О недостатках законодательства о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр
(Родионова Е. В.) ("Налоги" (газета), 2010, N 26) Текст документаО НЕДОСТАТКАХ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЮ АЗАРТНЫХ ИГР
Е. В. РОДИОНОВА
Родионова Е. В., к. ю.н., капитан милиции, старший инспектор штаба по взаимодействию со СМИ и общественностью УВД по Комсомольскому району г. Тольятти.
Игорный бизнес - это бизнес, основанный на пороке человека, как, например, алкогольный бизнес и производство табака. К сожалению, текст ст. 30 ГК РФ "Ограничение дееспособности гражданина" ограничивается упоминанием о спиртных напитках или наркотических средствах, в то время как очевидных отличий игорной зависимости от алкогольной или наркотической с точки зрения социального поведения нет. Есть мнение, что дополнение нормы данной статьи указанием и на злоупотребления азартными играми предполагает ограничение конституционных прав отдельных граждан в целях их защиты и может рассматриваться как альтернатива ограничению прав неопределенного числа предпринимателей. Однако ограничение дееспособности граждан, не способных контролировать свою страсть к азартным играм, более соответствует конституционному принципу соразмерности ограничения прав. Невозможно запретить людям играть, резоннее регулировать эту деятельность в интересах государства, придать этому цивилизованную форму. Если государство не урегулирует этот бизнес должным образом, он однозначно уйдет в теневую сферу. К сожалению, сегодня законодательство о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр далеко от совершенства. Закон должен обладать эффективностью, общим показателем которой будет соотношение между целями содержащихся в законе правовых норм и результатами их действия. К стремительному принятию Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр..." подтолкнуло выступление Президента РФ по телевидению 27 сентября 2006 г., в котором ситуацию в обществе применительно к бурно развивающейся игорной деятельности В. В. Путин охарактеризовал как "нетерпимую в связи с засильем игровых автоматов". И уже с 1 января 2007 г. вышеназванный Закон вступил в силу. По нашему мнению, он, мягко говоря, не вписывается в систему государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр на территории России. Соответствующие изменения внесены названным Законом в часть вторую Налогового кодекса РФ и Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности". Так, например, ч. 8 ст. 16 Закона N 244-ФЗ содержит порочное положение, идущее вразрез с конституционными нормами (ст. ст. 8, 34, 71 Конституции РФ), нормами гражданского законодательства (ст. ст. 2, 3, 49, 209 ГК РФ), законодательства о лицензировании (ч. 2 ст. 7 Закона о лицензировании) и т. п. Законом N 244-ФЗ предусмотрено также огромное количество норм, устанавливающих соответствующие запреты и ограничения без регламентации конкретных механизмов и процедур их реализации, что, безусловно, способствует произволу со стороны правоприменителей и увеличению судебных тяжб между предпринимателями и государством. Кроме того, данный Закон изобилует противоречивыми нормами. Например, согласно ч. 3 ст. 5 Закона N 244-ФЗ деятельность по организации и проведению азартных игр с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе Интернета, а также средств связи, включая подвижную связь, запрещена. При этом законодательно не установлен механизм государственного контроля за осуществлением соответствующей деятельности посредством сети Интернет, не определена в этом отношении юридическая ответственность. Если же предполагается установление данного механизма на подзаконном уровне, то и его законодатель в рамках указанной статьи обошел стороной, что делает указанную норму также мертворожденной. Анализ Закона N 244-ФЗ позволяет заключить, что реализация предпринимателями своего субъективного права на осуществление предпринимательской деятельности в сфере игорной деятельности будет напрямую зависеть именно от деятельности правоприменителей. Кардинальным образом законодательно ужесточены требования, которым должны соответствовать игорные заведения. В частности: - организаторами азартных игр могут выступать исключительно юридические лица, зарегистрированные в установленном порядке на территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 6; п. 5 ст. 4); - игорное заведение должно быть разделено на зону обслуживания участников азартных игр и служебную зону игорного заведения (ч. 1 ст. 8); - организация и проведение азартных игр могут осуществляться исключительно работниками организатора азартных игр, при этом работниками организатора азартных игр не могут являться лица, не достигшие возраста восемнадцати лет (ч. 3 ст. 8); - используемое в игорном заведении игорное оборудование должно соответствовать требованиям законодательства Российской Федерации о техническом регулировании и находиться в собственности организатора азартных игр (ч. 4 ст. 8); - технически заложенный средний процент выигрыша каждого игрового автомата не может составлять менее чем 90 процентов (ч. 5 ст. 8) <1>. -------------------------------- <1> Согласно Правилам проведения испытаний игровых автоматов с денежным выигрышем с целью утверждения типа и контроля за их соответствием утвержденному типу, утв. Приказом Государственного комитета РФ по стандартизации и метрологии от 24 января 2000 г. N 22, технологически заложенный средний процент денежного выигрыша в игровом автомате должен был быть не ниже 75%.
В рамках настоящей статьи невозможно проанализировать все пробелы и другие недостатки указанного Закона, но даже на базе изложенного можно сделать вывод, что в целом Закон N 244-ФЗ не насыщен содержательно, кроме того, в нем имеются противоречия и коллизии, что подтверждает его концептуальную несостоятельность. Реализация Закона в данной редакции не позволяет создать действенную, прозрачную нормативно-правовую базу для повышения эффективности государственного регулирования игорного бизнеса в стране и борьбы с его теневым проявлением. И лучшим доказательством того, что Закон N 244-ФЗ мертворожденный, является реальная картина происходящего. Негативные социальные последствия от игорного бизнеса, выражающиеся в высокой напряженности среди граждан, недовольных разгулом игромании, заставили депутатов установить игорные зоны - специализированные территории, исключительно на которых возможно осуществлять игорную деятельность, фактически загнав в теневой сектор легальную предпринимательскую деятельность, что впоследствии лишит государственную казну существенных налоговых поступлений. "С 30 января 2010 года в игорной зоне "Азов-Сити" начало свою работу первое казино "Оракул". Весной текущего года планируют начать строительство игорных заведений другие инвесторы игорной зоны" - пестрят интернет-издания. Но в действительности не все так радужно. Первое легальное казино России расположено посреди голой степи, которую и называют игорной зоной "Азов-Сити", - на берегу Азовского моря, на границе Краснодарского края и Ростовской области: 1000 га с одной стороны границы, еще 1000 - с другой. Из тех четырех игорных зон, которые должны появиться в России (еще в Приморье, Алтайском крае, Калининградской области), только в этой хоть что-то сделано. Операторы игорных заведений на примере казино "Оракул" столкнулись с массой самых разных проблем. Проблема инвестиций: многие иностранные компании как условие вхождения в проект игорной зоны озвучили именно наличие аэропорта, чтобы был какой-то туристический пассажиропоток. Дело в том, что игорный бизнес без туристической отрасли не может функционировать. Тот же Лас-Вегас - там доход от игорного бизнеса составляет всего 10% от общего: остальной доход приносит туризм. И вообще, что касается строительства российского Лас-Вегаса, то не будем заблуждаться. Лас-Вегас - изначально поселение, а не голое поле, единственная перевалочная база по дороге через пустыню. То есть там был значительный поток переселенцев, и они могли переночевать только в одном месте. Лас-Вегас был обречен на успех, а Азов-Сити - это тупиковая территория. Там нет трафика туристов, нет транзитных пассажиров. Кроме того, прославленные Лас-Вегас, Канзас-Сити, Атлантик-Сити, Монте-Карло, Макао и др. - это в основном крупные города-миллионники, обеспеченные развитой коммунальной и транспортной инфраструктурой, с огромным ресурсом квалифицированных кадров. Поэтому в игорной зоне в первую очередь необходим государственный подход не только в строительстве коммунальной инфраструктуры, но и в формировании туристической инфраструктуры данной территории. Региональные бюджеты самостоятельно не потянут такой масштабный проект, это очевидно. У нас все делают наоборот - сначала хотят поставить казино и придатком сделать туристический бизнес - это ошибочно. Но можно понять региональные власти, потому что есть Федеральный закон, и у них один выход - его исполнять. Проблема налоговых преференций операторам игорной зоны: предоставленной инвесторам льготы по налогу на имущество недостаточно, т. к. в общей базе затрат инвестора налог на имущество не является основополагающим. Большое значение имеет предоставление льготы по налогу на игорный бизнес. Налог на игорный бизнес должен быть хотя бы в течение трех лет минимальным, то есть 1,5 тыс. руб. за игровой автомат и 25 тыс. руб. за игровой стол, а сейчас казино "Оракул" платит 125 тыс. за игровой стол и 7,5 тыс. за игровой автомат в месяц. То есть при требовании Закона N 244-ФЗ о минимальном наличии не менее 10 игровых столов и 50 игровых автоматов казино "Оракул" в настоящий момент должно заплатить 1 250 000 руб. + 375 000 руб. = 1 625 000 руб. за один месяц. Кроме этого, посчитайте лишь некоторые затраты: зарплата 200 человек персонала, коммунальные платежи, доставка автотранспортом персонала и клиентов, затраты на бесплатные угощения клиентов, на охрану и т. д. Расходов набегает, конечно. А подразумевается, что они должны еще заработать на развитие, т. е. на 2-й и 3-й этап строительства. Остро необходима система кредитования инвесторов игорной зоны. О предоставлении льготных кредитов инвесторам приходится только мечтать, да и обычный не получишь, ведь банки отказываются кредитовать игорный бизнес. Наличие насекомых может стать серьезной проблемой в летний период для системы кондиционирования игорных заведений. Так как мелкие насекомые очень быстро забивают все фильтры. Мошкара будет доставлять неудобство и тем, кто в летний период захочет вечером прогуляться к морю. Также отрицательный момент, что в этом месте побережье не предназначено для пляжного отдыха, полкилометра в глубь моря глубина по колено, кроме того, летом море "цветет", и оно приобретает бурый оттенок. Проблема дноуглубления моря для причалов и берегоукрепительных работ в этих местах, строительство обещанной ОАО "РЖД" железнодорожной ветки для электричек. Список этот можно продолжать достаточно долго. Проблема дефицита информационного освещения работы нового казино и возможности привлечения потенциальных клиентов в игорную зону "Азов-Сити", а именно с ограничениями рекламы игорных заведений, предусмотренными ч. 2 ст. 27 Федерального закона от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе". Данные ограничения фактически содержат запрет на наружную рекламу игорных заведений. Интересное мнение в своем интервью высказал Николай Оганезов - директор Региональной ассоциации деятелей игорного бизнеса по ЮФО, советник президента Торгово-промышленной палаты Ростовской области, член Координационного совета по управлению игорной зоной "Азов-Сити": "Нелегальный игорный бизнес не собирался и не собирается идти в игорную зону, ему там нечего делать, он будет изо всех сил стараться остаться в городах, чтобы занять свободную нишу запрещенного легального игорного бизнеса. Если правоохранительные органы не смогут ликвидировать нелегальный сегмент игорного рынка, то игорная зона не имеет никакого смысла" <2>. -------------------------------- <2> On-line-интервью с Николаем Оганезовым - директором Региональной ассоциации деятелей игорного бизнеса по ЮФО // dg-yug. ru. 05.02.2010.
Да, действительно, после вступления в силу Закона N 244-ФЗ на территории Российской Федерации незаконная деятельность по организации и проведению азартных игр с использованием модифицированных игровых автоматов - достаточно распространенное явление. Как правило, такая деятельность замаскирована под деятельность лотерейных клубов либо магазинов канцелярских и иных товаров, проводящих стимулирующие лотереи с использованием лотерейного оборудования. Для определения отличий лотерейного оборудования и игровых автоматов необходимо учитывать, что согласно п. 18 ст. 4 Закона N 244-ФЗ под игровым автоматом понимается игровое оборудование (механическое, электрическое, электронное или иное техническое оборудование), используемое для проведения азартных игр с материальным выигрышем, который определяется случайным образом устройством, находящимся внутри такого игрового оборудования, без участия организатора азартных игр или его работников. При этом в силу п. 4 ст. 18 Закона "О лотереях" в лотерейном оборудовании не должны содержаться скрытые алгоритмы, информационные массивы, узлы и агрегаты, недоступные для инспектирования и тестирования со стороны органов, осуществляющих контроль за проведением лотерей. Письмом Минфина России от 7 апреля 2008 г. N 05-03-08/19 "Деятельность по организации азартных игр" дается рабочее определение требованиям, предъявляемым к лотерейному оборудованию. В письме, в частности, со ссылкой на мнение Ростехрегулирования говорится: "...попытки представить игровое оборудование в качестве лотерейного с целью ухода от государственного контроля деятельности по организации азартных игр путем модификации игровых автоматов, в результате которого демонтируются отдельные части игрового автомата (например, устройства приема и выдачи денежных знаков или их заменителей), неправомерны...". Дальше в объяснении противозаконности использования игрового оборудования в качестве лотерейного говорится: "...основной и необходимой частью игрового автомата, которая определяет его функциональную принадлежность, является центральный блок управления с заложенной игровой программой, определяющей результаты игры на нем. Следовательно, игровой автомат без устройств приема и выдачи денежных знаков или их заменителей, при наличии центрального блока управления, содержащего игровую программу, также является игровым автоматом". Таким образом, лотерейным терминалом является оборудование, созданное с целью проведения лотереи, которое не содержит процедур и скрытых алгоритмов, позволяющих предопределить результат розыгрыша призового фонда тиражной лотереи до начала такого розыгрыша. Теоретически все понятно. Но для принятия решения о возбуждении уголовного дела (доказать, что в игровых аппаратах имеется статистическая информация) необходимо заключение эксперта (технического специалиста). Основными проблемными вопросами в ходе организации проведения экспертных исследований являются: - отсутствие возможности проведения подобных исследований в экспертно-криминалистических подразделениях системы МВД России; - ограниченность технических возможностей экспертных организаций (практически для ответа на каждый поставленный вопрос необходимо проведение отдельного экспертного исследования); - платная основа проведения исследований и ограниченная возможность выделения денежных средств на их проведение. В ряде регионов отсутствуют организации, уполномоченные давать экспертные заключения по интересующим вопросам. Начальникам ОВД рекомендовано обращаться в экспертные организации близлежащих субъектов Российской Федерации либо находящиеся в г. Москве. Однако необходимо учитывать уже существующую загруженность экспертных учреждений Центрального региона России. Далее, одними из основных отличий проведения лотерей с использованием лотерейного оборудования от организации азартных игр могут являться: наличие лотерейных билетов, определение выигрыша решением тиражной комиссии (для тиражной лотереи) либо в процессе производства билетов (для бестиражной лотереи). Однако механизм изготовления данных билетов законодателем не прописан, что на практике дает организаторам возможность для творчества. При этом участник лотереи идентифицируется до проведения розыгрыша путем приобретения персонифицированного документа (лотерейного билета) или регистрируется (для тиражной лотереи) либо приобретает документ, который в момент производства определяется как выигрышный или невыигрышный (для бестиражной лотереи). Участник же азартной игры не персонифицируется, документ, подтверждающий его право на участие в розыгрыше, отсутствует. Выигрыш определяется в момент игры на игровом автомате - абсолютно формальное условие. Вместе с тем, исходя из того, что Закон "О лотереях" не предъявляет никаких требований к лотерейному оборудованию, работа лотерейных клубов, действующих в соответствии с законодательством, а также с учетом вышеизложенных условий и имеющих всю необходимую разрешительную документацию, в т. ч. на сертифицированное лотерейное оборудование, является законной. В настоящее время в соответствии с Поручением Председателя Правительства РФ В. В. Путина от 29 июля 2009 г. N ВП-Ш-5-4326 заинтересованными органами исполнительной власти прорабатывается вопрос о внесении изменений в законодательство Российской Федерации, направленных на определение технических требований к лотерейному оборудованию, а также порядка его регистрации и на исключение возможности проведения азартных игр под видом лотерей с использованием технических устройств. Существует несколько механизмов контроля за проведением лотерей, но все они громоздки, не отлажены и полны пробелов. Например, ФНС России в письме от 12 марта 2008 г. N ШТ-15-2/270 "О требованиях, предъявляемых к лотерейному оборудованию" указала, что организатор обязан представлять в ФНС описание, технические характеристики лотерейного оборудования, эксплуатационные документы, в которых указываются контрольные суммы используемого программного обеспечения, а также документы, подтверждающие выполнение требований по контролю отсутствия недекларированных возможностей в программном обеспечении. В свою очередь, Минфин России в письме от 7 апреля 2008 г. N 05-03-08/19 указал, что, по его мнению, ФНС не уполномочена определять требования к параметрам и характеристикам лотерейного оборудования, а введение особого порядка контроля за проведением всероссийских стимулирующих лотерей, которые проводятся с использованием немодифицированного оборудования, возможно лишь после внесения соответствующих изменений в законодательство. На практике при попытке организатора и оператора представить игровое оборудование в качестве лотерейного с целью ухода от государственного контроля деятельности по организации азартных игр до внесения соответствующих изменений в законодательство о лотерейном оборудовании контролирующие органы в целях приостановления и отзыва действия притворной лотереи обязаны, применяя законные механизмы, пресекать нарушения. Сотрудники МВД лишены инструментария, для успешной деятельности необходимы четкие методические рекомендации. Вероятно, что более гибкий законодательный подход к решению проблемы урегулирования практически вышедшего из-под контроля игорного бизнеса мог бы привести к определенному компромиссу между государством и организаторами азартных игр. Представляется, что решение задачи по сокращению численности игорных заведений на территории Российской Федерации возможно и без применения метода "радикальной изоляции" азартных игр путем установления следующих требований: - разрешить открытие казино площадью не менее 1000 кв. м в гостиницах и туристических комплексах субъектов Российской Федерации; - разрешить открытие залов игровых автоматов с выплатой денежных выигрышей в гостиницах и туристических комплексах субъектов Федерации. Таким образом, при использовании инфраструктуры туризма и отдыха могла быть достигнута максимальная эффективность принципа зонирования. Это, в свою очередь, стало бы стимулом для притока инвестиций в инфраструктуру туризма и отдыха за счет средств компаний, занимающихся игорной деятельностью; смогло бы обеспечить достаточный объем налоговых поступлений в бюджеты субъектов Российской Федерации и, наконец, способствовало бы сокращению численности нелегальных игорных заведений и снижению коррупционной составляющей. Необходимость совершенствования Закона N 244-ФЗ не вызывает сомнений. Представляется возможным, что он подвергнется еще не одной корректировке и кардинальной переработке в целом с целью повышения его эффективности, ведь от этого напрямую зависят успех социально-экономических преобразований в России, развитие бизнеса, благополучие граждан, гарантии и защита их прав и свобод.
------------------------------------------------------------------
Название документа