Проблемы защиты прав работников при банкротстве (несостоятельности) работодателя
(Терентьев А.) ("Трудовое право", 2010, N 6) Текст документаПРОБЛЕМЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ РАБОТНИКОВ ПРИ БАНКРОТСТВЕ (НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ) РАБОТОДАТЕЛЯ
А. ТЕРЕНТЬЕВ
Терентьев А., помощник судьи, советник Государственно-правового управления Президента РФ.
В связи с возникшими проблемами в современной мировой экономике в последнее время активное обсуждение получил вопрос об уровне эффективности законодательства о несостоятельности (банкротстве), поскольку именно правовой институт несостоятельности является рыночным инструментом оздоровления экономики. Институт несостоятельности (банкротства) позволяет либо восстановить платежеспособность должника, сохранить его как звено экономической системы, либо исключить из гражданского оборота ввиду нецелесообразности продолжения деятельности должника <1>. -------------------------------- <1> Юлова Е. С. Конкурсное право: Правовое регулирование несостоятельности (банкротства). М.: МГИУ, 2008. С. 13.
Указанные изменения в экономике все более существенно влияют непосредственно на материальное состояние граждан. В период экономического кризиса в общей массе увеличивается доля субъектов хозяйственной деятельности, которые в силу ряда факторов, приводящих к неэффективности их бизнеса (устаревшие средства производства, отсутствие высококвалифицированных специалистов, недостаток оборотных средств, невозможность привлечения кредитных ресурсов, большие социальные издержки и др.), ликвидируются в порядке, установленном законодательством о несостоятельности (банкротстве). Ликвидация крупных организаций является причиной массовых увольнений. Особые сложности на практике вызывает ликвидация градообразующих предприятий. В органах государственной власти в настоящее время особое звучание приобрела обсуждаемая проблема моногородов. Все эти обсуждения так или иначе касаются социальных аспектов банкротства соответствующих организаций. Трудовое законодательство Российской Федерации полно и четко регулирует правоотношения, возникающие в связи с массовыми увольнениями. Вместе с тем механизмы, гарантирующие защиту работников при массовых увольнениях, зачастую неприменимы в случае ликвидации организации в ходе дела о банкротстве. Во избежание массовых увольнений работодатель может рассмотреть: сокращение рабочего времени, предоставление дополнительных льгот и компенсаций высвобожденным работникам, организацию профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации, содействие в трудоустройстве, заключение договоров коллективного страхования на случай потери работы и др. <2>. -------------------------------- <2> Климова М. А. Защита трудовых прав работников // Библиотечка "Российской газеты". 2008. Выпуск N 9. С. 88.
В такой ситуации, когда в отношении должника возбуждается производство по делу о банкротстве, весьма важно иметь действенный механизм защиты прав работников на своевременную и в полном объеме оплату труда (иных выплат социального характера). Практически во всех странах мира в случае возбуждения дела о банкротстве в отношении работодателя автоматически "включается" специальный правовой режим требований работников к работодателю, вытекающих из требований по оплате труда или иных связанных с ними требований, что соответствует международным стандартам, выработанным десятилетия назад. Суть такого правового режима, как правило, заключается в следующем. Во-первых, порядок удовлетворения требований по заработной плате, возникших до возбуждения дела о банкротстве, отличается от порядка удовлетворения таких требований, возникших уже после принятия судом решения об открытии дела о банкротстве. Во-вторых, работники, перед которыми имеется задолженность по заработной плате (иным выплатам социального характера), становятся кредиторами работодателя, имеющими требования в размере задолженности перед ними. В-третьих, государство, как правило, гарантирует работнику частичную выплату задолженности по заработной плате в виде компенсаций. В остальных вопросах регулирование рассматриваемого аспекта в различных государствах может сильно отличаться. Поскольку банкротство обычно сопряжено с изменениями в организации производства и труда или ликвидацией предприятия и, как следствие, с массовым высвобождением работников, потерей ими заработка и иных социальных выплат, защита соответствующих требований работников является одной из важнейших социальных задач государства. Особенности института банкротства таковы, что признакам банкротства могут соответствовать даже организации, не имеющие убытков в соответствии с отчетностью. Дело в том, что согласно ст. 3 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" юридическое лицо считается не способным удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей, если соответствующие обязательства и (или) обязанность не исполнены им в течение трех месяцев с даты, когда они должны были быть исполнены. Согласно положениям ст. 6 Закона о банкротстве производство по делу о банкротстве может быть возбуждено арбитражным судом при условии, что требования к должнику - юридическому лицу в совокупности составляют не менее ста тысяч рублей. Вместе с тем п. 3 ст. 6 названного Федерального закона предусмотрено следующее. Для возбуждения производства по делу о банкротстве по заявлению конкурсного кредитора, уполномоченного органа по денежным обязательствам принимаются во внимание требования, подтвержденные вступившим в законную силу решением суда, арбитражного суда, третейского суда, а по заявлению уполномоченных органов об уплате обязательных платежей принимаются во внимание для возбуждения производства по делу о банкротстве требования, подтвержденные решениями налогового органа, таможенного органа о взыскании задолженности за счет денежных средств или иного имущества должника либо вступившим в законную силу решением суда или арбитражного суда. Несмотря на это, указанные признаки банкротства с учетом вышеизложенных требований к подаче заявления позволяют суду возбудить производство по делу о банкротстве даже в отношении рентабельного и прибыльного предприятия, в том числе градообразующего. Однако установленные в Законе признаки банкротства значительно улучшили положение должника по сравнению с признаками, использовавшимися в законодательстве Российской Федерации ранее. Так, Закон о банкротстве 1992 г. в качестве критерия несостоятельности использовал "принцип неоплатности", в связи с чем под несостоятельностью (банкротством) понималась неспособность должника удовлетворить требования кредитора по оплате товаров (работ, услуг), включая неспособность обеспечить обязательные платежи в бюджет и внебюджетные фонды, в связи с превышением обязательств должника над его имуществом или в связи с неудовлетворительной структурой баланса должника <3>. -------------------------------- <3> Карелина С. А. Правовое регулирование несостоятельности (банкротства): Учебно-практическое пособие. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 14.
Тем не менее Законом о банкротстве предусмотрен ряд механизмов, позволяющих должнику предпринять меры к восстановлению платежеспособности и последующему прекращению производства по делу о банкротстве. Одним из наиболее острых социальных вопросов в сфере несостоятельности (банкротства) является защита прав лиц, работающих (работавших) по трудовым договорам. Основными являются требования по погашению задолженности по заработной плате и оплате выходных пособий. Вопросы защиты прав работников в условиях несостоятельности работодателя регулируются как международными актами, так и внутринациональным законодательством. 23 июня 1992 г. Международная организация труда (далее - МОТ) на 79-й сессии Генеральной конференции приняла Конвенцию N 173 "О защите требований трудящихся в случае неплатежеспособности предпринимателя" (далее - Конвенция). Конвенция в ст. 1 закрепила понятие неплатежеспособности как ситуации, при которой в соответствии с национальным законодательством и практикой открывается процедура, касающаяся активов предпринимателя, с целью удовлетворения претензий кредиторов на коллективной основе. В Конвенции закреплен ряд положений, направленных на защиту прав работников в таких ситуациях. В Конвенции МОТ содержатся два направления защиты требований трудящихся: предоставление привилегий и создание гарантийных учреждений <4>. -------------------------------- <4> Конвенция МОТ от 23 июня 1992 г. "О защите требований трудящихся в случае неплатежеспособности предпринимателя". Статья 3.
В первом случае требования трудящихся должны удовлетворяться из активов неплатежеспособного предпринимателя до того, как будут удовлетворены требования непривилегированных кредиторов. Таковыми являются требования по заработной плате, по выплатам за оплачиваемые отпуска, по суммам, причитающимся в отношении других видов оплачиваемого отсутствия на работе, по выходным пособиям, причитающимся трудящимся в связи с прекращением трудовых отношений. Следует отметить, что Рекомендации МОТ от 23 июня 1992 г. N 180 по реализации положений Конвенции расширяют перечень требований трудящихся, защищаемых посредством привилегий (например, по выплатам премий по итогам года) <5>. -------------------------------- <5> Рекомендации МОТ от 23 июня 1992 г. N 180 "О защите требований трудящихся в случае неплатежеспособности предпринимателя".
Во втором случае требования работников защищены специальными гарантийными учреждениями. Если требования трудящихся защищены при помощи гарантийных учреждений, то защищенные таким образом требования могут получить более низкий приоритет по сравнению с требованиями государства и системы социального обеспечения. Законодательством экономически развитых стран предусмотрено использование как первого, так и второго механизма. К примеру, гарантийные учреждения имеются в большей части стран Европейского союза: Испании, Германии, Франции, Польше, Эстонии, Латвии и других. В связи с вышеизложенным необходимо рассмотреть положения российского законодательства, касающиеся защиты прав работника в условиях несостоятельности работодателя. В части защиты прав трудящихся при банкротстве работодателя отечественное законодательство придерживается конвенционной опции привилегий. Вместе с тем законодательством выделяются две категории требований работников: по оплате труда и выходных пособий. В соответствии с Законом о банкротстве (ст. 2) работники, в отношении которых у должника есть обязательства по выплате выходных пособий и оплате труда, являются кредиторами должника. Таким образом, отношения работника как кредитора по отношению к несостоятельному работодателю возникают в силу определения (решения) арбитражного суда. Согласно положениям Закона о банкротстве интересы работников в деле о банкротстве отстаивает представитель работников, который вправе вступить в арбитражный процесс уже на стадии рассмотрения арбитражным судом обоснованности требований к должнику. Поскольку в Законе о банкротстве отсутствуют нормы, регулирующие процесс избрания представителя работников должника для участия в арбитражном процессе по делу о банкротстве, он осуществляется в порядке, установленном трудовым законодательством. Представитель работников формально является достаточно активным участником процесса, но полномочий представителя работников, как показывает глубокий анализ Закона о банкротстве, явно недостаточно для полноценной защиты прав работников. Так, в соответствии с Законом о банкротстве представитель работников имеет право участия в собрании кредиторов (без права голоса) и беспрепятственного доступа ко всем документам собрания кредиторов, однако влиять на принятие решений, а также на ход дела о банкротстве он не может. Требования работников по оплате труда и выплате выходных пособий включаются в реестр требований кредиторов арбитражным управляющим или реестродержателем по представлению арбитражного управляющего. А исключаются указанные требования из реестра только на основании вступивших в законную силу судебных актов. В соответствии со ст. 16 Закона о банкротстве все разногласия по поводу состава или размера требований работников к должнику-работодателю разрешаются не между работником и арбитражным управляющим, а между представителем работников должника и арбитражным управляющим. Такие разногласия подлежат рассмотрению в судебном порядке. Так, в соответствии с п. 2 ст. 60 Закона указанные разногласия должны быть рассмотрены судом не позднее месяца со дня подачи арбитражным управляющим соответствующего заявления или ходатайства. Таким образом, Закон о банкротстве последовательно исключил работников из числа лиц, хоть каким-то образом участвующих в процессе по делу о банкротстве. Закрепляя эту логику, законодатель в ст. 35 Закона о банкротстве указал, что представитель работников должника является лицом, участвующим в арбитражном процессе по делу о банкротстве. Следовательно, именно представитель работников обладает всем комплексом прав лица, участвующего в арбитражном процессе по делу о банкротстве. В этой связи возникает множество вопросов теоретического и практического значения, ответы на которые, к сожалению, в законодательстве Российской Федерации отсутствуют. В частности, в Законе о банкротстве ничего не говорится о том, может ли осуществлять функции представителя работников юридическое лицо. При этом запрета на представительство интересов работников юридическим лицом в законодательстве Российской Федерации нет. Анализ судебной практики не выявил ни одного судебного акта, свидетельствующего о том, что юридическое лицо являлось или является представителем работников должника. Более того, согласно ст. 29 Трудового кодекса Российской Федерации представителями работников могут выступать профессиональные союзы и их объединения, иные профсоюзные организации, предусмотренные уставами общероссийских профсоюзов, или иные представители, избираемые работниками в случаях, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации. В этой связи теоретически представителем работников при банкротстве работодателя может выступать и профсоюзная организация. Однако на практике не выявлено случаев участия профсоюзов в арбитражных процессах по делам о банкротстве. Довольно часто возникают и практические проблемы, связанные с неправильным толкованием норм Закона о банкротстве. Нередко функции представителя работников на себя берет ненадлежащее лицо. К примеру, лицо, которое уполномочено лишь какой-то частью трудового коллектива при отсутствии общего решения. Арбитражные суды при вынесении соответствующих судебных актов исходят из того, что от имени работников должника вправе выступать только избранное на собрании работников должника лицо, представляющее при проведении процедур банкротства интересы всех работников должника (например, Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 25 декабря 2007 г. по делу N А79-9689/2004-СК1-9093, Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 февраля 2008 г. N 1742/08). Следует отметить, что в ряде случаев должник обязан подать заявление о признании его банкротом в арбитражный суд (далее - заявление). Одной из гарантий прав работников в указанной ситуации является обязанность должника отправить копию такого заявления представителю его работников. Кроме того, ст. 38 Закона о банкротстве предусматривается право работников до подачи должником в арбитражный суд заявления провести собрание для выборов представителя работников в целях участия в арбитражном процессе по делу о банкротстве. Однако Закон о банкротстве не обязывает должника информировать своих работников о предстоящем банкротстве, в случае если собрание работников не проведено и не избран представитель работников должника. Не предусмотрено также избрание в обязательном порядке представителя работников должника до подачи соответствующего заявления должником. В этой связи следует отметить, что право работников на информацию представлено в усеченном формате и не гарантировано законодательством Российской Федерации. Вместе с тем необходимо заметить, что законодательство не может содержать норм, ставящих подачу заявления о признании должника банкротом в зависимость от проведения собрания трудовым коллективом должника. В этой ситуации необходимо применять альтернативные способы защиты прав работников. Например, обязать работодателя прилагать к заявлению документы, подтверждающие надлежащее уведомление работников о предстоящей подаче такого заявления. Подобные пробелы в действующем законодательстве о банкротстве приводят к отсутствию надежного и гибкого механизма социальной защиты работников в связи с банкротством предприятия. С учетом того что Законом о банкротстве предусмотрено несколько процедур, применяемых в деле о банкротстве: наблюдение, финансовое оздоровление, внешнее управление, мировое соглашение, конкурсное производство, - в каждой из упомянутых процедур имеются особенности в части регулирования отношений между работниками и работодателем-должником, а также представителем работников должника. Так, к примеру, различные процедуры банкротства в силу разной правовой природы и своих особенностей предполагают различный подход к информированию работников должника о ходе дела о банкротстве. В частности, в процедуре наблюдения предусмотрена обязанность работодателя-должника в десятидневный срок уведомить работников о вынесении арбитражным судом определения о введении наблюдения (п. 3 ст. 68). Следует отметить, что в ряде случаев временный управляющий вправе ходатайствовать в суд об отстранении руководителя должника. При этом временный управляющий направляет руководителю должника копию указанного ходатайства. Необходимо подчеркнуть, что руководитель должника, как правило, так же как и остальные работники, находится в трудовых отношениях с организацией-должником. Трудовые отношения руководителя должника и организации-должника должны быть оформлены трудовым договором и приказом по личному составу. На руководителя должника распространяется действие трудового и иного законодательства Российской Федерации. В этой связи руководителю должника принадлежат такие же права требования к должнику-работодателю, как и к остальным работникам. Однако в силу своего статуса и властных полномочий руководитель должника ограничен в ряде прав в зависимости от процедуры банкротства, введенной в организации. К примеру, внешний управляющий вправе издать приказ об увольнении руководителя должника или предложить руководителю должника перейти на другую работу, поскольку функции руководителя должника в процедуре внешнего управления выполняет арбитражный управляющий. Кроме того, одной из мер восстановления платежеспособности должника в ходе процедуры внешнего управления является продажа предприятия (ст. 110). Гарантии прав работников при продаже бизнеса закреплены в Законе о банкротстве положением, в соответствии с которым все трудовые договоры, действующие на дату продажи предприятия, сохраняют силу, при этом права и обязанности работодателя переходят к покупателю предприятия. При замещении активов должника (ст. 115) все трудовые договоры, действующие на дату принятия решения о замещении активов должника, сохраняют силу, при этом права и обязанности работодателя переходят к вновь создаваемому открытому акционерному обществу (открытым акционерным обществам). В случае введения решением суда на предприятии конкурсного производства конкурсный управляющий обязан уведомить работников должника о предстоящем увольнении не позднее месяца со дня введения конкурсного производства (ст. 129 Закона). Основной гарантией прав работников в условиях несостоятельности (банкротства) работодателя является их привилегированное положение по отношению к другим кредиторам в соответствии с очередностью удовлетворения требований кредиторов (ст. 134 Закона). Требования работников по оплате труда и выплате выходных пособий удовлетворяются во вторую очередь, после удовлетворения требований граждан, перед которыми должник несет ответственность за причинение вреда жизни или здоровью. Однако привилегированная очередность погашения требований работников должника эффективна лишь тогда, когда средств должника достаточно для их погашения, поскольку в тех случаях, когда средств должника недостаточно для погашения требований второй очереди, такие требования считаются погашенными (ст. 142 Закона о банкротстве). Вместе с тем до недавнего времени требования кредиторов по обязательствам, обеспеченным залогом имущества должника, удовлетворялись за счет стоимости предмета залога преимущественно перед иными кредиторами, за исключением обязательств перед кредиторами первой и второй очереди, права требования по которым возникли до заключения соответствующего договора залога. До внесения в Закон о банкротстве соответствующих изменений возможна была такая ситуация, при которой предметом залога являлся имущественный комплекс предприятия должника, в этом случае после реализации предмета залога и удовлетворения требований залогодателя средств для удовлетворения требований работников, права по которым возникли до заключения соответствующего договора залога, не оставалось. Такое положение не соответствовало общему смыслу гражданского и трудового законодательства в целом. В этой связи законодатель внес изменения в Закон о банкротстве, исходя из принципа равенства кредиторов и равномерного пропорционального удовлетворения требований всех кредиторов. Так, Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. N 306-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием порядка обращения взыскания на заложенное имущество", в частности в ст. 138, были внесены существенные изменения, касающиеся порядка удовлетворения требований залогодержателя за счет средств, вырученных от реализации предмета залога. Итак, в настоящее время в соответствии со ст. 138 Закона о банкротстве из средств, вырученных от реализации предмета залога, семьдесят процентов направляются на погашение требований кредитора по обязательству, обеспеченному залогом имущества должника, но не более чем основная сумма задолженности по обеспеченному залогом обязательству и причитающихся процентов. Двадцать процентов от суммы денежных средств, вырученных от реализации предмета залога, вносятся на специальный банковский счет должника для целей погашения требований кредиторов первой и второй очереди в случае недостаточности иного имущества должника для погашения указанных требований. Оставшиеся денежные средства - для погашения судебных расходов, расходов по выплате вознаграждения арбитражным управляющим и оплаты услуг лиц, привлеченных арбитражным управляющим в целях обеспечения исполнения возложенных на него обязанностей. При этом Законом о банкротстве установлено также, что в случае, если залогом имущества должника обеспечиваются требования конкурсного кредитора по кредитному договору из средств, вырученных от реализации предмета залога, восемьдесят процентов направляются на погашение требований конкурсного кредитора по кредитному договору, обеспеченному залогом имущества должника, но не более чем основная сумма задолженности по обеспеченному залогом обязательству и причитающихся процентов. Оставшиеся средства от суммы, вырученной от реализации предмета залога, вносятся на специальный банковский счет должника в размере пятнадцати процентов от суммы, вырученной от реализации предмета залога, - для погашения требований кредиторов первой и второй очереди в случае недостаточности иного имущества должника в целях погашения указанных требований, а оставшиеся денежные средства - для погашения судебных расходов, расходов по выплате вознаграждения арбитражным управляющим и оплаты услуг лиц, привлеченных арбитражным управляющим в целях обеспечения исполнения возложенных на него обязанностей. Следует иметь в виду, что денежные средства, предназначавшиеся для погашения требований кредиторов первой и второй очереди и оставшиеся на специальном банковском счете должника после полного погашения таких требований, направляются на погашение части обеспеченных залогом имущества должника требований конкурсных кредиторов, не погашенной из стоимости предмета залога в связи с удержанием части стоимости для погашения требований кредиторов первой и второй очереди. Данные правила в какой-то степени позволяют нивелировать негативные последствия реализации прав залогодержателя. Однако эти правила все-таки не позволяют в полной мере, как того требует трудовое законодательство, гарантировать оплату труда. В то же время следует отметить, что задолженность по заработной плате, возникшая после принятия арбитражным судом заявления о признании должника банкротом, и по оплате труда работников должника, начисленная за период конкурсного производства, погашается вне очередности удовлетворения требований. Поэтому у работника всегда остается выбор в отношении того, работать ли на предприятии, в отношении которого возбуждено дело о банкротстве, или уволиться. Еще в 2005 г. актуальность социально-трудового аспекта отношений несостоятельности (банкротства) была обсуждена в ходе заседания Правительства Российской Федерации, по результатам чего Правительством Российской Федерации было дано соответствующее поручение федеральным органам исполнительной власти разработать и внести в установленном порядке проекты нормативно-правовых актов. Среди прочих направлений нормативно-правовой работы в указанной области выделены обеспечение защиты работников градообразующих предприятий в процедурах банкротства, а также соблюдение технологической безопасности в организациях, в отношении которых осуществляются процедуры банкротства <6>. Вместе с тем проект концепции федерального закона, направленного на урегулирование вопросов защиты прав работников при банкротстве работодателя, до настоящего времени не прошел процедуру согласования заинтересованными органами власти. -------------------------------- <6> Протокол заседания Правительства Российской Федерации от 20 января 2005 г. N 2.
Актуальность вопросов защиты прав работников при банкротстве очевидна и в наши дни. Более того, она возрастает в связи с тем, что экономическая ситуация постоянно меняется и, как показывает практика, не всегда в лучшую сторону. Следует отметить, что в ряде случаев Закон о банкротстве требует юридико-технической доработки. Так, в ст. 2 Закона при перечислении кредиторов должника-работодателя указаны лица, работающие по трудовому договору, но не указаны лица, работавшие по трудовому договору. Таким образом, лица, работавшие по трудовому договору и уволившиеся, перед которыми работодатель имеет долг, не подпадают ни под категорию конкурсных кредиторов, ни под категорию кредиторов, однако в ст. 134 Закона о банкротстве их требования включены в очередь с лицами, работающими по трудовому договору, что дает основание считать их кредиторами должника. Однако в целом по Закону о банкротстве следует определиться с концепцией, которой нужно будет придерживаться в дальнейшем при совершенствовании законодательства о банкротстве в части защиты прав работников при банкротстве работодателя. В настоящее время в Законе о банкротстве имеются лишь точечные нормы, регулирующие данные вопросы. Не до конца решен вопрос об отраслевой конкуренции в законодательстве. Так, до конца неясно, к какой отрасли законодательства относится комплекс норм о защите прав работников при банкротстве. С одной стороны, работники при банкротстве работодателя являются его кредиторами, однако с другой - возбуждение производства по делу о банкротстве не лишает работников тех прав, которые предоставлены им трудовым законодательством, включая право на полную и своевременную оплату труда, которые гарантирует государство. Необходимо четко обозначить роль и место работников при проведении процедур банкротства работодателя. Совсем необязательно совершать "переворот" в законодательстве о банкротстве, достаточно лишь изучить зарубежный и международный опыт, в котором четко прослеживается тенденция к обеспечению прав работников с использованием института гарантийных учреждений. Кроме того, процент задолженности по заработной плате и выходным пособиям в структуре кредиторской задолженности зачастую занимает не последнее место и может сравниться с задолженностью перед крупным кредитором. В этой связи необходимо отметить, что работники должника в большинстве своем заинтересованы в реабилитации должника и восстановлении производства. Именно с помощью их действий в ходе реабилитационных процедур банкротства может произойти восстановление платежеспособности должника. Поэтому необходимо максимально точно описать механизм информирования работников должника о возбуждении дела о банкротстве и ходе процедур банкротства, а также порядок их прямого или опосредованного участия в процедурах, применяемых в деле о банкротстве.
------------------------------------------------------------------
Название документа Интервью: СРО в области аудиторов трудовой сферы ("Трудовое право", 2010, N 6) Текст документа
СРО В ОБЛАСТИ АУДИТОРОВ ТРУДОВОЙ СФЕРЫ
О. А. КОСЫРЕВ
Олег Александрович Косырев, председатель совета НП "Саморегулируемая организация "Национальное общество аудиторов трудовой сферы", генеральный директор ЗАО "Клинский институт охраны и условий труда".
Что на практике представляет собой СРО в области аудиторов трудовой сферы? - Прежде всего, это объединение организаций, которые в последние годы специализировались в области оказания услуг в сфере охраны труда. Эта отрасль деятельности образовалась в последнюю пару десятилетий. До этого охрана труда была прерогативой государства, в советские годы - профсоюзов. Сегодня сложилась прослойка бизнеса, которая занимается как консалтингом, так и оказанием отдельных услуг в области охраны труда. А поскольку это явление достаточно молодое, проблем при организации саморегулирования в этой сфере довольно много. Самое главное, что мы понимаем ту ответственность, те задачи, которые стоят перед нашей организацией. Охрана труда - это один из приоритетов государственной политики, соответственно, в большей степени эти процессы, особенно в регионах, выстраивались под давлением госаппарата. Многие ныне действующие организации создавались по инициативе и при активном содействии чиновников. Но на определенном этапе стали возникать организации, занимающиеся охраной труда профессионально, самостоятельно, без усилий со стороны государства. Таким образом, процесс объединения очень актуален.
Чем конкретно занимается ваша СРО, какие задачи решает? - Наша СРО объединяет профессиональные организации, которые предоставляют на рынке услуги в области охраны труда. Эта сфера деятельности напрямую связана с трудовыми правами работника. Среди услуг, которые мы оказываем, одной из наиболее важных является аттестация рабочих мест, т. е. оценка условий труда, тех рисков, которые имеются на рабочих местах. Результаты работы организаций - членов СРО это независимая оценка, исходя из которой работники будут получать компенсацию за работу во вредных и опасных условиях труда в виде дополнительного отпуска, сокращенной рабочей недели, денежных доплат и т. п. Зона нашей ответственности достаточно высокая и конфликтная. С одной стороны - наш заказчик - работодатель, и у него свои интересы. С другой - работник, который на основании наших выводов получает гарантированные государством права по обеспечению безопасных условий труда. Налицо конфликт интересов: работодатель старается показать, что у него все хорошо, а работник - что у него есть какие-то проблемы. Естественно, мы понимаем эту ответственность, поэтому выстраиваем правила и стандарты, которые позволят нам упорядочить деятельность наших членских организаций. Кто-то скажет: работодатель платит деньги, поэтому, конечно, он и заказывает музыку. Чтобы не порушить благие начинания, государство готово доверить ряду организаций выступить независимыми аудиторами. В настоящее время на согласовании в Минюсте находятся правила аккредитации таких организаций Министерством здравоохранения и социального развития. Правила достаточно прозрачные, несложные и носят заявительный характер, согласно им организация официально наделяется полномочиями по оказанию услуг и проведению независимой оценки в области охраны труда. Это основа нашей деятельности.
Западный опыт иногда бывает полезен, а в некоторых ситуациях абсолютно неприменим. Учитывался ли западный опыт при создании вашей СРО и в чем именно? - Конечно, мы интересовались тем, как работают наши зарубежные коллеги. В той же самой Германии, например, организации и профессиональные объединения в той или иной отрасли - распространенное явление. Это мощные объединения, которые и оказывают помощь своим членам, и в определенной степени их контролируют с помощью системы аттестации, сертификации и т. п. Я думаю, что схожие черты у нашей и западной систем есть, это этические нормы, кодекс чести, стандарты, на основе которых оказываются услуги. Нами разрабатывается система правил, и организация, вступающая в СРО, должна этими правилами руководствоваться. Если она их нарушает, мы имеем право применить к ней соответствующие санкции. Данная процедура едина для всех, потому в этом также есть сходство с Западом. Идет естественный эволюционный процесс, при этом нужно заметить, не такой уж и новый для России. Вспомните гильдии купцов, ремесленные объединения и т. д.
Всем известна пословица "Что русскому хорошо, то немцу смерть". Насколько реально сейчас построить эффективную работу вашей организации? - Уверен, что реально. Законодательных ограничений для этого нет. Да, возникают проблемы при регистрации, но отчасти технического характера. В частности, регистрирующие органы заявляют, что нет такого вида деятельности, как охрана труда. Но подобные вопросы решаемы. Сложность в том, что законодательство не успевает за развитием бизнеса и экономики страны в целом. Эффективность зависит от статуса организации - насколько она активна, в каком темпе развивается. Если она создается формально для решения сиюминутных задач или сбора каких-то средств, то работать она, конечно, не будет. Проблем в такой небольшой отрасли, как наша, довольно много, и решать их в одиночку тяжело, все организации, вступающие в нашу СРО, это понимают и возлагают на объединение определенные надежды. Могу сказать, что наши инициативы достаточно быстро получают ответную реакцию, в частности профильного Министерства здравоохранения и социального развития. Наши запросы, письма, касающиеся неправомерности использования нормативно-правовых актов, несоответствия законодательству, дают свои результаты. Я думаю, что данная работа будет продолжена. Мы активно добиваемся того, чтобы представителей нашей организации включали в состав различных совещательных органов. Так, например, недавно мы приняли участие в совместном совещании с Минздравсоцразвития и Минэкономразвития.
Чего уже удалось добиться? - Мы пока только в начале пути. Наша организация еще не столь многочисленна, чтобы можно было говорить о реально значимых показателях. Но ряд весьма серьезных вопросов нам удалось решить. Так, сложилась ситуация, что нормативно-правовое регулирование нашей деятельности осуществляется двумя органами - Ростехрегулированием и Министерством здравоохранения и социального развития. То есть, с одной стороны, есть ГОСТы, а с другой - документы, которые принимает уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. Наше обращение в Минздравсоцразвития по поводу проблем, возникающих из-за двойного регулирования, было услышано, и сейчас инициирована реакция министерства на него. Другое обращение касалось превышения, с нашей точки зрения, органами Роспотребнадзора полномочий по ограничению участия независимых организаций в результатах оценки на территории Москвы. Сейчас этими вопросами также занимаются. Во всяком случае, мы ставим проблемы и видим, что идет движение.
Если говорить о краткосрочных, долгосрочных и стратегических целях, каковы ваши планы на обозримое будущее? - Недавно состоялось ежегодное собрание нашей СРО, на котором были обозначены стратегические планы и конкретные задачи на текущий год. Принцип саморегулирования заключается в том, что мы должны сами что-то установить, а потом этому соответствовать. Поэтому главная проблема, которую нам предстоит решить, - это разработка свода правил. На текущий момент рынок услуг по охране труда достаточно стихиен: есть серьезные стабильные организации, но много и тех, которые не осознают всей меры ответственности и пытаются лишь по-быстрому заработать. Поэтому свод правил - очень мощный инструмент работы с организациями - членами СРО. Стратегически важная задача - увеличение количества членских организаций. Мы ведем серьезную пропаганду своей деятельности, и люди идут к нам, понимая, что мы реально пытаемся решать существующие проблемы. И третья цель - активное участие в политической жизни страны. Мы стоим на грани интересов работодателя и работника, и от чистоты наших рядов зависит лицо этого бизнеса и доверие к нему. Поэтому важнейшая задача - придать статус тому направлению, которым мы занимаемся, максимально пропагандировать вопросы, которые стоят перед партнерством, обращать на них внимание государства и общественности и решать конфликтные ситуации, которые возникают между тремя сторонами: работниками, работодателями и нами как аудиторами. Мы будем активно участвовать в качестве третьей стороны в спорах и разбирательствах, когда ущемлены права работника либо работодатель обманут одной из наших организаций. На мой взгляд, развитие законодательства сейчас идет по пути усиления экономической ответственности и в то же время заинтересованности работодателя в создании благоприятных условий труда работников. Раньше действовал Перечень профессий и должностей с вредными и опасными условиями труда, работа в которых давала право на компенсации. В конце же прошлого года вышел ряд документов, согласно которым компенсации работникам устанавливаются по результатам независимой оценки условий их труда. А оценку этих условий проводит наша организация.
В чем преимущества вашей СРО для организаций? - Вопрос в том, насколько организация заинтересована в своем развитии. К нам не пойдут те, кто пришел на рынок, чтобы заработать денег и уйти, потому что у нас есть правила, дисциплинарная ответственность, система страхования, а это лишние расходы, возможность навлечь на себя дополнительный контроль и регулирование. Некоторые организации в рамках конкурентного рынка ничего собой не представляют, но активно лоббируются чиновниками. У серьезных организаций есть стратегические планы, и эти организации заинтересованы в том, чтобы развиваться и противодействовать коррупционным веяниям. Наши организации готовы работать на территории России и наращивать свою мощь, техническую, профессиональную и т. д. Профессиональное сообщество и те, кто намерен нормально развивать свой бизнес, конечно, заинтересованы в объединении. Наша СРО объединила наиболее активных членов. Есть, конечно, и сомневающиеся. Но результаты наших действий показывают, что мы идем правильным путем и делаем то, что многим до сих пор не удавалось.
С какими проблемами вам пришлось столкнуться при организации и развитии СРО? - Основные сложности возникли при регистрации. Процедура эта довольно бюрократизированная, сложная и непонятная. Так, бизнес наш есть, а кода нет. Мы работаем, платим налоги, государство довольно, заказчики тоже, а в кодах наша деятельность не предусмотрена. Нам говорят: "Члены вашей организации занимаются разными вещами, и нет ни одного понятия, по которому вы бы объединялись. Что вы делаете? Почему вы вместе?" Повод вроде бы формальный, но зарегистрировать организацию мы не можем. Возможно, щепетильное отношение к появлению СРО необходимо, потому что появляются организации, которые ставят перед собой цель только заработать деньги. Соответственно, возникает угроза размывания самого понятия СРО. Поэтому мы относимся к этой проблеме с пониманием, но, конечно, это мешает.
Много ли организаций уже вступили в вашу СРО? - Сегодня у нас насчитывается порядка 40 членов. По нашим оценкам, на рынке реально существует порядка трехсот - четырехсот организаций, из них около ста больших. Большие в нашей отрасли - это в среднем около 50 человек. Для многих наша деятельность не является основной, она может вестись при кафедре какого-то университета, в компании, которая занимается пожарной безопасностью, и т. д. Для них это непрофильная деятельность, и, безусловно, они не являются активными игроками. Но рынок развивается, законодательство меняется, появляются новые понятия, думаю, что и количество серьезных организаций будет увеличиваться.
Насколько эффективно трудовое законодательство регулирует систему охраны труда? - Действующее законодательство, несомненно, требует изменений. Основная наша проблема - то, что мы придерживаемся компенсационного принципа. Охрана труда основана на наказании: ты нарушил - тебя наказали, ты что-то потерял - тебе дали компенсацию, ты тратишь свое здоровье - тебе это либо компенсируют материально, в виде доплат, либо предоставляют дополнительный отпуск или другие льготы. Запад давно пошел по превентивному пути оценки рисков и управления ими. Мы тоже говорим, что охрана труда у нас превентивна, но налицо наказательно-компенсационные принципы организации системы. Это, а также отсутствие реальных экономических механизмов, стимулирующих работодателя улучшать условия труда, серьезно тормозит развитие отрасли. Наш институт активно занимается этой проблемой. На протяжении трех последних лет мы принимали участие в правительственных программах по разработке системы управления профессиональными рисками. Давались практические предложения, есть научные работы, которые перерабатываются в проекты нормативно-правовых актов. Таким образом, перспектива в реформировании этой системы есть.
Что, на ваш взгляд, необходимо изменить в трудовом законодательстве? - Переход должен быть поэтапным. Люди десятилетиями получали те или иные льготы, компенсации. Многие намеренно шли на вредное производство, чтобы получить дополнительный доход. Предстоит перестроить общественное сознание, чтобы не спровоцировать бурю социальных конфликтов. Наша сегодняшняя система страхования построена на общих принципах, т. е. тарифы одинаковы, без учета рисков, и уровень компенсации неадекватен тем последствиям, которые могут возникнуть. Компенсации родственникам в случае гибели или увечья работника несопоставимы с тем, что есть на Западе. Но постепенно закладывается система страхования рисков, тот элемент, который уже присутствует и в европейском, и в международном законодательстве. Это вполне позволит при переходе к системе реального страхования рисков заменить старые компенсации. Суть международной практики в том, что работодатель страхует и, если работник получает увечье или профессиональное заболевание, страховки хватает на то, чтобы все компенсировать.
Пожалуйста, приведите примеры наиболее интересных судебных исков. - В нашей стране практика по таким делам пока небольшая. В данный момент мы проводим экспертизу по делу, где работники обратились в суд с иском к работодателю, что им неправильно начислена компенсация за работу во вредных условиях труда. Разбирательство касается правильности установления времени нахождения во вредных условиях труда, общих расчетов. Бывают всплески каких-то дел, претензий, исков, связанных с условиями труда. Но громких дел, пожалуй, я не назову. На Западе эта процедура весьма развита, есть специализированные юридические организации, которые активно участвуют в решении проблемы, чтобы получить свою долю от той, которую отсуживает работник. Полагаю, что в связи с изменением порядка установления компенсаций и у нас данные процессы будут активизироваться.
Каков сегодня реальный уровень специалистов по охране труда? - Здесь можно выделить несколько категорий. Традиционно на производственных предприятиях работают инженеры служб охраны труда, технические специалисты, которые изначально начинали трудиться на производстве. Чем крупнее организация, тем больше она вкладывает в образование своих сотрудников, занимается корпоративным управлением. В малом бизнесе уровень этих специалистов, безусловно, ниже. Там нет такой культуры подготовки специалистов, культуры общения, как, скажем, в компаниях типа Газпрома, РЖД, и инженеры, которые работают на малых предприятиях, по сути, варятся в собственном соку. Вторая категория - профессиональные организации, члены нашего партнерства, которые консалтингом в сфере охраны труда зарабатывают себе на хлеб. Естественно, они серьезно вкладываются в обучение, поэтому профессиональный уровень наших специалистов очень высок. Это серьезная школа, потому что нашим сотрудниками приходится выезжать на самые разные предприятия: сегодня это химическая промышленность, завтра - шахта, послезавтра - авиация. Кроме того, быстрому профессиональному росту способствует также уровень контроля. С одной стороны - заказчик, который контролирует качество оказанных услуг, с другой - органы государственной экспертизы условий труда, Роструда, Роспотребнадзора. И наконец, третья категория - это небольшие предприятия, в которых должность инженера по охране труда занимают отставники, ветераны либо эти функции возлагаются на бухгалтера, секретаря и т. п., т. е. обязанности по существу выполняются формально, для галочки.
Где, как и каким образом руководители компаний могут получить подробные консультации по вопросам охраны труда? - Если взять западный опыт, то у них изначально инспекции были карательными, полицейскими органами. По мере развития эта функция перерастала в консультационную. Формально за нашими контрольно-надзорными органами закреплено право консультации, но сомневаюсь, что кто-то из наших работодателей пойдет в инспекцию по труду за разъяснениями. Те организации, которые профессионально занимаются этими вопросами, в том числе и члены нашей СРО, могут оказать действенную помощь предприятиям в построении системы охраны труда и т. д. Но необходимо понимать, что мы такое же бизнес-сообщество и оказываем свои услуги за плату.
Сравните уровень развития системы охраны труда в России и в развитых странах. - Я бы не стал давать однозначных оценок, потому что на Западе есть свои плюсы, но и минусов тоже достаточно. До перестройки в России система охраны труда была развита настолько, что многие учились у нас. Потом, безусловно, много было потеряно. А западные технологии между тем шагнули вперед, пойдя по пути развития системы менеджмента, управления и т. д. Но это тоже не панацея. Одним построением системы администрирования проблему охраны труда не решишь. Те направления по оценке управления профессиональными рисками, условий труда и их влияния на здоровье сотрудников, которые сегодня разрабатывает наше государство, могут привести к неплохим результатам. На Западе эта тема не является приоритетной. Лишь отдельные корпорации, реально следящие за здоровьем своих сотрудников, позволяют себе построение таких систем анализа. Наше государство делает попытку разработать информационную систему в этой сфере и внести изменения в законодательство, чтобы осуществлять оценку связи условий труда со здоровьем. Это действительно может серьезно сдвинуть всю систему охраны труда. С перспективой привязки к системе страхования мы можем сделать шаг вперед по сравнению с европейским законодательством, если, конечно, не произойдет какого-нибудь сбоя. Плюс развитых стран в том, что у них система законодательства выстроена таким образом, что на рынок изначально не выходит некачественное оборудование, здания строятся нормально. Там нет риска, а есть довольно жесткие требования. У нас понятия размыты. Можно зайти в любой строящийся офис и сразу найти кучу нарушений. Выпускаемое оборудование не соответствует требованиям безопасности. Взять те же самые люминесцентные светильники: пульсация света в них превышает нормы. Мы постоянно это фиксируем. Так почему нельзя один раз ограничить выпуск такой продукции и тем самым решить проблему?! Расширяется производство, пускается на поток, а наши вопросы глобально не отслеживаются. С одной стороны, мы боремся за снятие лицензионных и ограничительных барьеров. Но в то же время это может привести к печальным последствиям. Если предприятие не отвечает за то, что оно делает, ситуация становится опасной. По сравнению с западным, наше трудовое законодательство и охрана труда более социально ориентированы. Способы компенсации различны: можно получить деньги, а можно - время на отдых и восстановление организма. У нас предусмотрены довольно большие отпуска для работников. Вопросы обеспечения средствами индивидуальной защиты на Западе не столь актуальны, у нас к этому предъявляются более жесткие требования, регламентированные государством. При введении системы оценки управления рисками это тоже будет модифицироваться.
Пожалуйста, расскажите о себе. - Охраной труда я занимаюсь с 1994 г. Моя карьера начиналась в годы перестройки. Я был одним из первых, кто пошел в бизнес и пытался зарабатывать. С 1991-го мы с коллегами начали заниматься производством и реализацией индивидуальных средств защиты, точнее, спецодежды. Для того чтобы лучше взаимодействовать со службами охраны труда на предприятиях, глубже понимать их проблемы, мы организовали структурное подразделение, которое занималось вопросами охраны труда как вспомогательной деятельностью. Со временем это постепенно развивалось, и сегодня мы имеем достаточно крупную компанию со своими зданиями, сооружениями и лабораториями. Жизнь показала, что охраной труда можно заниматься как реальным производственным процессом и зарабатывать на этом деньги, оказывая услуги предприятиям. У меня есть серьезный интерес к тому, чтобы формировать благоприятную среду для развития этого бизнеса. В силу характера мне в принципе интересно заниматься общественной деятельностью, отсюда и возникла идея создания партнерства.
------------------------------------------------------------------
Название документа