Оказание публичных услуг в энергетической отрасли (на примере России и европейских стран)
(Макеева Е. М.) ("Административное право и процесс", 2010, N 5) Текст документаОКАЗАНИЕ ПУБЛИЧНЫХ УСЛУГ В ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ ОТРАСЛИ (НА ПРИМЕРЕ РОССИИ И ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАН) <*>
Е. М. МАКЕЕВА
-------------------------------- <*> Makeeva E. M. Rendering public services in energy branch (at the example of Russia and european countries).
Макеева Елизавета Михайловна, начальник юридического департамента ОАО "Легартис", кандидат юридических наук.
Статья посвящена исследованию вопроса организации публичных услуг в энергетическом секторе экономики. Конструкция "публичные услуги" является относительно новой для современной науки административного права РФ и малоизученной. Проводимая в России административная реформа предложила новый для России взгляд на систему государственного управления, которая впервые рассматривается в контексте оказания публичных услуг населению.
Ключевые слова: экономическая система, реформа, энергетическая отрасль.
The paper contributes to the debate about organization of public services in the energy sector. The concept "public service" is relatively new and little known to the modern science of administrative law of the Russian Federation. The administrative reform carried out in Russia suggested a new vision of a state administration system, which was entirely new to Russia. For the first time, the proposed system was considered in the context of rendering public services to the population.
Key words: economic system, reform, energy branch.
За последние годы произошло много перемен в жизни Российского государства и общества. Изменилась экономическая система страны. Роль государства в условиях рыночной экономики кардинально меняется по сравнению с его монопольным положением в административно-командной экономике. Процесс обновления, затронувший отрасли публичного права, внес существенные изменения и в отрасль административного права, причем не только относительно содержания отрасли, но и по объему регулируемых отношений, кругу решаемых задач. Теперь они в основном сводятся к установлению общих ориентиров, а также контролю за соблюдением установленных правил и защите от возможных нарушений. Соотношению общества и государства всегда уделялось много внимания. Отделение государства от общества и обособление общества от государства связано с различием частных и публичных интересов, а также с существующей разницей в принципах их организации и правового регулирования. "Государство существует в виде того, что противостоит обществу" <1>. -------------------------------- <1> Изензее И. Государство // Вестник Московского университета. Серия 12. 1992. N 6. С. 36. Josef Isensee, Subsidiaritatsprinzipund Verfassung, 1968. C. 154.
Различие между частными и публичными интересами послужило основанием для деления права на частное и публичное. В современный период происходят изменения в соотношении общества и государства. Социальное государство призвано эффективно решать задачи социально-экономического развития, удовлетворения насущных потребностей общества и законных интересов граждан. Для этого предстоит решить такую ключевую проблему, как совершенствование оказания публичных услуг. В них выражены запросы общества и каждого гражданина <2>. -------------------------------- <2> Тихомиров Ю. А. Публичные услуги: спрос общества и реализующие его институты: Доклад на VI Международной научной конференции "Модернизация экономики и выращивание институтов". Секция N 4. "Эволюция правовых институтов". 5 апреля 2005 г.
Конструкция "публичные услуги" является относительно новой для современной науки административного права РФ и малоизученной. Среди ученых и практиков нет не только единства мнений относительно видов услуг или системы их правового регулирования, но даже единого понимания публичной услуги <3>. -------------------------------- <3> Мицкевич Л. А. Предоставление публичных услуг как вид государственного управления // Публичные услуги: правовое регулирование. М., 2007. С. 21.
В последние годы повсеместно говорится о реформировании системы государственного управления в России. В Концепции административной реформы, утвержденной распоряжением Правительства РФ N 1789-р от 25 октября 2005 г., основное внимание уделено повышению качества государственных услуг и доступности их населению. Положительным результатом проведенных преобразований можно назвать изменение способов государственного управления; теперь вместо повсеместного регулирования предполагается, что деятельность государственных органов будет заключаться в предоставлении государственных услуг гражданам и юридическим лицам и в зависимости от качества оказанных услуг будет определяться результативность деятельности чиновников. Кроме того, была проведена реструктуризация государственных органов с целью разделения их функций. Все органы государственного управления были разделены на три уровня: министерства, осуществляющие нормотворческую деятельность; контрольно-надзорные службы; агентства, управляющие государственным имуществом и оказывающие публичные услуги <4>. Конечно, чтобы все это прижилось, должно пройти время. -------------------------------- <4> Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6366; Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" // Рос. газета. N 3681. 25 янв. 2005 г.; Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" // Рос. газета. N 3840. 5 августа 2005 г.
Институт публичной услуги - новое и заимствованное явление для российской правовой системы. В связи с этим представляется интересным обращение к зарубежному опыту, в первую очередь к странам Европейского Союза, включая Германию, страну континентального права, конституционный строй которой так же, как и российский, базируется на началах федерализма, принципе разделения властей, социального государства и местного самоуправления. Вопросы государственного управления рассматриваются в ст. 1 III и 20 II Конституции Германии. В них подчеркивается, что государственное управление может осуществляться в виде установления общих направлений деятельности, в форме оказания публичных услуг или планирования <5>. При этом понятие современного государственного управления в настоящее время ассоциируется скорее с социальными функциями государства, оказывающего услуги населению, чем с выполнением своих классических обязанностей по обеспечению общественной безопасности <6>. -------------------------------- <5> Michael Nierhaus. Administrative Law. Verlag C. H. BeckMunchen, 2005. C. 90. <6> Gerhard Robbers. An Introduction to German Law. 2003. C. 88.
Возникновение понятия "публичные услуги" в немецком административном праве тесно связано с формулированием представлений о возможности установления равноправных отношений между государством и обществом. Начиная с 30-х годов XX в. в административном праве Германии особую популярность получила идея об обслуживающем характере управления <7>. Эрнст Форстхофф рассматривал администрацию в качестве субъекта, оказывающего услуги <8>. -------------------------------- <7> Гриценко Е. В. Правовое регулирование публичных услуг в сравнительной перспективе. М., 2007. С. 155. <8> Forsthoff E. Rechtsfragen der leistenden Verwaltung. W. Kohlhammer Verlag. Stuttgart, 1959.
Публичные услуги - услуги, оказываемые государственными или муниципальными органами, а также некоммерческими или коммерческими организациями неограниченному кругу лиц в целях удовлетворения социально значимого публичного или частного интереса. Нормативные акты РФ, изданные в развитие Концепции административной реформы, позволяют выделить два типа публичных услуг: во-первых, услуги, оказываемые органами государственной и муниципальной власти непосредственно. Например, в соответствии с Указом Президента РФ N 314 от 9 марта 2004 г. были созданы агентства - органы исполнительной власти для оказания публичных услуг. Принятые во исполнение этого Указа нормативные правовые акты устанавливают, какие публичные услуги могут оказывать федеральные агентства. Так, из 14 полномочий Федерального агентства по энергетике <9> только одно касается непосредственно оказания публичных услуг населению: Агентство осуществляет прием граждан, осуществляет своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов. И во-вторых, услуги, оказываемые подведомственными органам государственной и муниципальной власти государственными учреждениями или уполномоченными организациями. Так, у любого субъекта (потребителя услуги) возникает социальная потребность в получении жизненно важных услуг (энерго-, газо-, водоснабжение, транспорт, связь и другие), предоставить которые обязана публичная власть. -------------------------------- <9> Постановление Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 287 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по энергетике" // СЗ РФ. 2008. N 22. Ст. 2577.
Проводимая в России административная реформа предложила новый для России взгляд на систему государственного управления, которая теперь рассматривается в контексте оказания публичных услуг населению. Энергетика является одной из наиболее жизненно важных областей социальной сферы, поэтому в этой работе основное внимание уделяется проблемам организации публичных услуг в энергетической отрасли. Опыт реформирования и регулирования энергетических рынков в Европе является весьма ценным для России, где реформы в энергетических секторах начались значительно позднее. Процесс создания рынков в энергетической сфере в странах ЕС сопровождается дерегулированием, т. е. снижением степени государственного регулирования и внедрением рыночных механизмов. Эффективная конкуренция на рынке уменьшает потребность во внешнем регулировании, главным образом благодаря тому, что она опирается на механизм саморегулирования. Конкуренция заставляет компании снижать издержки, вкладывать деньги в развитие и инновационные исследования. Между тем процессы либерализации и дерегулирования энергетических рынков идут в разных странах по-разному. Как отмечается в Европейской стратегии устойчивой, конкурентоспособной и безопасной энергетики (2007 г.), Европа еще не создала полностью конкурентоспособные внутренние рынки энергии <10>. Действуя последовательно в этом направлении, ЕС активно проводит политику унификации правового регулирования в энергетической сфере в целях создания национальных конкурентных рынков и их интеграции в единую европейскую энергосистему. В 2003 г. были приняты Директива ЕС в сфере энергоснабжения (2003/54/EC), которая была изменена в 2009 г. (3648/09), и Директива газоснабжения (2003/55/EC), измененная в связи с принятием в 2009 г. новой Директивы (3649/09). Основной смысл изменений состоит в усилении требований к качеству конкуренции на европейских рынках электроэнергии и газа. Также Директивы призваны гарантировать свободный доступ потребителей к энергетическим рынкам и содержат запрет одновременного контроля над производством и добычей газа (электроэнергии) и их транспортировкой <11>. Указанные Директивы содержат комплекс важных регулирующих положений, основанных на концепции публичной услуги. Так, согласно им регулирование энергетической отрасли осуществляется на следующих принципах публичного (универсального) обслуживания: безопасность и бесперебойность снабжения; стандартное качество; доступность цены; охрана окружающей среды. -------------------------------- <10> Европейская стратегия устойчивой, конкурентоспособной и безопасной энергетики // Энергетическая политика. М., 2007. С. 7. <11> URL: http:// europa. eu/ rapid/ pressReleasesAction. do? reference=MEMO/ 09/ 127&format=HTML&aged= 0&language=EN&guiLanguage=fr.
Помимо Директив, Комиссия ЕС в 2003 - 2004 гг. инициировала обсуждение нового порядка регулирования инфраструктурных отраслей как услуг "общего значения" на принципах доступности, качества, надежности, безопасности <12>. В соответствии со ст. 2 Положения об услугах общего значения (COM(2007)725) <13> такие услуги могут предоставляться в таких областях, как энергетика, транспорт, связь, почта, образование, здравоохранение, и других областях социальной сферы. Государственные органы могут самостоятельно оказывать такие услуги или они могут поручить их выполнение государственным или частным организациям, как коммерческим, так и некоммерческим. Страны ЕС не стали полагаться исключительно на рыночные силы, но принимают адекватные меры по повышению эффективности государственного регулирования путем создания новой универсальной концепции для стран ЕС по организации единого правового режима регулирования рынков электроэнергии и газа. Основные направления энергетической политики ЕС сосредоточены на создании конкурентоспособного внутреннего энергетического рынка, оказании качественных и доступных услуг, использовании возобновляемых источников энергии, сокращении зависимости от импортируемого топлива и внедрении энергосберегающих программ. -------------------------------- <12> Термин "услуги общего экономического интереса" используется в ст. 16 и 86(2) Договора об учреждении ЕС. В 2003 г. в ЕС по результатам издания Зеленой книги по услугам общего значения была инициирована дискуссия о публично-правовой модели регулирования широкого спектра публичных услуг. См.: Green paper on services of general interest // COM(2003). <13> URL: http:// ec. europa. eu/ services_general_interest/ interest_en. htm.
Один из основных принципов, выдвигаемых в ЕС, состоит в эффективной защите прав потребителей <14>. Комиссия разработала специальный энергетический устав потребителей, основной целью которого является защита их прав <15>. Кроме того, в соответствии с указанными Директивами все потребители ЕС с 1 июля 2007 г. получили возможность приобретать электроэнергию и газ у любого поставщика. Это свидетельствует о достаточно высоком уровне конкуренции на европейских энергетических рынках. -------------------------------- <14> Некоторые авторы указывают на существование отдельной отрасли потребительского права в континентальной системе права. См.: Рене Давид. Основные правовые системы современности. М., 1997. С. 63. <15> URL: http:// ec. europa. eu/ energy/ energy.../ 01_energy_policy_for_europe_en. pdf.
Процесс унификации правового регулирования в странах ЕС актуален для России в целях совершенствования национальной модели регулирования энергетических отраслей. В РФ особенности регулирования энергетики состоят в том, что каждая из отраслей энергетики находится в различном экономическом состоянии. Этим обстоятельством, а также наличием отраслевой специфики обусловлены существенные различия в их правовом регулировании. Наибольший интерес представляют реформы, проведенные в области электроэнергетики. В 2003 г. был принят ФЗ "Об электроэнергетике" N 35-ФЗ от 26 марта 2003 г., направленный на рыночные преобразования в этом секторе экономики. За относительно короткий срок было создано новое российское законодательство об электроэнергетике. Правилами оптового рынка электрической энергии, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 24 октября 2003 г. N 643, определены темпы постепенного открытия рынка для конкуренции, согласно которым с 2011 г. электрическая энергия в полном объеме будет продаваться по свободным ценам. Кроме того, с 1 апреля 2006 г. законодательством установлен запрет на совмещение естественно-монопольной деятельности (передача электроэнергии) с потенциально конкурентной (производство и сбыт) <16>. Новые изменения законодательства об электроэнергетике точно определили дату окончания переходного периода реформирования - 1 июля 2008 г. <17>. С этого момента холдинг "РАО "ЕЭС России", объединяющий около 80% компаний отрасли, прекратил свое существование. Соответственно, произошла децентрализация управления отраслью, обозначилась замена вертикальной интеграции управления на горизонтальную интеграцию, главным инструментом которой выступает коммерческая инфраструктура рынка и система договоров. -------------------------------- <16> ФЗ "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об электроэнергетике" от 26 марта 2003 г. N 36-ФЗ" // Рос. газета. N 3174. 1 апреля 2003 г. <17> ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по реформированию Единой энергетической системы России" от 4 ноября 2007 г. N 250-ФЗ // Рос. газета. N 4512. 8 ноября 2007 г.
В других отраслях российской энергетики качество правового регулирования и готовность к реформам существенно отличается. В сфере газоснабжения решение по рыночной реформе еще не принято и в обществе ведутся дискуссии на эту тему. Законодательство отражает нерыночное централизованное регулирование и высокий монополизм в этой сфере, обусловленный наличием крупного поставщика газа - ОАО "Газпром". Аналогичная ситуация сложилась в нефтяной отрасли. В части структурных преобразований российская реформа воспроизводит универсальные принципы и общемировые тенденции: разделение естественно-монопольных видов деятельности от потенциально конкурентных видов; приватизация собственности в секторах производства и сбыта электроэнергии; создание конкурентного оптового рынка. Например, в Законе Германии "Об энергетической индустрии" (Energiewirt schaftsgesetz, EnWG), вступившем в силу 13 июля 2005 г., основное внимание также уделяется вопросу разделения естественно-монопольных видов деятельности и производства, а также развитию конкуренции на энергетических рынках; для регулирования отношений в этой области было специально создано Федеральное сетевое агентство (ФСА) (Bundesnetzagentur), обладающее большой степенью самостоятельности; так, например, решения ФСА относительно тарифов не могут быть изменены Правительством Германии. Полагаю, что в современных условиях для России становится актуальным поиск национальной модели регулирования энергетических отраслей с учетом происходящей глобализации в этих сферах. В этом смысле важен как собственный опыт регулирования, так и применимый международный опыт. Одной из проблем создания новой национальной доктрины регулирования энергетических (инфраструктурных) отраслей является обеспечение необходимого баланса частных и публичных интересов в правовом регулировании. Важно определить должное соотношение между административным и гражданско-правовым регулированием в этой сфере. Перекос в сторону административного регулирования создает неоправданные препятствия и барьеры для входа на рынок и конкуренции. Игнорирование публичного компонента регулирования и переход исключительно на частноправовые методы не позволяют обеспечить защиту общих интересов. Международный опыт показывает, что сотрудничество между публичным и частным сектором, которое на практике часто осуществляется в форме государственно-частного партнерства, является высокоэффективным способом развития и управления различными объектами публичной инфраструктуры. В мировой практике существует несколько доктрин частно-публичного регулирования субъектов, оказывающих инфраструктурные и коммунальные услуги широкому кругу потребителей. В Германии, например, успешно действует частно-публичная компания - Немецкое энергетическое агентство (The Deutsche Energie-Agentur GmbH Dena), занимающаяся актуальными на сегодняшний день вопросами энергетической эффективности и источниками возобновляемой энергии. Европейский союз также создал частно-публичные организационные формы в области энергетики и защиты окружающей среды <18>. -------------------------------- <18> URL: http:// ec. europa. eu/ research/ industrialtechnologies/ lists/ list114en. html.
Наличие в зарубежной практике частно-публичных доктрин регулирования социально важных секторов экономики является подтверждением того, что сфера энергоснабжения не может регулироваться только лишь в плоскости частного права, поскольку в ней объективно заложены публичные, социально значимые интересы, требующие наличия специальных правовых механизмов регулирования и защиты. Очевидно, что в России еще не сложилось понимание социально-публичной роли энергетики как инфраструктурной и жизнеобеспечивающей отрасли. В связи с тем, что прежняя модель регулирования была основана на монопольном управлении со стороны государства-собственника основных энергетических активов. С введением рыночных механизмов, сопровождающихся приватизацией производства и сбыта, а также в условиях свободных цен возникают проблемы защиты потребителя публичных услуг, которая должна происходить уже не за счет гарантированной государством цены, как это было ранее, а в большей степени за счет повышения качества институциональной среды рынка, воспроизводящей справедливую цену (конкуренция; информационная прозрачность), наличие типовых договоров, исключающих появление дискриминационных условий, свобода в выборе поставщика электроэнергии, проведение публичных обсуждений с участием всех заинтересованных сторон. Рассмотренный выше европейский и германский опыт организации публичных услуг в энергетической области является необходимым и полезным материалом, который может быть использован в России для выработки теоретических подходов к пониманию публичных услуг и для поиска оптимальных способов их оказания.
------------------------------------------------------------------
Название документа