О модернизации управления объектами государственной офисной недвижимости
(Пахомов А. Н.) ("Реформы и право", 2010, N 2) Текст документаО МОДЕРНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ ОБЪЕКТАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ОФИСНОЙ НЕДВИЖИМОСТИ
А. Н. ПАХОМОВ
Пахомов Артур Николаевич, кандидат экономических наук, докторант кафедры теории кредита и финансового менеджмента экономического факультета Санкт-Петербургского государственного университета.
В статье поднимается вопрос о необходимости модернизации финансового управления объектами государственной офисной недвижимости. По мнению автора, важнейшее направление преобразований состоит в создании самостоятельного коммерческого предприятия как единого управляющего федеральной офисной недвижимостью, что позволит привлечь в данную сферу частный капитал.
Ключевые слова: недвижимость, государственная офисная недвижимость, индивидуальное предпринимательство, управление государственной недвижимостью.
Modernization of the management of public office realty A. N. Pakhomov
The article raises the need of modernization of the financial management system of state office realty. According to the author, the focus of reforms is to create an independent commercial enterprise as a single administrator of the federal commercial realty and it will draw a private capital in this sphere.
Key words: real estate, public office realty, individual entrepreneurship, management of state real property.
В статье Президента РФ Д. А. Медведева "Россия, вперед", опубликованной 10 сентября 2009 года в интернет-издании Газета. ру, определены пять стратегических векторов экономической модернизации страны: "Во-первых, мы станем одной из лидирующих стран по эффективности производства, транспортировки и использования энергии. Разработаем и выведем на внутренние и внешние рынки новые виды топлива. Во-вторых, сохраним и поднимем на новый качественный уровень ядерные технологии. В-третьих, российские специалисты будут совершенствовать информационные технологии, добьются серьезного влияния на процессы развития глобальных общедоступных информационных сетей, используя суперкомпьютеры и другую необходимую материальную базу. В-четвертых, мы будем располагать собственной наземной и космической инфраструктурой передачи всех видов информации; наши спутники будут "видеть" весь мир, помогать нашим гражданам и людям всех стран общаться, путешествовать, заниматься научными исследованиями, сельскохозяйственным и промышленным производством. В-пятых, Россия займет передовые позиции в производстве отдельных видов медицинского оборудования, сверхсовременных средств диагностики, медикаментов для лечения вирусных, сердечно-сосудистых, онкологических и неврологических заболеваний" <1>. -------------------------------- <1> Медведев Д. А. Россия, вперед! // http: //kremlin. ru/ news/ 5413.
Какая роль отводится сообществу предпринимателей в намеченной модернизации российской системы хозяйствования? В контексте данной проблемы отмечаются негативные тенденции развития социальных процессов в данной сфере, препятствующие развитию творческих способностей и сдерживающие общее движение вперед: "Многие предприниматели озабочены не поиском талантливых изобретателей, не внедрением уникальных технологий, не созданием и выводом на рынок новых продуктов, а подкупом чиновников ради получения "контроля над потоками" перераспределения собственности". "Нашей работе будут пытаться мешать. Влиятельные группы продажных чиновников и ничего не предпринимающих "предпринимателей". Они хорошо устроились. У них "все есть". Их все устраивает. Они собираются до скончания века выжимать доходы из остатков советской промышленности и разбазаривать природные богатства, принадлежащие всем нам. Они не создают ничего нового, не хотят развития и боятся его. Но будущее принадлежит не им" <1>. Таким образом, исходным пунктом модернизации всей российской системы хозяйствования в целом следует признать модернизацию российского предпринимательства. Стратегическим вектором модернизации должно стать формирование национально ориентированного слоя российских предпринимателей. Без этого условия не состоится модернизация российской экономики и не будут созданы условия даже для простого воспроизводства. -------------------------------- <1> Там же.
Принципы предпринимательства могут быть применены в целях совершенствования управления объектами государственной недвижимости. При этом следует сделать одно предварительное замечание. С начала 1990-х годов в сознании граждан России слово "реформа" стало ассоциироваться с процессом ухудшения материального положения вследствие снижения доходов, увеличения стоимости товаров, работ и услуг. При этом наблюдается общее снижение качества предоставляемых услуг в сфере здравоохранения и сокращение объемов лекарственного обеспечения. Комментарием идеологии реформ не стало разъяснение возможных альтернатив выбора направлений повышения благосостояния граждан и надлежащее обоснование избранного пути развития. При этом в настоящее время единственным аргументом в пользу избрания определенных направлений развития является сравнительно меньшее число издержек от их реализации. В прошлые исторические периоды развития России рыночные отношения рассматривались в качестве одного из основных инструментов негативного реформирования общества. Однако имеется масса направлений для реформаторской деятельности, реализация которых с использованием рыночных инструментов крайне необходима для блага общества и финансового оздоровления бюджетов всех уровней. При этом в средствах массовой информации, в научных изданиях следовало бы ввести специальный раздел, самостоятельную колонку под рубрикой "популярные реформы". Общественно-политические и научные силы страны проявили бы заинтересованность в обсуждении проблем в данном аспекте. К числу необходимых реформ следует отнести коренное изменение модели управления объектами государственной офисной недвижимости. Целью настоящей статьи является освещение этапов модернизации сложившейся в России модели содержания объектов государственной офисной недвижимости на основе принципов предпринимательской деятельности. В настоящее время органы государственной власти Российской Федерации ведут самостоятельную обособленную деятельность по эксплуатации и управлению переданной им недвижимости: в управлении каждого министерства (ведомства) находится отдельное здание, содержится собственный персонал по работе с недвижимостью. При этом отсутствует единый управляющий государственной недвижимостью. В связи с этим каждое министерство (ведомство) заинтересовано в расширении офисных площадей, и мотивы такой деятельности не всегда бескорыстны <1>. -------------------------------- <1> В апреле 2006 года в Санкт-Петербурге при проведении проверки, связанной с соблюдением законодательства, регламентирующего управление и распоряжение федеральным имуществом, прокуратурой Адмиралтейского района были выявлены нарушения действующего законодательства на ФГУП "ВНИИМ им. Д. И. Менделеева". На его территории осуществляло свою деятельность ООО "НПП "Стройармкомплект". По документам данное предприятие арендует помещение общей площадью 99 кв. м, расположенное на первом этаже здания. В ходе проверки было установлено, что ООО "НПП "Стройармкомплект" осуществляет деятельность на территории, значительно превышающей площади, указанные в договоре аренды. На территории ФГУП "ВНИИМ им. Д. И. Менделеева" на втором этаже дома 19 осуществляет деятельность филиал ООО "НПФ "Люмэкс-защита". Данное предприятие также арендовало помещения на территории ФГУП, но каких-либо документов, подтверждающих факт аренды, нет. При проведении проверки соблюдения Земельного законодательства со стороны ФГУП "ВНИИМ им. Д. И. Менделеева" установлено, что НИИ был предоставлен на праве бессрочного постоянного пользования земельный участок общей площадью 24 тыс. 978 кв. м. Но ФГУП "ВНИИМ им. Д. И. Менделеева" в нарушение земельного законодательства обособило часть участка площадью 30 кв. м и самовольно предоставило его в аренду ООО НПП "Стройармкомплект". По фактам выявленных нарушений прокуратурой района внесено 3 представления об устранении нарушений действующего законодательства. Также вынесено 4 постановления о возбуждении дела об административном правонарушении (См.: В Петербурге в отношении ФГУП "НИИ Д. И. Менделеева" возбуждено дело об административном правонарушении по факту незаконной сдачи помещений в аренду // http: //www. spbgid. ru/ index. php? news= 77175).
Существуют значительные различия в обеспеченности федеральных органов исполнительной власти офисными площадями. Результаты расчетов нормативной потребности по обеспечению офисными площадями за 2006 год показали, что в 60 из 83 министерств, служб и агентств нормативная потребность в общей площади составила около 200 тыс. кв. м. Фактически за ними закреплены объекты недвижимого имущества общей площадью более 623 тыс. кв. м. Таким образом, превышение составляет 68,5% от площади, переданной в оперативное управление. Отметим, что согласно действующему нормативу при размещении государственных органов и организаций размер закрепляемой за ними на праве оперативного управления или хозяйственного ведения площади под административные цели исчисляется исходя из нормы 9 кв. м общей площади на одного работника аппарата управления <1>. Следует также сказать, что часто избыток площади объясняется использованием неприспособленных под офисы зданий, имеющих большие холлы, коридоры, переходы. Но этот момент лишь подтверждает необходимость реформирования сложившейся модели содержания и финансирования государственной недвижимости. -------------------------------- <1> См.: п. 3 Постановления Правительства РФ от 5 января 1998 г. N 3 "О порядке закрепления и использования находящихся в федеральной собственности административных зданий, строений и нежилых помещений" // СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 264.
Содержание и эксплуатация столь значительного размера площадей, превысивших нормативную потребность для исполнения органами власти государственных функций более чем в три раза, предопределяют необходимость разработки методических инструментов оценки эффективности управления государственной офисной недвижимостью и проведения анализа причин возникновения неэффективного использования средств федерального бюджета в исследуемой области. В целях выявления учреждений, имеющих высокий уровень рисков возникновения непроизводительных потерь предоставленного им бюджетного финансирования, предлагается использовать методику проведения расчетов удельного веса площадей, превышающих нормативную потребность, к общей площади, переданной в оперативное управление <1>. -------------------------------- <1> Подробнее см.: Соколов Б. И., Крепышева Н. В., Пахомов А. Н. Методические принципы оценки неэффективных расходов и потерь средств федерального бюджета при управлении государственной офисной недвижимостью. СПб., 2009.
Финансирование обслуживания объектов государственной офисной недвижимости осуществляется Министерством финансов РФ, эксплуатация - каждым министерством (ведомством) самостоятельно. Данный организационный подход предопределяет ряд недостатков: при невысокой прозрачности информации отсутствует возможность установления уровня достаточности расходов на содержание офисной недвижимости; не определяется эффективность расходов на управление имуществом; отсутствует возможность контролировать эффективность расходов, нет экономического обоснования развития и внедрения новых технологий в процесс государственного управления. В результате в настоящее время не представляется возможным достаточно определенно ответить на вопросы о достаточности выделяемых бюджетных средств для содержания объекта недвижимости, необходимости дополнительного финансирования или его сокращения. Государственная офисная недвижимость не находит отражения в бюджетной классификации и не финансируется целевым образом. В результате создаются предпосылки для ненадлежащего содержания одной из самых ценных частей государственного имущества - недвижимости. Разработка инновационной концепции реформирования модели управления государственной офисной недвижимостью позволит решить возникшие в последние двадцать лет проблемы в данной сфере, улучшить условия труда государственных служащих, обеспечить государственные учреждения современными, хорошо оснащенными офисными помещениями, задействовать различные источники финансирования для проведения реконструкции государственных офисных площадей. На наш взгляд, для реализации концепции нужно использовать модель развития и содержания недвижимости, которая основывается на централизации управления государственной офисной недвижимостью посредством передачи ее объектов единому управляющему. Причем централизация не только не устраняет, а, напротив, предполагает расширение рыночных инструментов в данной сфере. Основным условием разработки новой модели управления федеральной офисной недвижимостью является положение о том, что организация, как единый управляющий объектами офисной недвижимости государства, будет выполнять функции специализированной управляющей компании. Это позволит рассчитывать и регулировать эффективность управления объектами государственной офисной недвижимости. При этом вполне обоснованным является использование рыночных инструментов, привлечение средств индивидуальных предпринимателей. Государственное офисное недвижимое имущество, вовлекаясь в коммерческий оборот, может стать действующим активом. Арендные отношения устранят несвойственную государственной власти необходимость осуществления коммерческой деятельности по эксплуатации объектов недвижимости. Наиболее приемлемыми формами передачи в управление объектов государственной офисной недвижимости в рамках существующей нормативной правовой базы являются доверительное управление, договор аренды (субаренды). Однако в настоящее время не наблюдается тенденции к передаче государством недвижимости в управление коммерческим организациям. Коммерческие управляющие организации также часто не соглашаются на управление государственными офисными объектами. Причинами названных тенденций является отсутствие нормативной правовой базы привлечения управляющих компаний (в частности, не проработаны юридические и бухгалтерские вопросы такого управления государственной недвижимостью); отсутствует методика определения размера вознаграждения управляющей компании; велики сложности при получении бюджетного финансирования на содержание объектов государственной офисной недвижимости. К одним из прогрессивных субъектов РФ в рассматриваемой сфере следует отнести г. Санкт-Петербург. Еще в 2004 году власти города приняли Закон от 30 февраля 2004 года N 334-51 "О доверительном управлении имуществом Санкт-Петербурга" <1>, который устанавливает цели и способы передачи имущества казны Санкт-Петербурга в доверительное управление, условия осуществления доверительного управления имуществом, а также определяет особенности передачи в доверительное управление и условия осуществления доверительного управления в отношении отдельных видов имущества. Законом предусмотрено, что при передаче имущества должны быть определены цели доверительного управления; критерии оценки деятельности доверительного управляющего; обязанность доверительного управляющего отчитываться о своей деятельности и ее результатах; размер и форма вознаграждения доверительного управляющего. -------------------------------- <1> Санкт-Петербургские ведомости. 2004. N 130. 13 июля.
В. В. Путин, выступая на заседании Госсовета 8 февраля 2008 года, поставил задачу разработать, обсудить с привлечением широких слоев общественности и принять Концепцию социально-экономического развития страны до 2020 года (далее - Концепция), дополнив ее конкретным планом действий по всем направлениям, способным обеспечить инновационное развитие России (далее - План). Важнейшая составная часть Концепции и Плана - реформа системы государственного управления, совершенствованием которой необходимо заниматься "повседневно и целенаправленно". Исходя из задач развития системы государственного управления необходимо предложить основы разработки поэтапного плана реформирования содержания объектов государственной офисной недвижимости. План должен стать программным документом, включающим комплекс показателей-заданий, сбалансированных по ресурсам, срокам осуществления и исполнителям, ответственным за обеспечение системы исследовательских, финансово-инвестиционных, производственно-коммерческих, организационно-хозяйственных и других мер (действий), направленных на достижение перспективных целей и задач. При этом вектор развития определен следующим образом: "чертами завтрашней системы госуправления должны стать самостоятельность и ответственность, динамичное движение вперед, следование общей идеологии развития страны, эффективное использование ресурсов, смелые и неординарные решения, поддержка инициативы и инноваций, сменяемость кадров, компетентность и кругозор" <1>. Применительно к реформе содержания объектов государственной офисной недвижимости это означает, что должны качественно измениться условия работы сотрудников государственного аппарата, техническое оборудование зданий, технические средства документооборота, оборудование рабочих мест. Если еще 10 - 15 лет назад документооборот осуществлялся преимущественно на бумажной основе, то в настоящее время персональные компьютеры позволяют существенно преобразовать механизм работы государственного служащего. Реализация таких функций управления, как планирование и прогнозирование, учет и контроль, анализ текущей информации, изменяется не только по форме, но и по содержанию. Работа государственных служащих должна стать более мобильной и творческой, что не может быть достигнуто в старом здании: требуется иное энергообеспечение, коммуникации, планировка помещений и т. д. Чаще всего добиться инновационных изменений в работе в зданиях старой постройки, являющихся памятниками архитектуры, невозможно или крайне затратно. -------------------------------- <1> См.: Выступление В. В. Путина на заседании Госсовета 8 февраля 2008 г. // Российская газета. Федеральный выпуск. 2008. 9 февраля. N 4585.
Если к государственному служащему предъявляются повышенные требования, то их выполнение должно обеспечиваться применением современных инженерных решений, обеспечивающих комфортность и безопасность. Создание предпосылок для модернизации государственного аппарата, обеспечения эффективности его деятельности и сокращения расходов на его обслуживание необходимо увязать с коренным реформированием финансирования и содержания объектов государственной офисной недвижимости. Концепция реформирования финансирования и содержания государственной офисной недвижимости должна стать составной частью Концепции социально-экономического развития страны до 2020 года. Необходима детальная разработка этапов и управленческих технологий проведения реформы, для чего необходимо ее научное обсуждение. Снижение затрат на обслуживание государственной офисной недвижимости может быть достигнуто посредством экономии за счет эффекта масштаба при внедрении единых стандартов проектов, конструкций, материалов; применения передовых технологий; создания системы своевременного проведения профилактических работ; применения современных инженерных решений, обеспечивающих комфортность и безопасность; более эффективного использования объектов государственной офисной недвижимости. Пошаговый план модернизации является процедурой создания организации и перехода к ее функционированию в качестве единого управляющего федеральной офисной недвижимостью. При этом следует выделить три этапа. На первом этапе осуществляется подбор и консолидация объектов государственной офисной недвижимости для передачи единому управляющему. При выборе объектов основным критерием должна стать возможность дальнейшего использования этого имущества. Процесс передачи объектов государственной офисной недвижимости единому управляющему продолжается на всех этапах, кроме заключительного. Все имущество, передаваемое единому управляющему, должно быть классифицировано, оценено, описано и учтено. Кроме того, должны быть оценены и спланированы расходы по содержанию недвижимости на период от ввода в эксплуатацию до ее уничтожения. На втором этапе начинается деятельность единого управляющего федеральной офисной недвижимостью: производится набор специализированного персонала, заключаются договоры аренды с арендаторами (государственными органами). С целью определения списка объектов, которые могут быть переданы в аренду в течение короткого времени, без проведения капитального ремонта и реконструкции необходимо проведение инвентаризации и распределения объектов по нескольким группам: первая группа - объекты с высоким уровнем технического оснащения, развитой инфраструктурой, соответствующие требованиям арендаторов к офисным площадям и не требующие ремонта; вторая группа - объекты, пригодные для передачи в аренду, но требующие некапитального ремонта и модернизации; третья группа - объекты, требующие капитального ремонта, реконструкции и модернизации, непригодные для передачи в аренду; четвертая группа - нерентабельные объекты, подлежащие продаже на аукционе. Объекты первой и второй групп передаются в аренду государственным и частным предприятиям на втором и в начале третьего этапа реализации механизма управления государственной офисной недвижимостью. При этом для объектов второй и третьей группы разрабатываются планы ремонта и реконструкции, составляются соответствующие сметы и определяется объем финансирования, необходимый для повышения уровня их технического состояния и оснащения. На втором этапе необходимо создать маневренный фонд для временного размещения арендаторов государственной офисной недвижимости на время проведения реконструкции и модернизации объектов. Создание маневренного фонда может осуществляться посредством финансовой аренды (лизинга) и покупки недвижимости. Финансирование деятельности единого управляющего федеральной офисной недвижимостью необходимо осуществлять за счет средств, вырученных от продажи и передачи в аренду имущества, а также вследствие заключения договоров административно-хозяйственного обслуживания. Кроме того, возможно целевое финансирование в рамках установленного перечня строек и объектов. На третьем этапе единый управляющий федеральной офисной недвижимостью начинает функционировать как полноценная организация. Это означает, что производится реконструкция и капитальный ремонт объектов третьей группы, планирование и строительство новых объектов. Для решения поставленной задачи необходима разработка и реализация программы по привлечению финансовых ресурсов для функционирования и развития объектов, а также самого единого управляющего федеральной офисной недвижимостью. Необходима детальная разработка и последующая реализация финансовых схем взаимодействия с государственными органами по привлечению бюджетного финансирования, а также с кредитными организациями по привлечению заемного капитала. После передачи объектов государственной офисной недвижимости единому управляющему финансирование его текущей деятельности, а также деятельности, связанной с реконструкцией, модернизацией, ремонтом и строительством новых объектов, может осуществляться из разных источников, например посредством привлечения: средств инвесторов в ходе участия в долевом строительстве; средств, получаемых от продажи нерентабельных объектов государственной офисной недвижимости (частично в размере балансовой стоимости объектов); средств, перечисляемых единому управляющему федеральной офисной недвижимостью по договорам аренды и договорам административно-хозяйственного обеспечения; финансирования из бюджета РФ (в исключительных случаях) в виде бюджетных инвестиций, осуществляемых по перечню строек и объектов для федеральных государственных нужд (только на этапе формирования имущественного фонда); заемных средств (долговое финансирование) под залог недвижимости единого управляющего, а также средств для строительства новых объектов под заключенные с органами власти долгосрочные договоры аренды. На заседании Госсовета 8 февраля 2008 года В. В. Путин справедливо отметил, что "по возможности надо активнее привлекать частный капитал в государственный сектор. Частная компания, мотивированная на результат, зачастую лучше справится с управлением, чем чиновник, не всегда имеющий даже представление о том, что по-настоящему является эффективным управлением и что такое результат". Представляется, что реформа финансирования и содержания объектов государственной офисной недвижимости создаст для этого необходимые предпосылки. Для оптимизации хозяйственной деятельности единого управляющего федеральной офисной недвижимостью большинство вспомогательных функций необходимо передать на третьем этапе на аутсорсинг, означающий передачу непрофильных активов и процессов обслуживания недвижимости в управление внешним организациям. Стоит отметить, что управление непрофильными процессами - важная составная часть нормальной работы организации. Эта деятельность требует значительных затрат, содержания штата сотрудников, дополнительной нагрузки на управленческий персонал. Часто управление непрофильными активами и процессами становится одной из важнейших сторон деятельности руководителя государственного предприятия. Для введения аутсорсинга единый управляющий федеральной офисной недвижимостью должен произвести отбор компаний, предоставляющих соответствующие услуги. Предполагается, что на аутсорсинг будут переданы следующие виды деятельности: охрана объектов государственной офисной недвижимости; эксплуатация средств телекоммуникации; клининг (комплексная уборка помещений); эксплуатация и техническое обслуживание объектов государственной офисной недвижимости; разработка документации и архитектурных проектов для новых зданий; транспорт и грузоперевозки; снабжение комплектующими и материалами; прочие услуги. В результате реализации Концепции управления государственной офисной недвижимостью должен быть сформирован эффективный постоянно действующий механизм обеспечения государственных служащих необходимыми офисными площадями. Основными принципами управления создаваемого единого управляющего федеральной офисной недвижимостью должны стать: снижение затрат за счет введения рыночных условий, например отношений аренды, и введения экономически ориентированных концепций и процедур (управление инвестиционным портфелем, текущим обслуживанием); повышение качества пользования недвижимостью за счет ориентации на клиента (при обеспечении свободы заключения договора аренды) и оптимизации деятельности в регионах на основе потребностей клиентов и единого управляющего федеральной офисной недвижимостью; улучшение ликвидности за счет продажи невостребованной недвижимости; эффективности управления инвестициями. Следует сделать вывод о том, что разработка путей модернизации сложившейся модели финансирования и содержания объектов государственной офисной недвижимости является крайне необходимой, способна улучшить условия труда государственных служащих, повысить контроль в области управления государственной недвижимостью, а также создаст условия для финансирования на основе принципов предпринимательской деятельности.
------------------------------------------------------------------
Название документа