Саморегулирование в градостроительстве

(Петров Д.)

("ЭЖ-Юрист", 2010, N 16)

Текст документа

САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ В ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВЕ

Д. ПЕТРОВ

Дмитрий Петров, кандидат юридических наук, доцент кафедры коммерческого права Санкт-Петербургского государственного университета.

В результате изменений, внесенных в Градостроительный кодекс РФ и ряд других законов, с 1 января 2010 г. на смену лицензированию пришло саморегулирование в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.

Прошло достаточно времени для подведения первых итогов и обсуждения проблем правоприменения в этой сфере. Анализ размещенных на сайтах саморегулируемых организаций внутренних документов позволил выявить ошибки, которые носят системный характер и в конечном итоге спровоцируют волну судебных разбирательств как со стороны надзорного органа, так и со стороны членов саморегулируемых организаций.

Компетенция исполнительного органа СРО

В соответствии с Федеральным законом от 01.12.2007 N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" (Закон о СРО) органами управления СРО являются:

- общее собрание членов;

- постоянно действующий коллегиальный орган управления;

- исполнительный орган.

При этом по общему правилу постоянно действующий коллегиальный орган управления СРО не относится к числу обязательно создаваемых органов, поскольку его функции могут осуществляться общим собранием членов, что следует из ч. 2 ст. 15 Закона о СРО.

Аналогичная трехзвеньевая модель управления закреплена в ГрК РФ, но создание постоянно действующего коллегиального органа управления СРО здесь признается обязательным.

Закон о СРО раскрывает компетенцию исполнительного органа управления СРО по остаточному принципу от компетенции общего собрания членов и постоянно действующего коллегиального органа управления.

В ГрК РФ проблема решается иначе: устанавливается исключительная компетенция общего собрания членов СРО с возможностью отнесения к ней иных вопросов в соответствии с ГрК РФ, Законом о СРО, другими федеральными законами и уставом некоммерческой организации (ст. 55.10). К компетенции исполнительного органа СРО (ст. 55.12 ГрК РФ) относится руководство текущей деятельностью данной организации, но в порядке и в пределах, которые закреплены общим собранием членов СРО, то есть компетенция тоже будет обрисована достаточно четко. Решение всех иных вопросов, не относящихся к компетенции высшего органа управления и исполнительного органа, составляет компетенцию постоянно действующего коллегиального органа управления СРО (п. 2 ст. 55.11 ГрК РФ), то есть именно его компетенция определяется по остаточному принципу.

На практике это может сыграть злую шутку, например с полномочиями представителя СРО в суде, в доверенности которого специальные полномочия, предусматриваемые ч. 2 ст. 62 АПК РФ, должны быть оговорены особо. Если доверенность выдана исполнительным органом СРО (ее директором), то специальные полномочия этого органа должны быть прописаны в уставе или в решении общего собрания (утвердившего, к примеру, положение о директоре).

Выходом в данном случае будет либо максимально полное изложение в уставе и решении общего собрания полномочий исполнительного органа, либо делегирование вопроса об определении компетенции исполнительного органа постоянно действующему коллегиальному органу управления СРО, поскольку каждый раз созывать общее собрание для расширения полномочий директора затруднительно. Но лучшим решением нам представляется изменение ГрК РФ и закрепление остаточной компетенции за исполнительным органом.

Возможность заочного голосования

Существует мнение, что общее собрание членов СРО может проводиться исключительно в очной форме - путем совместного присутствия для обсуждения вопросов повестки дня и принятия решений по вопросам, поставленным на голосование. Основой для этого служит использование слова "присутствующих" в п. 4 ст. 29 Федерального закона от 12.01.96 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (Закон о НО), указывающем, что общее собрание членов некоммерческой организации правомочно, если на нем присутствует более половины его членов. Решение общего собрания принимается большинством голосов членов, присутствующих на нем.

В ч. ч. 1 и 2 ст. 55.4 ГрК РФ названо минимальное число членов - не менее 50 для организаций, основанных на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания или осуществляющих подготовку проектной документации, и не менее 100 для организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство. На практике число членов СРО в сфере градостроительства значительно превышает эти пороговые значения.

При большом количестве членов СРО и широкой филиальной сети проведение общего собрания путем совместного присутствия будет не только затратным (организационные, командировочные расходы и пр.), но и с учетом добровольности участия в нем вызовет (и уже вызывает) вопрос наличия кворума (который отчасти может быть решен путем выдачи доверенностей на право голосования). Но более правильным было бы использовать возможности заочного голосования.

Законодатель в ряде случаев непосредственно предусматривает возможность заочного голосования для ряда организаций, в которых количество участников равняется, а иногда даже меньше минимально допустимого числа членов в СРО (см., напр., ст. 50 Федерального закона от 26.12.95 N 208-ФЗ "Об акционерных обществах", ст. 38 Федерального закона от 08.02.98 N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью", п. 2 ч. 2 ст. 37 Федерального закона от 30.12.2004 N 215-ФЗ "О жилищных накопительных кооперативах", п. 2 ч. 6 ст. 18 Федерального закона от 18.07.2009 N 190-ФЗ "О кредитной кооперации").

В этой связи предполагать наличие запрета на заочное голосование в СРО было бы нелогичным. Более того, п. 3 ст. 14 Закона о НО обязывает некоммерческие организации прописывать в учредительных документах порядок управления их деятельностью. Согласно п. 1 ст. 28 Закона о НО порядок принятия решений органами управления некоммерческой организацией устанавливается учредительными документами некоммерческой организации в соответствии с указанным Законом и иными федеральными законами. В силу п. 2 ст. 16 Закона о СРО общее собрание членов СРО созывается в порядке, который закреплен уставом СРО.

Законодатель не разъясняет содержание терминов "порядок управления", "порядок созыва" общего собрания членов СРО. Между тем созыв общего собрания является одной из стадий (наряду с подготовкой и проведением) в организации деятельности общего собрания как органа управления. Поэтому, предлагая определить в уставе порядок созыва общего собрания, законодатель явно не имел в виду закрепление права на выбор формы его проведения.

Вместе с тем анализируемое право устанавливать порядок управления и принятия решений вполне охватывает и вопросы выбора формы проведения общего собрания, в силу чего представляется необходимым уточнение в уставе не только процедурных особенностей проведения заочного голосования, но и вопросов распределения компетенции между очным и заочным голосованием (по аналогии с общими собраниями в АО и ООО).

Возможность применения заочного голосования подтверждается и в Постановлении Девятого ААС от 02.12.2008 N 09АП-14529/2008-ГК, которым отказано в удовлетворении исковых требований о признании недействительным решения общего собрания членов партнерства по вопросу избрания членов совета партнерства, проведенного путем заочного голосования по бюллетеням.

Меры дисциплинарного воздействия

Часть 4 ст. 10 Закона о СРО не содержит исчерпывающего перечня мер дисциплинарного воздействия, а общее собрание членов СРО вправе утвердить иные подобные меры (п. 4 ч. 3 ст. 16). В противовес этому в ч. 2 ст. 55.15 ГрК РФ приведен исчерпывающий список мер дисциплинарного воздействия.

В отличие от Закона о СРО, ГрК РФ не предусматривает необходимости создания специализированных органов, осуществляющих контроль за соблюдением членами СРО требований стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности и рассматривающих дела о применении в отношении членов такой организации мер дисциплинарного воздействия.

Это следует из наделения СРО в сфере градостроительства (в лице общего собрания или коллегиального органа управления) правом принимать решения о применении мер дисциплинарного воздействия (ч. 3 ст. 55.7, п. п. 7, 8 ст. 55.10, ч. 1 ст. 55.15 ГрК РФ), обязании представления в орган надзора за СРО только документов, перечисленных в п. п. 1 - 6 ч. 8 ст. 20 Закона о СРО (ч. 2 ст. 55.2 ГрК РФ). Указанные в п. 7 ст. 20 Закона о СРО копии документов, подтверждающих создание некоммерческой организацией специализированных органов, копии положений о таких органах и копии документов о составе участвующих в их работе лиц представляться не должны.

Тем не менее СРО в целях рассмотрения вопросов применения в отношении своих членов мер дисциплинарного воздействия вправе создавать соответствующие органы, не наделяя их компетенцией по применению мер дисциплинарного воздействия и ограничивая их функции подготовкой для исполнительных органов рекомендаций по вопросу применения названных мер. Но использование в этом случае термина "специализированные" применительно к данным органам представляется недопустимым, вводящим в заблуждение третьих лиц, поскольку ГрК РФ для описанного случая не оперирует термином "специализированные".

Вопросы обжалования мер дисциплинарного воздействия в ГрК РФ также решены иначе. В силу ст. 10 Закона о СРО меры дисциплинарного воздействия применяются либо специализированным органом по рассмотрению дел о применении таких мер (что может быть обжаловано в постоянно действующий коллегиальный орган управления), либо решением постоянно действующего коллегиального органа управления (которое может быть обжаловано в суд или на общем собрании). В градостроительной сфере решение СРО о применении меры дисциплинарного воздействия может быть обжаловано только в арбитражный суд лицом, в отношении которого принято это решение (ч. 4 ст. 55.15 ГрК РФ). Установление иных процедур обжалования во внутренних документах СРО нейтрализует возможности дисциплинарного воздействия и создаст основания для оспаривания примененных мер.

------------------------------------------------------------------

Название документа