> также устанавливает, что жилое помещение должно быть благоустроенным применительно к условиям соответствующего населенного пункта <*>. -------------------------------- <34> Постановление Правительства РФ от 21.01.2006 N 25 "Об утверждении Правил пользования жилыми помещениями" // Российская газета. N 16. 27.01.2006. <35> Постановление Правительства РФ от 26.01.2006 N 42 "Об утверждении Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовых договоров найма специализированных жилых помещений" // Российская газета. N 34. 17.02.2006. <*> Комментирует: Дмитрий Карпухин, к. и.н. Следует также отметить те правовые последствия, которые вытекают из типовых договоров найма жилых помещений специализированного жилищного фонда. Типовой договор в жилищных правоотношениях является средством унификации отношений в сфере регулирования предоставления и использования жилых помещений по договорам социального найма и найма жилого помещения специализированного жилищного фонда. Необходимость в единообразной регламентации определенных сегментов жилищных отношений обусловлена тем, что в качестве наймодателя в рассматриваемых правоотношениях выступает управомоченный орган государственной или местной власти. В типовом договоре властные органы выступают не только как наймодатели, но и в качестве субъектов, гарантирующих предоставление и реализацию права граждан на получение бесплатного жилья по договору социального найма и специализированного жилого помещения нуждающимся в нем отдельным категориям лиц. Следовательно, все граждане, имеющие право на указанные жилые помещения, должны иметь равный объем прав и обязанностей, связанных с получением, использованием и эксплуатацией данных категорий жилых помещений жилищного фонда. Формой воплощения универсальных прав и обязанностей указанных категорий граждан является типовой договор.
Соответственно, жилые помещения маневренного фонда должны быть благоустроенными и предоставляться в том населенном пункте, в котором граждане проживают или проживали. 6. Говоря о специфике прав и обязанностей сторон по договору найма жилого помещения маневренного фонда, необходимо привести высказанную в юридической литературе точку зрения Л. Ю. Грудцыной, согласно которой "граждане, проживающие в домах маневренного фонда, оплачивают занимаемые жилые помещения и коммунальные услуги, если такая плата не вносится за ремонтируемые помещения" <36>. -------------------------------- <36> Грудцына Л. Ю. Указ. соч. С. 149.
Однако мнения по данному вопросу разделились, в частности, противниками изложенной точки зрения являются В. А. Баранов, В. В. Гущин, Л. С. Курганова <37>. Представляется, что с позицией Л. Ю. Грудцыной сложно согласиться, учитывая следующие аргументы. Во-первых, исходя из части 1 статьи 100 ЖК РФ, договор найма специализированного жилого помещения всегда возмездный. Во-вторых, наниматели не обязаны платить за жилое помещение, которое нельзя использовать для проживания по независящим от них причинам. Следовательно, наниматели по договору найма жилого помещения маневренного фонда обязаны вносить плату за жилое помещение и коммунальные услуги. -------------------------------- <37> Баранов В. А., Гущин В. В., Курганова Л. С. Указ. соч. С. 109.
Законодатель в отличие от других типовых договоров найма специализированного жилого помещения не указал в Типовом договоре следующие обязанности наймодателя: во-первых, обязанность по предоставлению жилого помещения на время проведения капитального ремонта; во-вторых, обязанность по переселению за счет собственных средств наймодателя; в-третьих, обязанность по информированию нанимателя о проведении капитального ремонта или реконструкции дома; в-четвертых, обязанность по соблюдению при переустройстве и перепланировке жилого помещения требований, установленных ЖК РФ. Однако возникшую ситуацию не следует воспринимать как пробел в законодательстве. Отсутствие указанных обязанностей можно объяснить тем, что наймодатель в соответствии с подпунктом 1 пункта 13 Типового договора обязан предоставить пригодное для проживания жилое помещение в состоянии, отвечающем требованиям пожарной безопасности, санитарно-гигиеническим, экологическим и иным требованиям. Соответственно, если вопреки данным нормам нанимателю будет предоставлено жилое помещение в состоянии, требующем капитального ремонта, то данный договор следует считать незаключенным, поскольку наймодатель не выполнил свое обязательство по предоставлению жилого помещения, годного для проживания. И наниматель вправе потребовать предоставления другого жилого помещения. Если же жилое помещение маневренного фонда будет уже после заключения договора найма признано требующим капитального ремонта или реконструкции, то необходимо будет применить аналогию закона и, соответственно, возложить на наймодателя указанные обязанности, тем более что обязанности наймодателя определены в законе не исчерпывающим образом <*>. -------------------------------- <*> Комментирует: Дмитрий Карпухин, к. и.н. Типовой договор в жилищных отношениях создает диспаритетный характер отношений между наймодателем и нанимателем, так как государство, обладая нормотворческой компетенцией в лице Правительства РФ, принимает постановления, регламентирующие порядок их заключения, а с другой стороны выступает в качестве наймодателя в данном правоотношении. Указанное обстоятельство предоставляет последнему определенный комплекс правовых преференций по отношению к нанимателю, выражающихся в больших правовых возможностях, связанных с расторжением договоров социального найма жилого помещения и найма специализированного жилого помещения по инициативе управомоченного органа государственной власти.
7. Часть 3 статьи 106 ЖК РФ предусматривает особое основание прекращения правоотношения по найму жилого помещения маневренного фонда: истечение периода, на который заключен договор найма жилого помещения маневренного фонда.
------------------------------------------------------------------
Название документа Интервью: Некоторые СРО созданы с одной целью - торговать допусками ("Жилищное право", 2010, N 5) Текст документа
НЕКОТОРЫЕ СРО СОЗДАНЫ С ОДНОЙ ЦЕЛЬЮ - ТОРГОВАТЬ ДОПУСКАМИ
М. ШАККУМ
Шаккум Мартин, Председатель Комитета Государственной Думы РФ по строительству и земельным отношениям.
Как прошел первый этап реализации Закона о саморегулируемых организациях в строительной сфере? На вопросы журнала "Жилищное право" отвечает Мартин Шаккум, Председатель Комитета Государственной Думы РФ по строительству и земельным отношениям.
Кор.: Мартин Люцианович, какие задачи ставились перед Законом о СРО? На какие позитивные изменения в регулировании строительной отрасли рассчитывали законодатели? - Прежде всего, хотел бы заметить, что в условиях экономического кризиса строительство может стать одним из тех "локомотивов", которые обеспечат восстановление экономического роста. Однако именно в этой отрасли сегодня наблюдается серьезный спад, который нужно как можно скорее преодолеть. Реализация приоритетных задач в области промышленного и жилищного строительства неразрывно связана с развитием конкуренции на строительном рынке, снижением издержек, повышением качества строительных работ, обеспечением безопасности возводимых зданий и сооружений. Одним из важнейших путей достижения указанных целей стал отказ от лицензирования строительной деятельности и переход к саморегулированию. А поскольку это решение и сегодня вызывает много споров, хотел бы более подробно остановиться на том, чем оно мотивировалось. Введение института саморегулирования в строительной отрасли было вызвано, прежде всего, насущной необходимостью в связи с нарастанием опасности техногенных катастроф, обусловленных ухудшающимся качеством строительства и эксплуатации зданий и сооружений, отсутствием действенных механизмов ответственности участников строительного рынка за выполнение своих обязательств перед потребителями их услуг. Дело доходило до анекдотичных ситуаций: порой сами руководители строительных компаний публично признавались, что они никогда в жизни не приобрели бы для себя квартиру в новостройке вследствие низкого качества возводимого жилья и несоблюдения норм безопасности. В последнее время мы много спорим о том, в какой степени государство должно контролировать ситуацию на рынке и каковы могут быть механизмы такого контроля. Не будем, однако, забывать, что именно практика - критерий истины. Действующая система лицензирования в строительной отрасли на практике доказала свою неэффективность. Действительно, нормы Закона о лицензировании устанавливали определенные требования к строительным фирмам. Однако они не предусматривали четкой ответственности лицензирующего органа за последующие действия такой фирмы, в том числе за вред, причиненный физическим и юридическим лицам при проведении строительных работ. Иными словами, чиновник, выдающий лицензии, действовал по традиционному для России принципу: "Подписано, так с плеч долой", обладая значительными и произвольно толкуемыми полномочиями, но не неся при этом никакой ответственности. Такое положение дел привело к тому, что было выдано несколько сотен тысяч строительных лицензий, в том числе и совершенно случайным фирмам, не имевшим никакого опыта строительных работ. Все это крайне отрицательно сказалось на качестве строительства, привело к росту числа аварий и катастроф. Требовалось введение такой системы, которая, с одной стороны, могла бы упростить процедуру выхода компаний на строительный рынок за счет снижения бюрократических барьеров, а с другой - обеспечила бы повышение качества строительных работ. Именно с этой целью и был учрежден институт саморегулируемых организаций (СРО) в строительстве и смежных отраслях. Таким образом, речь идет не просто об альтернативе системе лицензирования, но и о качественно новом этапе развития строительной отрасли в России. Напомню, что институт саморегулирования в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства был введен Федеральным законом от 22.07.2008 г. N 148-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации". Согласно этому Закону с 1 января 2010 года полностью прекратил свое существование институт лицензирования. Работы, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, могут выполнять только лица, получившие допуск саморегулируемой организации на проведение таких работ. Система СРО в строительстве позволяет решить две задачи. Во-первых, она обеспечивает усиление ответственности строительных фирм за выполняемые работы путем установления субсидиарной имущественной ответственности за вред, причиненный членом такой организации вследствие недостатков строительных работ. А во-вторых, повышается качество таких работ за счет того, что СРО принимают на себя обязательства по выполнению определенных стандартов и правил. Хотел бы особо подчеркнуть, что отмена лицензирования и переход к саморегулированию не означают полную отмену государственного контроля в сфере строительства. За деятельностью СРО осуществляется государственный надзор в части соблюдения ими требований, установленных Градостроительным кодексом и другими федеральными законами. При строительстве конкретных объектов осуществляется государственный строительный надзор в соответствии с Градостроительным кодексом. Новая практика выдачи допусков к определенным видам работ, влияющим на безопасность капитального строительства, свидетельствует о более серьезном подходе саморегулируемых организаций к этому вопросу. В результате многие компании, ранее получавшие лицензию практически на все виды работ, теперь получают допуск только к отдельным видам работ в зависимости от наличия у них тех или иных специалистов. СРО заинтересованы в более тщательной проверке компаний, которым выдаются соответствующие допуски, поскольку они несут ответственность за качество работ, выполняемых такими компаниями. От этого, по сути дела, зависит имидж СРО и ее репутация на рынке.
Кор.: Как складывается практика применения Закона о СРО? Какие недоработки действующей редакции уже очевидны участникам рынка, другим заинтересованным сторонам, субъектам законодательной инициативы? - Законом предусмотрено создание СРО трех типов. Они могут быть основаны на членстве лиц: а) выполняющих инженерные изыскания; б) осуществляющих подготовку проектной документации; в) осуществляющих строительство. В настоящее время процесс создания СРО и их национальных объединений, несмотря на пессимистические заявления некоторых критиков, протекает достаточно активно. По состоянию на 7 апреля 2010 года получила статус 391 СРО, среди них 27 - основанных на членстве лиц, выполняющих инженерные взыскания, 152 - основанных на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации, и 212 - основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство. Кроме того, созданы национальные объединения СРО соответствующих видов. Основными функциями национальных объединений СРО являются оказание методической помощи в организации деятельности СРО, обсуждение вопросов государственной политики в области, соответственно, инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства и формирование соответствующих предложений, представление и защита интересов СРО в органах государственной власти и местного самоуправления. Вместе с тем до последнего времени некоторые руководители строительных организаций выражали надежду на то, что срок действия системы лицензирования будет продлен и после 1 января 2010 года. Однако заместитель Председателя Правительства Российской Федерации Д. Н. Козак подчеркнул: "Решение об отказе от государственного регулирования доступа на рынок строительных услуг принято окончательно и бесповоротно". Во избежание неоднозначных толкований норм Закона на практике в ноябре прошлого года Государственной Думой был принят Федеральный закон N 273-ФЗ "О внесении изменений в статью 3.2 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", согласно которому с 1 января 2010 года прекращается действие лицензий на осуществление строительных видов деятельности, в том числе лицензий, срок действия которых продлен. Теперь о практике применения Закона о СРО и тех позитивных изменениях, которые он принес. Безусловно, не все удалось учесть, и лично я смотрю на то, что происходит сегодня на рынке, со сдержанным оптимизмом. Есть две основные проблемы, которые нуждаются в решении, в том числе и законодательном. Первое: ряд СРО был образован просто в меркантильных целях. Это СРО фиктивные, чем-то напоминающие фиктивный брак: вроде бы на бумаге он есть, а плодов от него нет. То же самое происходит и сегодня: некоторые СРО созданы с одной целью - торговать допусками. В чем выход из этой ситуации? Я предлагаю предоставить национальному объединению больше полномочий в области контроля за соблюдением саморегулируемыми организациями законодательства, в первую очередь при выдаче допусков к работам, оказывающим влияние на безопасность объектов капитального строительства. Вторая проблема. Мы, законодатели, очень надеемся, что саморегулируемые организации станут той профессиональной средой, профессиональным сообществом, которое будет позитивно влиять на рынок. Но профессиональные сообщества создаются тогда, когда подобное объединяется с подобным. Хотелось бы найти такие решения, которые стимулировали бы объединение организаций по профессиональному признаку.
Кор.: Нуждается ли в дальнейшем совершенствовании в духе Закона о СРО Градостроительный кодекс? - Комитет Государственной Думы по строительству и земельным отношениям проводит постоянный мониторинг практики применения норм Градостроительного кодекса Российской Федерации, в том числе касающихся правового положения СРО в области строительства. По его результатам стало очевидным, что установленный Градостроительным кодексом минимальный размер взноса в компенсационный фонд для организаций малого бизнеса в сфере строительства несоразмерен уровню их доходов. В этой связи группой депутатов, членов Комитета по строительству и земельным отношениям, в Государственную Думу был внесен проект федерального закона N 167901-5 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации". Этот законопроект предусматривает уменьшение размера взноса в компенсационный фонд для субъектов малого предпринимательства. Вместе с тем целесообразно рассмотреть вопрос о повышении размера взносов в отношении генеральных проектировщиков и генеральных подрядчиков, так как именно они должны нести основную ответственность за безопасность объектов капитального строительства. В целях устранения отдельных коллизий и пробелов, возникающих при реализации норм Градостроительного кодекса, регулирующих порядок создания и деятельности СРО, депутатами Комитета был также внесен проект федерального закона N 252540-5 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации". Законопроектом предусматривается порядок прекращения членства в СРО в случае добровольного выхода члена из СРО, определяются последствия исключения сведений об организации из государственного реестра СРО, уточняется, что средства компенсационного фонда СРО могут размещаться ею самостоятельно или через управляющие компании.
Кор.: Какие поправки в Закон о СРО и/или в Градостроительный кодекс обсуждаются сегодня на уровне участников рынка и отраслевых ассоциаций, в Государственной Думе? - Градостроительным кодексом установлен сниженный размер взноса в компенсационный фонд, в случае если СРО установлено требование к страхованию ее членами гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства. Вместе с тем требования к основным параметрам такого страхования не установлены. На наш взгляд, после накопления опыта в этой части следовало бы дополнить Градостроительный кодекс основными требованиями к страхованию гражданской ответственности. В оптимизации нуждается Перечень видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, утвержденный Приказом Министерства регионального развития от 09.12.2008 N 274. Приказом Министерства регионального развития от 21.10.2009 N 480 в указанный Перечень были внесены изменения, согласно которым осуществление функций генерального проектировщика, генерального подрядчика отнесено к видам работ, которые сказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства. Это обусловлено тем, что от того, насколько обеспечено согласование разных видов инженерных изысканий, разделов проектной документации, насколько скоординированы и правильно организованы работы в процессе строительства или реконструкции, зависит в конечном итоге безопасность объекта капитального строительства в целом. Еще одно направление - усиление роли национальных объединений СРО в целях защиты добросовестных и недопущения возникновения фиктивных СРО, а также формирования позиции профессиональных сообществ по наиболее важным вопросам развития отрасли и совершенствования действующего законодательства. В реформе нуждаются также институты ответственности за вред, причиненный в результате некачественных инженерных изысканий, проектирования и строительства в целях обеспечения заинтересованности участников данного процесса в безопасности и качественном выполнении строительных работ. В заключение хотел бы отметить, что кризис, который переживает сегодня российская экономика, требует от нас не только энергичных мер по поддержке и сохранению строительного комплекса, но и активных реформ в отрасли, направленных, прежде всего, на развитие конкуренции, снижение издержек и, как следствие, повышение качества и доступности жилья. Переход к саморегулированию - одна из фундаментальных реформ в данном направлении. Кроме того, развитие системы СРО не только в строительстве, но и в других отраслях - важный механизм формирования в нашей стране гражданского общества, повышения социальной ответственности бизнеса, борьбы с коррупцией, развития государственно-частного партнерства на взаимовыгодной основе в интересах решения стратегических задач, стоящих перед Россией.
------------------------------------------------------------------
Название документа Интервью: СРО - организация с долгим членством ("Жилищное право", 2010, N 5) Текст документа
СРО - ОРГАНИЗАЦИЯ С ДОЛГИМ ЧЛЕНСТВОМ
А. С. САМОЙЛОВ
Директор правового департамента Ассоциации строителей России Александр Самойлов рассказал корреспонденту "Жилищного права", с какими проблемами столкнулось строительное сообщество при переходе к саморегулированию.
Самойлов Александр Сергеевич, директор правового департамента Ассоциации строителей России, заслуженный юрист Российской Федерации, д. ю.н., профессор.
Кор.: Александр Сергеевич, как Ассоциация строителей России оценивает действующий Закон о СРО? - Ассоциация строителей России была инициатором перехода к саморегулированию в строительной отрасли. После принятия принципиального решения об отмене лицензирования в строительной отрасли и власть, и строительное сообщество начали искать механизмы, которые могли бы прийти ему на смену. Было предложено перейти к общепринятой в развитых экономиках системе саморегулирования. Большинство представителей профессионального сообщества эту идею поддержали, и поправки в Градостроительный кодекс были приняты. Концептуально поправки, внесенные в Градостроительный кодекс в связи с реализацией модели саморегулирования, мы, конечно, поддерживаем, на наш взгляд, это правильный путь по повышению эффективности строительной деятельности, обеспечению эффективной коммуникации власти, бизнеса и потребителя. Что касается самой редакции закона, мы считаем, что над текстом Градостроительного кодекса в части саморегулирования необходимо продолжать работать. Принятые поправки не идеальны: местами достаточно громоздки, местами провоцируют путаницу и неопределенность; в некоторых частях слишком подробно описаны процедуры, а иногда, наоборот, непонятно, как нужно действовать. При этом необходимо понимать, что саморегулирование - это новая реальность и для страны, и для ее строительного комплекса. Существует некое согласие строительного сообщества и органов власти: для начала необходимо создать систему саморегулируемых организаций и их национальное объединение; после того как система начнет функционировать и сформируется практика ее деятельности, наступит время для анализа и размышлений о том, как совершенствовать Градостроительный кодекс. Отмечу, что претензии к законодательству есть всегда. Мне неизвестен закон, который бы так или иначе не критиковали. Поправки в Градостроительный кодекс в большой степени подвержены критике, но это не означает, что в рамках тех положений, которые приняты, нельзя работать. Их, безусловно, можно исправлять, можно улучшать, но они вполне работоспособны.
Кор.: С какими проблемами столкнулись строительные организации в начальный период работы СРО? - Система строительных СРО формировалась спешно, в условиях неразберихи. Это было связано как с несовершенством законодательной базы, так и с некоторой инертностью строительного сообщества. Сложилась парадоксальная ситуация: законодатель отвел на процесс создания СРО полтора года, но подавляющее большинство СРО было создано в ноябре - декабре 2009 года, когда строители вдруг вспомнили, что с 1 января 2010 года прекращается действие лицензий и работать без допуска СРО будет нельзя. Естественно, спешка повлияла и на качество документов СРО, и на работу Ростехнадзора, который эти документы проверял и принимал решение о включении создаваемой организации в государственный реестр. Сейчас ажиотаж спал, система в основном создана. Настало время для соответствующих корректировок на организационном уровне, на уровне инструментов и механизмов работы СРО. На этот год Ростехнадзор запланировал проверки 12 СРО. Надеюсь, что по их итогам будут обобщены все замечания и доведены до сведения профессионального сообщества.
Кор.: В каких доработках нуждается действующая редакция законодательства о СРО? - На протяжении длительного времени обсуждается вопрос о том, что при описании в Законе видов саморегулируемых организаций строительного комплекса не было учтено одно объективное обстоятельство: как правило, строительная деятельность является комплексной. Поэтому разделение СРО на изыскательские, проектные и строительные условно и неудачно. Существует большое число компаний, называемых строительными, но занимающихся и проектированием, и строительством, и изысканием. Возникает вопрос: как им быть? Согласно Закону они должны вступать в несколько СРО либо проводить реорганизационные процедуры по выделению своих структурных подразделений в отдельные юридические лица, что не очень удобно. Эта идея достаточно бурно обсуждалась в Комитете по строительству и земельным отношениям Государственной Думы РФ накануне принятия поправок в Градостроительный кодекс. Более того, в первоначальной редакции поправок упоминался четвертый вид, так называемые комплексные СРО. Подразумевалось, что организации, занимающиеся сразу несколькими видами деятельности, смогут вступать в них. Но в самый последний момент этот вид СРО был вычеркнут из проекта Закона. Однако в строительном сообществе многие полагают, что вернуться к этому все же необходимо. Думаю, что пришла пора вернуться к вопросу о роли, месте, задачах и функциях национального объединения СРО с учетом складывающейся практики его деятельности. Национальное объединение сформировано, 14 - 15 апреля прошел второй его съезд, большинство строительных СРО вошли в национальное объединение, то есть можно говорить, что вертикально-интегрированная система создана. Но выясняется, что функции и полномочия национального объединения очень скромны. По существу, они сводятся к представительству в федеральных органах и к организации некой методической работы. Части профессионального сообщества это кажется неправильным. Стоит обсудить вопрос о расширении полномочий и функций национального объединения, уточнить ряд вопросов на законодательном уровне. Например, вопрос о размере вступительного взноса в национальное объединение - некоторые СРО отпугнул размер ежегодного взноса, озвученный на первом съезде. Конечно, этот вопрос решается демократическим путем, с помощью голосования, но тем не менее, возможно, стоит проработать его законодательно. Кроме того, стоит определить срок, в течение которого следует вступить в национальное объединение после получения статуса СРО. Подумать о расширении полномочий национального объединения в сфере законодательной работы, взаимодействия с органами власти и управления. Изначально, еще в ходе подготовки ныне действующей редакции поправок в Градостроительный кодекс, мы выражали сомнение по поводу положения, которое предусматривает, что перечень работ, влияющих на безопасность капитального строительства, будет утверждать Минрегионразвития. Мы говорили, что установить исчерпывающий перечень таких видов работ невозможно, что в Законе должна приводиться более общая формулировка, что формулирование подобного перечня стоит переадресовать непосредственно саморегулируемым организациям. Практика показала, что наши сомнения были не беспочвенны. На сегодня мы имеем уже третью редакцию списка, причем изменения в него вносятся весьма существенные. Думается, что и эта редакция не последняя, работа продолжится и дальше. Тем более что часть органов государственной власти выступает за расширение перечня, другая, например ФАС, Минэкономразвития, - за его сокращение. Проблема заложена в самом Законе. Пока не будет определено, по каким критериям выделяются опасные виды работ, составлять их список не имеет смысла. Критерии разработать не удалось, а механически переносить виды работ из классификатора не совсем правильно. На мой взгляд, настало время вернуться к тексту Градостроительного кодекса в части саморегулирования и еще раз спокойно, с учетом мнения общественности проработать его, усовершенствовать, оптимизировать. Надеюсь, что такая работа начнется в профессиональном сообществе в ближайшее время.
Кор.: Позитивно ли Закон о СРО повлияет на строительную отрасль в долгосрочной перспективе? - Я убежден, что устранение административных барьеров, постепенная передача государственных функций профессиональному сообществу в лице саморегулируемых организаций - это безусловное благо. Постепенно в отрасли будет наведен порядок за счет создания правил, стандартов, реализации принципа имущественной ответственности недобросовестных строительных компаний. Это правильный, цивилизованный путь, по которому уже прошло большинство стран Европы.
Кор.: Успешно ли складывается диалог строителей и законодателей? - Да, мы неплохо сотрудничаем с Комитетом по строительству и земельным отношениям Государственной Думы, с Комитетом по собственности, с законодательными собраниями регионов. При обсуждении и принятии поправок в Градостроительный кодекс депутаты внимательно относились к нашим мнениям, предложениям и пожеланиям. Я думаю, что не менее конструктивной будет и дальнейшая работа над совершенствованием отраслевого законодательства.
Кор.: Какие советы Вы бы дали организации, выбирающей СРО? На что стоит обратить внимание? - К выбору СРО нужно подойти очень внимательно. В саморегулируемую организацию вступают один раз, на весь период своей будущей строительной деятельности. Переход из одной СРО в другую не предусмотрен хотя бы в силу того, что взнос в компенсационный фонд не возвращается компании ни при каких обстоятельствах. Очень тщательно необходимо изучить обязательные документы, которые принимает СРО и которые должны быть опубликованы на ее сайте, финансовую составляющую: размеры вступительного и ежегодного взноса, другие финансовые обременения. Важно иметь в виду и субъективный момент: поскольку СРО - это организация с долгим членством, вы должны себя ощущать в ней комфортно.
------------------------------------------------------------------
Название документа Интервью: Саморегулирование в России еще не реализовалось ("Жилищное право", 2010, N 5) Текст документа
САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ В РОССИИ ЕЩЕ НЕ РЕАЛИЗОВАЛОСЬ
В. НИКИТИН
Никитин Владимир, СРО НП Ассоциация "Инженерные изыскания в строительстве".
Кор.: Саморегулируемые организации сегодня появляются как грибы после дождя, в сфере недвижимости уже нередки случаи мошенничества. Так что же такое саморегулируемые организации и для чего они необходимы? - Согласно 315 и 148 Федеральным законам (последний внес поправки в Градостроительный кодекс РФ) в 2009 году перестали выдаваться лицензии, а с 2010 года проводить строительные работы, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, нельзя без допуска от саморегулируемой организации. Для предпринимателей, работающих на рынке строительных услуг, СРО - это, прежде всего, допуск, который пришел на смену лицензии. Саморегулируемая организация - это некий новый Росстрой. Нередко к нам обращаются с просьбой выдать лицензию, а когда мы поправляем, в ответ звучит что-то вроде: "Как не назови, смысл все тот же..." Саморегулируемая организация должна не просто выдавать допуски, но делать это в соответствии с требованиями Закона, где четко прописаны минимальные требования. В 2009 году СРО в основном занимались выдачей допусков, однако с этого года они приступят к исполнению контрольных функций, проверке своих членов на соответствие требованиям, установленным СРО, ее правилам и стандартам, и выявлению компаний, которые нарушают данные требования. Под саморегулированием понимается самоочищение отрасли от непрофессионалов, торговцев правом вести строительные работы (с этим в первую очередь не справился дискредитировавший себя институт лицензирования). В отличие от чиновника специалист понимает, чем грозит попустительство, неисполнение закона и требований безопасности, и вряд ли проявит безответственность. Знание о возможных последствиях отрезвляет.
Кор.: Каковы основные цели и задачи изыскателей? - Основных задач три. 1. Лоббирование принятия законов, которые будут способствовать оптимальному развитию отрасли, и препятствование принятию законодательных актов, ухудшающих ситуацию. 2. Обновление и актуализация нормативной базы инженерных изысканий в строительстве, подготовка современных нормативных документов, отвечающих требованиям действующего законодательства и сложившейся практике инженерных изысканий с учетом имеющегося мирового опыта. 3. Создание конструктивного объединения изыскателей на добровольной основе (Объединенная ассоциация инженерных изысканий). Национальное объединение изыскателей, по нашему мнению, не справится с консолидацией профессионалов.
Кор.: Оправдали ли себя надежды? - Приходится признать, что саморегулирование в нашей стране в настоящий момент еще не реализовалось. Федеральный закон N 148-ФЗ, разработанный Комитетом по строительству и земельным отношениям под руководством М. Л. Шаккума, еще на стадии законопроекта подвергался жесткой критике со стороны профессионалов. АИИС с самого начала поддерживала вариант, предложенный Комитетом по собственности, возглавляемым В. С. Плескачевским, но в итоге все-таки прошел законопроект Комитета по строительству и земельным отношениям, в котором в основе системы саморегулирования стоит юридическое лицо, а не специалист. Фактически, организация может получить допуск от СРО бессрочно под конкретных специалистов, с течением времени они уволятся, уйдут на пенсию, перейдут в другую организацию и т. п., а допуск, не обеспеченный ответственностью профессионалов, останется.
Кор.: С какими проблемами пришлось столкнуться на пути становления? - Хуже плохих условий может быть только частое их изменение, а законы и нормативные акты - это условия, в которых мы вынуждены работать. Чехарда не идет на пользу, в частности приказы Минрегиона, устанавливающие то один, то другой перечень видов работ. Поправки в законодательство должны быть обоснованными и продуманными. На деле же получается, что стала компания членом СРО изыскателей, отдала деньги в компенсационный фонд, а на следующий день оказалось, что входить нужно было в проектную СРО. Так уже было, когда часть из шестого вида работ (обследование строительных конструкций зданий и сооружений) от изыскателей передали проектировщикам. Безусловно, необходим четкий механизм, который в подобных ситуациях страховал бы компанию от потери денег и времени. Перечень видов работ зачастую дробит то, что дробить не следует, и, наоборот, объединяет несовместимые вещи. Не говоря уже о том, что специалисты сегодня живут как на вулкане: а вдруг новый приказ или постановление, и тогда компании придется получать новый допуск, а СРО - заново его выдавать. Так, 24 марта в Департаменте регулирования градостроительной деятельности Минрегиона РФ состоялось совещание по вопросу внесения изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 03.02.2010 N 48 "О минимально необходимых требованиях к выдаче саморегулируемыми организациями свидетельств о допуске к работам на особо опасных, технически сложных и уникальных объектах капитального строительства, оказывающим влияние на безопасность указанных объектов". Отметим, что это Постановление вышло 3 февраля текущего года.
Кор.: Какие рекомендации Вы могли бы дать своим коллегам? - Нужно помнить, что у всех нас одна цель - сделать услуги на строительном рынке доступнее и качественнее. Для этого и создавался институт саморегулирования, чтобы с помощью профессионалов навести порядок в отрасли. Как только законодательная или исполнительная власть отгораживается от специалистов, перестает их слышать, создает без их участия новые и новые условия, саморегулирование заканчивается. Чтобы быть услышанными, профессионалам необходимо объединяться и создавать эффективный механизм взаимодействия с властью и лоббирования своих интересов, а не объединение, которое является продолжением бюрократии и девальвирует саморегулирование.
Кор.: Каких ошибок надо постараться избежать? - Непонятны абсолютные цифры, которыми определяется взнос компаний в компенсационный фонд. При срыве большого заказа даже взнос в 1 миллион рублей от организации не спасет. Эта форма ответственности, которая для серьезных организаций, выполняющих крупные заказы, может быть названа лишь психологической, нередко оказывается неподъемной для малого бизнеса. Налицо отсутствие дифференциации масштабов ответственности, круговая порука, при которой крупный бизнес отвечает за промахи малого, а малый платит как крупный, и все это при непродуманном Перечне видов работ. Кроме того, в минимальных требованиях к получению допуска на работы зачастую за цифрами теряется смысл. Только ленивый не шутил, что для получения допуска достаточно три человека с высшим образованием, или пять со средне-специальным, или десять вообще без образования.
Кор.: Какие доработки, на Ваш взгляд, следует внести в Закон о СРО? - АИИС считает, что, прежде всего, необходимо изменить минимальные требования к количеству членов для получения статуса СРО - не менее 250 организаций. Таким образом, исчезнут "искусственные СРО": коммерческие, ведомственные, губернаторские. Эта идея выдвигалась Департаментом малого и среднего бизнеса Минэкономразвития РФ и обсуждалась на совещаниях у Д. Н. Козака с нашим участием. Это к вопросу о том, что новые СРО появляются как грибы после дождя: у строителей на сегодняшний день их больше 200, у проектировщиков - 150, у нас, изыскателей,- 27 СРО. При том что в октябре - ноябре 2009 года существовало всего 6 изыскательских СРО. Очевидно, что регистрация организаций в статусе СРО Ростехнадзором превратилась в конвейер и носила к концу прошлого года несколько формальный характер. Нужно ли нам столько мелких СРО, которые не могут в должной мере лоббировать и защищать интересы своих членов и зачастую устанавливают большие взносы по сравнению с крупными СРО? В АИИС, например, сейчас 1308 членов, и в каждом из 9 филиалов не менее 30 организаций. И взнос вполне приемлемый даже для микробизнеса. Мы будем активно добиваться внесения поправок в Закон, которые сделают членство в национальных объединениях необязательным, а представительство в совете этих объединений пропорциональным влиянию СРО. Можно взять за основу следующую формулу: 50 членов (минимум, который должна иметь организация, чтобы получить статус саморегулируемой) - это один голос, 1000 - 20 голосов. Соответственно, один представитель в Совете Национального объединения изыскателей от АИИС будет иметь 26 голосов. Тогда все изыскательские компании будут представлены должным образом. Объединяться или не объединяться - это право каждого, и для СРО такая возможность предусмотрена базовым Федеральным законом N 315-ФЗ. Но почему участие в объединении должно быть обязательным? Такой подход, когда объединяются не по естественным причинам (общим интересам), а по необходимости, превращает объединение в еще одно ведомство, от которого проще откупиться, в данном случае вступив него.
Кор.: Мировой опыт показывает, что будущее за СРО, но, как гласит пословица, "что русскому хорошо - то немцу смерть". Как Вы считаете, приживется ли мировая практика в России и в каких отраслях? - Мировой опыт показывает, что система работает только тогда, когда тот или иной специалист несет персональную ответственность, рискуя в случае неверного решения потерять работу и возможность дальше работать в этой отрасли. Мы - за ответственность профессионалов, чтобы специальные решения принимались специалистами и отвечали за них специалисты. Если саморегулирование останется таким, как сейчас, то оно хуже лицензирования. И "смерть русскому" будет не в идее саморегулирования, а в ее реализации. Ничего ужасного в демократии и либерализме нет. Однако опыт 90-х годов убеждает нас в обратном. Может потому, что не было тогда демократии и либерализма, а было что-то совсем другое? Так и с саморегулированием. Надо научиться заимствовать у "немца" не только концепцию, но и ее разумное воплощение. А иначе получится по-черномырдински: "Хотели как лучше, получилось как всегда". В России накоплен огромный опыт по "заматыванию" хороших идей с последующим признанием их плохими. Не хотелось бы, чтобы и в этот раз вышло именно так.
Кор.: Посоветуйте, как правильно выбрать свою СРО, желательно, не ограничиваясь строительной отраслью? - При выборе СРО для среднего и крупного бизнеса чаще важна репутация саморегулируемой организации, статус ее руководителей, возможность лоббировать интересы своих членов, взаимодействуя с властью. Для маленьких компаний, так называемого микробизнеса, - небольшие взносы. Что касается количества организаций в реестре, это говорит о привлекательности той или иной СРО, о существенном компенсационном фонде. В СРО НП "АИИС" объединились все условия: и размер СРО, и статус руководства, и небольшие взносы, и то, что мы первыми среди изыскателей были зарегистрированы как саморегулируемая организация. Кроме того, в СРО НП "АИИС" входят такие представительные компании, как "Норильский никель", АЛРОСА, компании, входящие в "Роснефть" и в холдинг "РусГидро", а также ведущие строительные вузы - МГСУ (МИСИ) и МИИГАиК.
------------------------------------------------------------------
Название документа