Проблемы привлечения перевозчиков к административной ответственности за задержку вылета рейса
(Комаров И.)
("Административное право", 2013, N 3)
Текст документа
ПРОБЛЕМЫ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ПЕРЕВОЗЧИКОВ К АДМИНИСТРАТИВНОЙ
ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ЗАДЕРЖКУ ВЫЛЕТА РЕЙСА
И. КОМАРОВ
Илья Комаров, юрисконсульт ОАО "Авиакомпания "ЮТэйр".
10 июня 2013 г. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации отказал ОАО "Авиакомпания "Якутия" в передаче дела о привлечении к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ в Президиум Высшего Арбитражного Суда, тем самым уклонившись от разрешения ряда насущных вопросов в области привлечения перевозчиков к административной ответственности за задержки вылета воздушного судна.
Верховный Суд Российской Федерации также не обращался к решению указанных вопросов.
Вместе с тем в практической деятельности возникает немало проблем и противоречий, рассмотрим наиболее актуальные из них.
Проблемы перевозчиков начались с момента принятия Федерального закона от 28.07.2012 N 131-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", которым Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях дополнился ст. 14.1.2 "Осуществление предпринимательской деятельности в области транспорта без лицензии".
С момента принятия Федерального закона N 131-ФЗ рассмотрение дел об административном правонарушении за осуществление предпринимательской деятельности в области транспорта, за исключением автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, с нарушением условий, предусмотренных лицензией (ч. 3 ст. 14.1.2 КоАП РФ), стало подведомственно мировым судьям, хотя ранее дела об указанных административных правонарушениях рассматривали арбитражные суды.
Кроме того, произошло существенное увеличение штрафов - с 30 - 40 тыс. руб. до 100 тыс. руб.
Вместе с тем после принятия Федерального закона N 131-ФЗ арбитражные судьи продолжили рассматривать дела об административных правонарушениях в отношении перевозчиков за нарушение условий специального разрешения (ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ), мировые судьи стали рассматривать аналогичные дела по ч. 3 ст. 14.2.1 КоАП РФ.
При этом подход арбитражных судов и судов общей юрисдикции к квалификации действий перевозчиков существенно отличался.
На практике сложилась ситуация, при которой одних перевозчиков привлекали по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ арбитражные суды, других по ч. 3 ст. 14.1.2 КоАП РФ - мировые судьи.
Так, наибольшие вопросы вызывает позиция судов общей юрисдикции по вопросу исчисления сроков давности привлечения к административной ответственности.
Суды общей юрисдикции пошли по пути признания административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 14.1.2 КоАП РФ (осуществление предпринимательской деятельности в области транспорта, за исключением автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, с нарушением условий, предусмотренных лицензией), длящимся правонарушением, соответственно, исчисляют сроки давности с момента выявления его уполномоченным органом (например, решение Солнцевского районного суда от 05.08.2013).
Однако арбитражные суды, рассматривая дела о совершении аналогичного правонарушения (осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна)), квалифицированного по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ, считают, что данное правонарушение не является длящимся (например, решение Арбитражного суда г. Москвы от 12.12.2012 N А40-149871/12).
Различные подходы к толкованию норм материального права ветвями единой судебной системы свидетельствуют о недостаточном уровне взаимодействия между арбитражными судами и судами общей юрисдикции.
Однако заложниками такого "недостаточного взаимодействия" являются субъекты привлечения к административной ответственности и лица, обращающиеся за судебной защитой. Нередко в ходе судебных заседаний по рассмотрению дел данной категории у мирового судьи встречаешь недовольство ссылками на практику арбитражных судов по аналогичным делам. Указание на принцип единства судебной системы, несмотря на разделение на три ветви, к сожалению, не встречает должного понимания со стороны мировых судей. Данная ситуация приводит к принятию мировыми судьями решений, выводы которых полностью противоречат выводам арбитражных судов.
Этот вопрос неоднократно поднимался, в том числе председателями Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, вместе с тем до настоящего времени не решен до конца.
Исходя из природы рассматриваемого правонарушения, а также анализа нормативных актов, судебной практики, полагаю, что более правильной позицией относительно данного вопроса является позиция арбитражных судов. Поясню почему.
В соответствии с п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей. Невыполнение предусмотренной названными правовыми актами обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся.
Частью 1 ст. 103 Воздушного кодекса Российской Федерации установлено, что по договору воздушной перевозки пассажира перевозчик обязуется перевезти пассажира воздушного судна в пункт назначения с предоставлением ему места на воздушном судне, совершающем рейс, указанный в билете. Срок доставки пассажира и багажа определяется установленными перевозчиком правилами воздушных перевозок.
Согласно п. 7 Федеральных авиационных правил "Общие правила перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей", утвержденных Приказом Минтранса Российской Федерации от 28.06.2007 N 82 (далее - ФАП-82), перевозка пассажиров регулярными рейсами осуществляется в сроки и в порядке, предусмотренных договором воздушной перевозки пассажира.
Таким образом, у перевозчика с момента заключения договора воздушной перевозки возникает обязанность перевезти пассажира в сроки, указанные в договоре воздушной перевозки (расписании, билете). За несоблюдение указанных сроков в определенных случаях наступает ответственность (ч. 3 ст. 14.1.2 КоАП РФ).
На основании изложенного, абсолютно не понятна позиция судов общей юрисдикции по данному вопросу. Верховный Суд Российской Федерации по данному вопросу свою позицию не высказал, наработанная практика арбитражных судов судами общей юрисдикции во внимание не принимается.
В практической деятельности необходимо более настойчиво убеждать мирового судью в правильности своей позиции, приводить весомые аргументы и ссылки на нормативные акты с целью формирования положительной судебной практики. Однако до настоящего времени положительных результатов добиться не удалось.
Кроме того, считаю необходимым обратить внимание коллег на вопрос квалификации правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 14.1.2 КоАП РФ.
В практической деятельности столкнулись с интересным фактом - транспортные прокуратуры при вынесении постановлений о возбуждении дела об административном правонарушении делают вывод о том, что совершенное правонарушение посягает на права потребителей, и исчисляют срок давности в соответствии со ст. 4.5 КоАП РФ - один год с момента совершения административного правонарушения.
Первоначально мировые судьи соглашались с позицией прокуратуры, квалифицировали действия перевозчика как посягающие на права потребителей (например, решение мирового судьи судебного участка N 138 района Внуково г. Москвы от 29.04.2013).
Однако указанные выводы являлись в корне неверными и основываются на неправильном толковании административными органами и судами норм материального права.
Так, объектом административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 14.1.2 КоАП РФ, является порядок осуществления предпринимательской деятельности, который регулируется Федеральным законом от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и никакого отношения к законодательству о защите прав потребителей не имеет.
Обращаю Ваше внимание, что вопросы привлечения к административной ответственности за задержку вылета рейса и взаимоотношения перевозчика и пассажира в случаях такой задержки - это разные правоотношения, которые имеют определенную специфику правового регулирования (данный вопрос будет подробно рассмотрено в следующей статье).
Суды апелляционной инстанции встали на сторону перевозчиков и выносили решения в пользу авиакомпаний, отменяя решения мировых судей, указывая на неправильные выводы относительно природы возникающих правоотношений (например, решение Солнцевского районного суда от 02.07.2013, решение Сургутского городского суда от 11.07.2013).
Еще одним важным моментом, на который стоит обратить внимание, является проблема доказывания факта совершения административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 14.1.2 КоАП РФ.
Как показывает практика, административные органы не утруждают себя доказыванием фактов задержек воздушных судов, ограничиваясь направлением запросов в аэропорт вылета, а нередко и в стороннюю авиакомпанию о предоставлении информации о задержках.
Необходимо понять, является ли такая информация, полученная от лица, неуполномоченного осуществлять контроль за регулярностью полетов в области гражданской авиации, достаточной для привлечения перевозчика к административной ответственности.
Полагаю, что указанной информации недостаточно. Моя позиция основывается на нормах действующего законодательства.
В соответствии с требования КоАП РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.
В соответствии с п. 2 ст. 105 Воздушного кодекса РФ договор воздушной перевозки пассажира удостоверяется билетом.
Согласно п. 2 Приказа Минтранса РФ от 12.12.2011 N 310 "Об утверждении порядка формирования, утверждения и опубликования расписания регулярных воздушных перевозок пассажиров и (или) грузов, выполняемых перевозчиками, имеющими соответствующие лицензии" (далее - Приказ N 310), расписание регулярных воздушных перевозок пассажиров и (или) грузов (почты) (далее - расписание) определяет состав и описание услуг по регулярным воздушным перевозкам пассажиров и (или) грузов (почты), предлагаемым перевозчиком физическим и юридическим лицам.
Таким образом, для доказывания факта задержки вылета рейса необходимо осуществлять исследование в совокупности авиабилетов и расписания, по результатам которого делать выводы о наличии либо отсутствии факта задержки вылета рейса.
Вместе с тем указанные доказательства в судебные заседания не предоставляются, не исследуются, что свидетельствует о поверхностном подходе административных органов к сбору доказательств по делу.
Первоначально судам было достаточно информации из аэропорта для привлечения перевозчика к административной ответственности, однако в настоящее время формируется практика прекращения производства по делам об административных правонарушениях в связи с отсутствием достаточных доказательств вины перевозчика в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 14.1.2 КоАП РФ (решение Солнцевского районного суда от 02.07.2013, от 16.07.2013).
Полагаю, что указанные выше проблемы являются базисными, с которыми сталкиваются все, кто осуществляет деятельность в рассматриваемой сфере. Имеются и другие проблемы правоприменения, но, учитывая их разнообразие, отразить все в одной статье не представляется возможным.
Основная трудность состоит в том, что на законодательном уровне многие вопросы, касающиеся задержек вылета рейсов, не урегулированы и судьям, которые не являются специалистами в области гражданской авиации, порой не просто оценить законность задержки вылета воздушного судна по той или иной причине, это, в свою очередь, является одной из причин разнообразия судебной практики по делам данной категории.
------------------------------------------------------------------
Название документа