Проблемы имущественной ответственности государства
(Талапина Э. В.) ("Законы России: опыт, анализ, практика", 2010, N 7) Текст документаПРОБЛЕМЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВА
Э. В. ТАЛАПИНА
Талапина Эльвира Владимировна, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института государства и права РАН.
Международно-правовой аспект имущественной ответственности государства
Ключевым вопросом в подходе к имущественной ответственности государства является иммунитет (независимость) государства. Международное право различает несколько видов иммунитета: дипломатический, налоговый, судебный, иммунитет от исполнительных мер, иммунитет от предварительного обеспечения иска, иммунитет собственности. "Все эти иммунитеты связаны между собой, потому что их основа одна - суверенитет государства, который не позволяет применять в отношении государства какие-либо принудительные меры" <1>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник М. М. Богуславского "Международное частное право" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2005 (5-е издание, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <1> Богуславский М. М. Международное частное право. М., 1994. С. 153.
Для уяснения статуса государства как субъекта имущественной ответственности наибольшее значение имеет судебный иммунитет. В этой связи действует два принципа: принцип абсолютного иммунитета, основанного на равенстве суверенов и заключающегося в том, что иски против иностранного государства в силу его суверенитета вообще неподсудны судам в данном государстве; принцип функционального иммунитета: вопрос решается в зависимости от характера действий государства, обусловивших предъявление к нему иска. Иммунитет признается за государством лишь при совершении им действий "jus imperii", т. е. в качестве субъекта политического властвования. Совершая же действия "jus gestionis", т. е. участвуя в гражданском обороте, государство не может пользоваться иммунитетом <2>. -------------------------------- <2> См. подробно: Белов А. П. Иммунитет государства от иностранной юрисдикции // Право и экономика. 1997. N 3. С. 17.
Изначально государства в отношениях между собой руководствовались принципом абсолютного иммунитета. Но в начале XX в. абсолютный иммунитет государства, т. е. невозможность без согласия последнего привлекать его к суду, стал вызывать критику. Тогда и появилась концепция функционального иммунитета (торгующего государства), основанная на разделении действий государства на публично-правовые и хозяйственные. В 1925 г. итальянский Кассационный суд по иску фирмы "Тезини и Мальвецци" к торгпредству СССР признал, что иностранное государство в принципе изъято из-под юрисдикции итальянских судов. Одновременно он предположил, что государство может отказаться от своего иммунитета как в явной форме, так и молчаливо. По мнению суда, молчаливый отказ от иммунитета государства может проявиться в самом факте осуществления на территории Италии деятельности, которую вправе вести любое частное лицо, - торговой или промышленной. Соответственно суд должен каждый раз особо решать вопрос, является ли акт государства действием, совершенным в порядке управления, или актом хозяйственной деятельности <3>. -------------------------------- <3> См.: Ануфриева Л. П. Иммунитет государства в частноправовых отношениях // Иммунитет государства и защита культурных ценностей. М.: Парад, 2009. С. 10.
Однако на практике эти действия государства разграничить трудно. Так, суд во Франции признает, что использование государством судна в целях перевозки грузов есть коммерческая деятельность, а суд в Швеции полагает, что такое судно занимается деятельностью некоммерческого характера, и квалифицирует перевозку как публично-правовой акт, влекущий за собой предоставление иммунитета. В деле швейцарской компании "Нога" против России был сделан вывод, что выставление в Швейцарии коллекции картин, принадлежащих государству, носит публичный характер <4>. -------------------------------- <4> Там же. С. 11.
Кстати, именно в споре с компанией "Нога" Российская Федерация добровольно "опробовала" функциональный иммунитет. В 1991 - 1992 гг. Россия заключила с компанией несколько контрактов на сумму около 1,4 млрд. долл., согласно которым "Нога" обязалась поставлять продукты питания и удобрения в обмен на нефтепродукты. Причем контракты были составлены явно в пользу швейцарской компании, поскольку в случае возникновения конфликтной ситуации предусматривался отказ России от судебного иммунитета. В 1997 г. "Нога" выиграла в споре против Российской Федерации в международном трибунале в Стокгольме, а затем, пытаясь исполнить судебное решение, арестовывала разнообразное российское имущество за рубежом, в том числе и временно вывезенное на экспозиции, - счета Банка России во Франции, парусник "Седов", самолеты на авиасалоне в Ле-Бурже, коллекцию картин из Пушкинского музея. В конечном итоге счета были разблокированы, а имущество возвращено в страну. В январе 2008 г. претензии "Ноги" были реанимированы арестом счетов Центробанка в Париже <5>, а история вскоре закончилась мировым соглашением. -------------------------------- <5> См.: Романова Н. Костлявая рука "Ноги" // Время новостей. 2008. 15 янв.
В условиях современной глобализации все больше стран придерживается принципа функционального иммунитета (такова, например, Европейская конвенция об иммунитете государства от 16 мая 1972 г.). Российское законодательство в вопросе об иммунитете государства нельзя назвать последовательным. Нормы ГПК и АПК расходятся: ст. 401 ГПК РФ закрепляет абсолютный иммунитет иностранного государства, а ст. 251 АПК РФ предоставляет судебный иммунитет иностранному государству, только если оно действует в качестве носителя власти (это уже ограниченный, или функциональный, иммунитет). На позициях функционального иммунитета основана и Конвенция ООН от 2 декабря 2004 г. о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности, которую 1 декабря 2006 г. подписала Россия. Согласно документу государство не может ссылаться на иммунитет от юрисдикции при разбирательстве в суде другого государства в отношении какого-либо вопроса или дела, если оно явно выразило согласие на осуществление этим судом юрисдикции в отношении такого вопроса или дела в силу: а) международного соглашения; б) письменного контракта или в) заявления в суде или письменного сообщения в рамках конкретного разбирательства. Согласие государства на применение законодательства другого государства не должно пониматься как согласие на осуществление юрисдикции судами этого другого государства. При этом понятие коммерческой сделки, которое является ключевым в теории функционального иммунитета, определяется Конвенцией довольно пространно. Это: 1) любой коммерческий контракт или сделка о купле-продаже товаров или о предоставлении услуг; 2) любой контракт о займе или иная сделка финансового характера, включая любое обязательство по гарантии или компенсации в отношении любого такого займа или сделки; 3) любой иной контракт или сделка коммерческого, промышленного, торгового или профессионального характера, за исключением трудовых договоров. При определении того, является ли контракт или сделка коммерческой сделкой, следует прежде всего исходить из природы этого контракта или сделки, однако следует также учитывать их цель, если стороны контракта или сделки договорились об этом или если согласно практике государства суда эта цель имеет отношение к определению некоммерческого характера этого контракта или сделки. По мнению экспертов, в случае ратификации Россией Конвенции 2004 г. проблемы иммунитета нашего государства и его собственности, особенно в ситуациях с международным культурным обменом, не только не утратят своей сложности, но могут даже обостриться, поскольку у России не будет существовать аргумента об ожиданиях с ее стороны от иностранных правительств практикуемого ею подхода к иностранным государствам с позиций абсолютного суверенитета. В качестве мер противодействия функциональному иммунитету многие страны уже принимают anti-seizure laws. Во Франции и Швейцарии предусмотрены гарантии возврата временно ввозимых культурных ценностей (для проведения выставок). Эти anti-seizure laws создают "временный иммунитет культурных ценностей" в отношении возбужденных судебных процессов по поводу ценностей, помещенных на публичных выставках <6>. -------------------------------- <6> См.: Ануфриева Л. П. Указ. соч. С. 17 - 18.
Рассмотрение споров об ответственности государства иностранными судами порождает и содержательные проблемы, связанные с различием правовых систем. В частности, право хозяйственного ведения и право оперативного управления остаются малопонятными за рубежом. Статья 126 ГК РФ не допускает привлечения к ответственности по долгам России как государства государственных предприятий и учреждений. Все та же компания "Нога" в 2000 г. арестовала российский парусник "Седов" во время выставки парусников во французском порту Брест. Главным вопросом в судебном разбирательстве по оспариванию этого ареста стало право собственности на парусник. В соответствии с учредительными документами МГТУ имени Баумана, на имя которого был зарегистрирован парусник, является самостоятельным юридическим лицом, а не частью Российской Федерации. При этом в уставе сказано, что все активы университета являются государственной собственностью Российской Федерации и переданы ему на праве оперативного управления. Французский суд применил закон флага, т. е. Российской Федерации (ст. 126 ГК РФ), и арест был снят. При этом французская доктрина и судебная практика давно признали, что возможность ареста активов определяется по праву места приведения судебного решения в исполнение (т. е. Франции), а не по праву флага <7>. Проблема, с которой столкнулся суд, заключается в том, что понятие "право оперативного управления" неизвестно французскому праву и не может быть легко сопоставлено с французским понятием права собственности <8>. -------------------------------- <7> См.: Пелью Д. Исполнение арбитражных решений по делу Noga во Франции // Международный коммерческий арбитраж. 2004. N 2. С. 76 - 77. <8> Там же. С. 77.
Что касается внутренних экономических отношений, из анализа ст. ст. 124 - 127 Гражданского кодекса РФ исследователи делают вывод, что Россия практически отказалась от иммунитета во внутренних отношениях в сфере гражданского права с юридическими и физическими лицами, поскольку стала "государством-купцом" <9>, хотя федерального закона об иммунитете государства до сих пор не принято. -------------------------------- <9> См.: Белов А. П. Указ. соч. С. 20.
Имущественная ответственность государства во внутренних отношениях. Общие вопросы
Вообще имущественная ответственность государства со времен Древнего Рима рассматривалась в двух аспектах - как возмещение вреда при осуществлении частных интересов государства по делам фиска (1) и как возмещение вреда, причиненного непосредственно самой властной деятельностью (2). Первый вид ответственности существовал долгий исторический период, хотя и в разных объемах, в зависимости от исторической формации и конкретной страны. Второй же вид практически не был известен до конца XVIII в. <10>. К началу XX в. идея ответственности публичной власти за вред, причиненный при осуществлении правосудия и административного управления, получила признание практически во всех европейских государствах, хотя закрепление ее в законодательстве шло чрезвычайно сложно и медленно <11>. -------------------------------- <10> См.: Михайленко О. В. Имущественная ответственность за вред, причиненный осуществлением публичной власти: теоретические аспекты и проблемы ее реализации. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 2 - 3. <11> Там же. С. 24.
В России ответственность государства за вред, причиненный при осуществлении публичной власти, впервые была закреплена в ст. 407 ГК РСФСР 1922 г. Тем самым определилась гражданско-правовая принадлежность данного института, в отличие от распространенных в Европе публично-правовых концепций. Только в конце 70-х гг. зарождается публично-правовой подход, с появлением концепции уголовно-процессуальной природы возмещения вреда государством <12>, а затем и особой публично-правовой ответственности государства <13>. Таким образом, к середине 90-х гг. XX в. в российской науке сформировалось два подхода к определению правовой природы ответственности государства за вред, причиненный при осуществлении власти: -------------------------------- <12> См.: Безлепкин Б. Т. Возмещение имущественного вреда реабилитированному // Сов. государство и право. 1978. N 4; Он же. Возмещение вреда, причиненного судебно-следственными органами // Сов. государство и право. 1979. N 1. <13> См.: Бойцова Л. В. Ответственность государства за ущерб, причиненный гражданам в сфере правосудия: генезис, сущность, тенденции развития: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1995.
1) частноправовой (гражданско-правовая обязанность возместить вред независимо от сферы причинения вреда); 2) публично-правовой (где рассматривается только вред, причиненный в сфере уголовного преследования) <14>. -------------------------------- <14> См. подробно: Михайленко О. В. Указ. соч. С. 70.
Все это отразилось и на законодательстве, которое предусматривает как гражданско-правовую ответственность государства (ст. 1070 ГК РФ), так и публично-правовую (гл. 18 "Реабилитация" УПК РФ). Статья 53 Конституции РФ ("Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц") толкуется как в публично-правовом, так и в частноправовом смысле. Таким образом, большая часть правил возмещения вреда, причиненного властью, содержится в гражданском законодательстве. Согласно ст. 16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием. Это общая норма. Она конкретизируется в ст. 1069 ГК РФ: "Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования". ГК РФ содержит также специальный случай такой ответственности - ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (ст. 1070): "Вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного ареста, а также вред, причиненный юридическому лицу в результате незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности, возмещается за счет казны Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, за счет казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом". То есть незаконное привлечение к ответственности за экономические преступления и административные правонарушения влечет возмещение вреда в гражданско-правовом порядке. Итак, гражданским законодательством регулируется имущественная ответственность за незаконную деятельность публичной власти (причем не только исполнительной), за незаконное уголовное или административное преследование, а также за вред, причиненный осуществлением правосудия. Получается, что и ответственность по гражданско-правовым обязательствам, и возмещение вреда, причиненного органами власти, включены в сферу гражданского права. Но сугубо частноправовой подход к данным вопросам чреват многими практическими проблемами, поскольку публично-правовая специфика функционирования государства не исчезает даже в гражданско-правовых отношениях.
Казна как объект обращения взыскания
Сама по себе формула возмещения вреда за счет казны является развитием иммунитета публичной собственности, закрепленного в ст. 126 ГК РФ. Статьей установлено, что Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом. Если состыковать эту формулу с определением казны как всякого незакрепленного государственного имущества (ст. 214 ГК РФ), то ясно, что не на весь ее состав может быть обращено взыскание. Так, нельзя обратить взыскание на имущество, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности, а также (с возможными законодательными исключениями, которых пока нет) на природные ресурсы. В итоге государственного (муниципального) имущества, на которое можно обратить взыскание, не так много, и это утверждает многих экспертов во мнении, что возмещение вреда за счет казны означает в основном его возмещение за счет средств бюджета. Косвенно такой вывод подтверждается позицией судов, выраженной в совместном Постановлении Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" <15>, где сказано, что при удовлетворении иска взыскание денежных сумм производится за счет средств соответствующего бюджета, а при отсутствии денежных средств - за счет иного имущества, составляющего соответствующую казну (п. 12). -------------------------------- <15> Вестник ВАС РФ. 1996. N 9.
Кроме того, начиная с 1 января 2003 г. (ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год") исполнение судебных решений о взыскании вреда производится не службой судебных приставов, которая могла бы обращать взыскание на имущественную часть казны, а в особом порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом <16>. Это положение утвердилось и в ст. 1 ФЗ от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" <17>: "Условия и порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации устанавливаются бюджетным законодательством Российской Федерации". -------------------------------- <16> См. подробно: Михайленко О. В. Указ. соч. С. 230 - 233. <17> СЗ РФ. 2007. N 41. Ст. 4849.
Такая формулировка дала основания для оптимистичного утверждения, что служба судебных приставов не производит лишь исполнение судебных актов, предусматривающих взыскание денежных средств с соответствующего бюджета, а обращение на государственное (муниципальное) имущество производить может <18>. Напомним, что такое имущество отыскать нелегко. Поэтому в своей практической реализации вышеприведенная норма означает установление особого порядка взысканий из бюджета, в котором судебные приставы не участвуют. -------------------------------- <18> См.: Михайленко О. В. Указ. соч. С. 233 - 234.
В ст. 239 БК РФ установлен запрет для судебных приставов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за исключением случаев, установленных Кодексом. Эти исключения касаются случаев, когда счета должника открыты в учреждении Банка России или кредитной организации. "Выведение из компетенции службы судебных приставов исполнения судебных решений по взысканиям из бюджета лишает возможности контроля со стороны указанной службы за исполнением бюджетными органами состоявшегося и вступившего в законную силу судебного постановления, а гражданин лишается возможности в случае неисполнения взыскания прибегнуть к внесудебным мерам воздействия" <19>. -------------------------------- <19> Баранов В. А., Приженникова А. Н. Актуальные вопросы исполнения решений судов об удовлетворении исков к казне РФ // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. N 3.
Проблема определения надлежащего ответчика по делам о возмещении вреда
В совместном Постановлении Пленумов ВС и ВАС от 1 июля 1996 г. N 6/8 сказано, что в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов, местного самоуправления или должностных лиц этих органов, ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа. Предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу или к органу местного самоуправления, допустившему соответствующее нарушение, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган. Кстати, принадлежность органа власти к федеральному уровню или уровню субъекта РФ определяется по его учредителю, а не по источнику финансирования <20>. -------------------------------- <20> См.: Комягин Д. Л. Правовое регулирование возмещения вреда от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц: хроника проб и ошибок // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. N 10. С. 44.
Согласно ст. 1071 ГК РФ в таких отношениях от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 ГК эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина. Например, согласно ст. 24 ФЗ от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" <21> регистрирующий орган возмещает ущерб, причиненный отказом в государственной регистрации, уклонением от государственной регистрации или нарушением порядка государственной регистрации, допущенным по его вине. Статья 35 Налогового кодекса РФ определяет ответственность налоговых и таможенных органов за убытки, причиненные налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам вследствие своих неправомерных действий (решений) или бездействия, а равно неправомерных действий (решений) или бездействия должностных лиц и других работников указанных органов при исполнении ими служебных обязанностей. -------------------------------- <21> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3431.
На последнем виде ответственности стоит остановиться подробнее, имея в виду законодательно обозначенный объем убытков, подлежащих взысканию. Причиненные налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам убытки возмещаются за счет федерального бюджета. При этом в соответствии со ст. 103 НК РФ убытки, причиненные неправомерными действиями налоговых органов или их должностных лиц при проведении налогового контроля, подлежат возмещению в полном объеме, включая упущенную выгоду (неполученный доход). Пункт 10 ст. 78 и п. 5 ст. 79 НК РФ дают право требовать в случае, если возврат суммы излишне уплаченного (излишне взысканного) налога осуществляется налоговым органом с нарушением установленных сроков, начисления процентов на сумму излишне уплаченного (излишне взысканного) налога, которая не возвращена в установленный срок, за каждый календарный день нарушения срока возврата. Сложившаяся судебная практика позволяет говорить о том, что действия налоговых органов, в результате которых были излишне взысканы суммы налога, сбора, пеней и штрафа, а также бездействие налоговых органов, приведшее к невозврату (несвоевременному возврату) излишне уплаченных сумм налога, сбора, пеней и штрафа, признаются причинением вреда налогоплательщику. Поскольку для подобных действий нет оснований, можно применительно к вопросу об ответственности государства перед налогоплательщиком говорить о возмещении вреда и выплате процентов компенсационного характера. Требования об уплате процентов и о возмещении расходов, вызванных неправильными действиями налогового органа, хотя и вытекают из публичных правоотношений, однако носят имущественный характер и должны рассматриваться по правилам искового производства <22>. -------------------------------- <22> См.: Хоменко Е. Г. Возмещение ущерба, нанесенного налоговыми органами налогоплательщикам - субъектам предпринимательской деятельности // Законы России: опыт, анализ, практика. 2008. N 6. С. 32 - 33.
Некоторые специалисты идут дальше и делают вывод о возможности возмещения налогоплательщику не только материального вреда, но и нематериального (неденежного) вреда, или non-pecuniary damage <23>. Статья 151 ГК РФ допускает возможность компенсации морального вреда только физическому лицу. Между тем репутация юридического лица также обретает особое значение сегодня, и практика Европейского суда по правам человека (дело Комингерсол С. А. против Португалии) показывает, что коммерческое товарищество может нести иной ущерб, нежели материальный, требующий денежного возмещения. "Иной нематериальный вред", причиненный юридическому лицу, выражается в глубоких нарушениях организационной деятельности в целом, важнейших параметров организационного климата, разрушении стратегического планирования предприятия. Он находится за пределами убытков, понесенных юридическим лицом в результате принятия ненормативного акта налогового органа (как утрата постоянной клиентуры - фактически понесенные убытки) <24>. -------------------------------- <23> См.: Ядрихинский С. А. О возмещении неденежного ущерба (Non-pecuniary damage) в налоговых отношениях // Законы России: опыт, анализ, практика. 2008. N 6. С. 36. <24> См.: Ядрихинский С. А. Указ. соч. С. 41 - 42.
Конституционный Суд РФ, принимая во внимание названное решение ЕСПЧ, в Определении от 4 декабря 2003 г. N 508-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Шлафмана Владимира Аркадьевича на нарушение его конституционных прав пунктом 7 статьи 152 Гражданского кодекса Российской Федерации" указал, что ст. 152 ГК РФ предоставляет гражданину, в отношении которого распространены сведения, порочащие его честь, достоинство или деловую репутацию, право наряду с опровержением таких сведений требовать возмещения убытков и морального вреда, причиненных их распространением (п. 5). Данное правило в части, касающейся защиты деловой репутации гражданина, соответственно применяется и к защите деловой репутации юридических лиц (п. 7 ст. 152 ГК РФ). Отсутствие прямого указания в законе на способ защиты деловой репутации юридических лиц не лишает их права предъявлять требования о компенсации убытков, в том числе нематериальных, причиненных умалением деловой репутации, или нематериального вреда, имеющего свое собственное содержание (отличное от содержания морального вреда, причиненного гражданину), которое вытекает из существа нарушенного нематериального права и характера последствий этого нарушения (п. 2 ст. 150 ГК РФ). В соответствии с ФЗ от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <25> (ст. 22) вред, причиненный юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям вследствие действий (бездействия) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, признанных в установленном законодательством Российской Федерации порядке неправомерными, подлежит возмещению, включая упущенную выгоду (неполученный доход), за счет средств соответствующих бюджетов в соответствии с гражданским законодательством. -------------------------------- <25> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.
Возвращаясь к общим вопросам определения ответчика, заметим, что в судебной практике 90-х гг. финансовым органом, выступающим от имени казны, признавался Минфин РФ <26>. Затем (с 1 января 2000 г.) в Бюджетном кодексе появилась фигура главного распорядителя бюджетных средств. Согласно п. 3 ст. 158 БК главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию: -------------------------------- <26> Письмо Верховного Суда РФ "Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1997. N 10.
1) о возмещении вреда, причиненного физическому лицу или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, по ведомственной принадлежности, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту; 2) предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности по денежным обязательствам подведомственных бюджетных учреждений. В ст. 21 БК предусмотрено, что перечень главных распорядителей средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов государственных внебюджетных фондов, местного бюджета устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете в составе ведомственной структуры расходов. Таким образом, ответчиком должно являться публично-правовое образование, а выступает от его имени главный распорядитель бюджетных средств. Это обретает особое значение при решении вопроса, с кого будет взыскан присужденный вред. Согласно Постановлению Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" <27> должником в обязательстве по возмещению вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, также является публично-правовое образование, а не его органы либо должностные лица этих органов. -------------------------------- <27> Вестник ВАС РФ. 2006. N 8.
"Следовательно, при удовлетворении указанных исков в резолютивной части решения суда должно указываться о взыскании денежных средств за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не с государственного или муниципального органа. При этом недопустимо ограничение источников взыскания путем указания на взыскание только за счет средств бюджета, поскольку такое ограничение противоречит статьям 126, 214, 215 ГК РФ. В данном случае действует общее правило об ответственности публично-правового образования всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом, составляющим казну" (п. 2). Однако в практике судов продолжают выноситься решения о взыскании суммы вреда с конкретных органов как с Минфина, так и с главных распорядителей бюджетных средств (МВД, Генеральной прокуратуры), что требует вмешательства высших инстанций <28>. Суды общей юрисдикции по искам к Российской Федерации до сих пор в качестве ответчика привлекают Минфин России. По их позиции Бюджетный кодекс (а именно ст. 158) регулирует отношения между участниками бюджетного процесса, к которым граждане не относятся, поэтому нормы БК к отношениям с участием граждан неприменимы <29>. -------------------------------- <28> См., например: кассационное Определение ВС РФ от 30 января 2002 г. N 60-о01-16, Постановление ФАС Московского округа от 18 февраля 2004 г. по делу N КА-А40/399-04. <29> См.: Комягин Д. Л. Указ. соч. С. 46.
Нужно также иметь в виду, что после предъявления иска в большинстве случаев необходимо доказать вину органа власти в причинении вреда, а также причинно-следственную связь между действиями органа и причиненным вредом (понесенными убытками). На практике это бывает нелегко. Обратимся для примера к Постановлению Президиума ВАС РФ от 13 октября 1998 г. по делу N 5007/98. Согласно материалам дела Алтайское краевое Законодательное Собрание приняло Закон от 30 декабря 1994 г. "О целевом сборе в 1995 году на строительство мостового перехода через реку Обь". Этим актом для хозяйствующих субъектов, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности, являющихся плательщиками налога на прибыль, а также предпринимателей, осуществляющих свою деятельность без образования юридического лица, в том числе реализующих горюче-смазочные материалы на стационарных и передвижных автозаправочных станциях, установлен сбор в размере 10% от цены реализации каждого литра нефтепродуктов без налога на добавленную стоимость и специального налога с отнесением этого сбора на стоимость отпускаемых потребителям горюче-смазочных материалов. Решением Судебной коллегии по гражданским делам Алтайского краевого суда от 23 мая 1996 г. названный Закон признан недействительным как принятый с превышением полномочий Законодательного Собрания. Некое общество с ограниченной ответственностью обратилось в суд с иском о возврате из краевого бюджета суммы, уплаченной в качестве целевого сбора на строительство мостового перехода. Однако суд, исследуя причинную связь между недействительностью данного акта и убытками, посчитал, что сам по себе факт перечисления в бюджет края спорной суммы не является доказательством причинения убытков. С учетом механизма взимания налога сумма сбора не влияла на финансовый результат деятельности предприятия, а лишь увеличивала продажную цену горюче-смазочных материалов. Уплаченные суммы налоговых платежей возмещались истцу при оплате приобретенной продукции. Следовательно, никаких убытков в связи с надлежащим исполнением Закона у истца возникнуть не могло. Во взыскании было отказано. Другое дело - возмещение вреда, причиненного незаконными действиями, связанными с реализацией льгот, предусмотренных федеральным законодательством. Учитывая содержание п. 18 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23, здесь сложилась устойчивая практика возмещения вреда независимо от наличия бюджетного финансирования. Названный пункт гласит: "Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования". К примеру, в Определении ВАС РФ от 18 мая 2009 г. N ВАС-5868/09 указано, что источником финансирования льгот по оплате жилья и коммунальных услуг в соответствии с Законом РФ "Об образовании" является федеральный бюджет. Поэтому суд, установив недофинансирование со стороны Минфина России, правомерно взыскал по иску муниципального унитарного предприятия жилищно-коммунального хозяйства соответствующие расходы не за счет казны субъекта РФ, а за счет казны РФ.
Исполнение судебных решений о взыскании вреда
Но даже вынесенное решение о взыскании некой суммы за счет бюджета - еще не гарантия его исполнения. Вообще долгое время этот вопрос оставался неурегулированным <30>, он определялся с помощью ежегодно принимаемых законов о федеральном бюджете <31>. Только в 2001 г. Правительство РФ приняло Постановление "Об утверждении Правил исполнения требований исполнительных листов и судебных приказов судебных органов о взыскании средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета". В 2006 г. оно утратило силу, поскольку в Бюджетном кодексе РФ появилась новая гл. 24.1 "Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации". Другое правительственное Постановление, от 9 сентября 2002 г. N 666 "О порядке исполнения Министерством финансов РФ судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти", было отменено при вмешательстве Конституционного Суда РФ. В Постановлении КС РФ от 14 июля 2005 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и Постановления Правительства РФ "О порядке исполнения Министерством финансов РФ судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти" в связи с жалобами граждан Э. Д. Жуховицкого, И. Г. Пойма, А. В. Понятовского, А. Е. Чеславского и ОАО "Хабаровскэнерго" поднята проблема исполнительного производства в отношении Российской Федерации, а именно фактической невозможности таких взысканий. В оспариваемых нормах Правительство Российской Федерации создало легальную возможность как для блокирования исполнения судебных решений, так и для исполнения их с нарушением установленных сроков. -------------------------------- <30> Если не считать Положение о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г., которое решало вопрос возмещения только данного вида ущерба. <31> В условиях такой неурегулированности в 90-е годы судебные приставы-исполнители, руководствуясь законодательством об исполнительном производстве, взыскивали средства с публично-правовых образований в принудительном порядке. "Пагубные последствия вмешательства судебных приставов-исполнителей в бюджетный процесс трудно переоценить: арест счета бюджета парализовал его исполнение, блокировалось финансирование не только бюджетных программ, государственных контрактов, иных расходов, но и социальных выплат, в том числе заработной платы в бюджетных учреждениях" (Комягин Д. Л. Указ. соч. С. 48).
При этом Конституционный Суд РФ указал, что федеральный законодатель вправе установить порядок исполнения судебных решений в отношении государства, предусматривающий определенные изъятия из такого общего правила исполнительного производства, как применение к должнику мер принуждения, вплоть до принудительного отчуждения имущества. Государству в процессе исполнения судебного решения, вынесенного по иску к Российской Федерации (как и по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета), во всяком случае, должна быть обеспечена возможность принять организационно-технические меры по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах, таким образом, чтобы реализация права на судебную защиту не парализовала деятельность соответствующих государственных структур (решения и действия которых стали причиной вынесения судебного решения) и, следовательно, не привела бы к нарушению обеспечиваемых их функционированием прав и свобод человека и гражданина. Итак, процедура взыскания с казны регулируется Бюджетным кодексом. Согласно ст. 239 БК РФ об иммунитете бюджетов обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на основании судебных актов производится в соответствии с гл. 24.1 БК. По мнению исследователей, институт иммунитета бюджетов - единственный правовой инструмент, способный обеспечить исполнение предписаний БК РФ в условиях, когда публично-правовые образования, вступая в гражданские правоотношения, являются должниками <32>. Помимо того, введение режима иммунитета бюджетов порождено необходимостью урегулировать перманентно существующую в условиях бюджетного дефицита коллизию между целым рядом законодательно закрепленных норм, дающих право в бесспорном порядке производить списание со счетов физических и юридических лиц, и тем фактом, что расходы бюджетов утверждаются законодательным актом соответствующего уровня (федеральный закон, закон субъекта Федерации, акт органа местного самоуправления, утверждаемый его органом представительной власти), носят целевой и обязательный характер <33>. -------------------------------- <32> См.: Нуртдинов А. А. Некоторые проблемы участия казны в механизме ответственности государства // Юрист. 2007. N 10. <33> Постатейный комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. А. Н. Козырина // СПС "КонсультантПлюс".
Согласно ст. 242.2 Бюджетного кодекса РФ исполнение судебных актов производится в течение трех месяцев со дня поступления исполнительных документов на исполнение. По толкованию ВАС РФ в Постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23 при неисполнении решения суда в течение трехмесячного срока исполнительный лист о взыскании денежных средств с публично-правового образования может быть предъявлен взыскателем судебному приставу-исполнителю, который, в свою очередь, вправе осуществить исполнительные действия по аресту и реализации принадлежащего публично-правовому образованию на праве собственности имущества, не закрепленного за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, на которое может быть обращено взыскание. Раньше взыскатель был обязан самостоятельно обращаться в Минфин с просьбой о возбуждении исполнительного производства с целым пакетом документов. Теперь взыскатель имеет возможность выбора и направления необходимых документов через суд (п. 2 ст. 242.1 БК). В принципе несвоевременное или неполное исполнение судебного акта, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджета бюджетной системы Российской Федерации, является основанием для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации (ст. 283 БК). Но, как указывалось в литературе, применение этой статьи возможно во взаимосвязи с законодательством об административных правонарушениях и уголовным законодательством, которые таких специальных мер ответственности не предусматривают <34>. Учеными обосновываются предложения об установлении ответственности Министерства финансов РФ (его должностных лиц) за неисполнение и несвоевременное исполнение судебных решений по рассматриваемым искам. А пока целесообразно использовать институт обжалования бездействия Министерства финансов РФ, руководствуясь правилами, установленными гл. 25 ГПК РФ. В обоснование такого заявления допустимо указывать, что бездействие Министерства финансов РФ создает препятствия в осуществлении гражданином гарантированного ст. 46 Конституции РФ права на судебную защиту. Согласно ч. 3 ст. 258 ГПК РФ решения по такого рода делам исполняются по правилам, указанным в ч. 2 ст. 206 ГПК РФ, а за неисполнение решений в данном случае предусмотрены меры административной ответственности <35>. -------------------------------- <34> См.: Титов Ю. Неисполнение судебных актов по обращению взыскания на казну // Законность. 2009. N 4. <35> См.: Лесницкая Л. Ф., Рожкова М. А. Проблемы исполнения судебных решений по искам о возмещении вреда, причиненного государственными органами или их должностными лицами, исполнение которых предусмотрено за счет казны РФ. Комментарий судебной практики. Вып. 11 / Под ред. К. Б. Ярошенко. М.: Юридическая литература, 2005.
В целях повышения эффективности и результативности организации исполнения судебных актов, прозрачности процедур исполнения этих судебных актов для заинтересованных лиц Министерством финансов РФ утвержден Административный регламент исполнения Федеральным казначейством государственной функции организации исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федеральных бюджетных учреждений (Приказ от 22 сентября 2008 г. N 99н). Судебные решения исполняются согласно указаниям о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденным Приказом Минфина РФ от 25 декабря 2008 г. N 145н, по статье Классификации операций сектора государственного управления 290 "Прочие расходы". Однако, несмотря на предпринятые меры по урегулированию означенных проблем, согласно статистике Европейского суда по правам человека в России не исполняется 46% судебных решений по взысканию средств у государства <36>. Вообще именно практика Европейского суда по правам человека существенно повлияла на развитие законодательства в рассматриваемой сфере <37>. Статья 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод о праве на справедливое судебное разбирательство получила развитие в Постановлении ЕСПЧ от 7 мая 2002 г. по делу Бурдов (BURDOV) против России (жалоба N 59498/00). Суд указал, что право на суд было бы иллюзорным, если бы правовая система государства - участника Европейской конвенции допускала, чтобы судебное решение, вступившее в законную силу и обязательное к исполнению, осталось недействующим в отношении одной из сторон в ущерб ее интересам. Исполнение судебного решения должно рассматриваться как составляющая судебного разбирательства. Причем орган государства-ответчика не волен ссылаться на недостаточное финансирование в оправдание неуплаты долга, установленного решением суда <38>. Об исполнении судебных решений по искам против государства говорится и в Европейской рекомендации Rec(2003)16 Комитета министров государствам-членам по вопросу исполнения административных и судебных решений в области административного права (пп. "b" и "c" п. 1). -------------------------------- <36> Ведомости. 2008. 26 марта. <37> См.: Крохина Ю. А. Влияние статьи 6 Европейской конвенции о правах человека на формирование бюджетного законодательства РФ (в части исполнения судебных актов, обращенных к казне государства) // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 4. <38> Европейский суд по правам человека и Российская Федерация: Постановления и решения, вынесенные до 1 марта 2004 года. М.: Норма, 2005. С. 5.
Имеется еще одна не реализованная до настоящего времени идея о том, что взаимодействие по исполнению судебных решений о взыскании из бюджетов должно происходить только между высшими судами и Правительством РФ. После того как пройдены все инстанции для обжалования, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд РФ формируют некие реестры, в которых содержится необходимая информация - сумма, реквизиты для перечисления денежных средств, данные о взыскателе, о должнике и т. д. Данная информация может передаваться в электронном виде по защищенным каналам связи в Правительство РФ, которое организует в установленный срок соответствующие выплаты <39>. Будем надеяться, что все это в будущем. -------------------------------- <39> См.: Комягин Д. Л. Указ. соч. С. 51.
Библиографический список
1. Ануфриева Л. П. Иммунитет государства в частноправовых отношениях // Иммунитет государства и защита культурных ценностей. М.: Парад, 2009. 2. Баранов В. А., Приженникова А. Н. Актуальные вопросы исполнения решений судов об удовлетворении исков к казне РФ // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. N 3. 3. Безлепкин Б. Т. Возмещение вреда, причиненного судебно-следственными органами // Сов. государство и право. 1979. N 1. 4. Безлепкин Б. Т. Возмещение имущественного вреда реабилитированному // Сов. государство и право. 1978. N 4. 5. Белов А. П. Иммунитет государства от иностранной юрисдикции // Право и экономика. 1997. N 3. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник М. М. Богуславского "Международное частное право" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2005 (5-е издание, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ 6. Богуславский М. М. Международное частное право. М., 1994. С. 153. 7. Бойцова Л. В. Ответственность государства за ущерб, причиненный гражданам в сфере правосудия: генезис, сущность, тенденция развития: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1995. 8. Комягин Д. Л. Правовое регулирование возмещения вреда от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц: хроника проб и ошибок // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. N 10. 9. Крохина Ю. А. Влияние статьи 6 Европейской конвенции о правах человека на формирование бюджетного законодательства РФ (в части исполнения судебных актов, обращенных к казне государства) // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 4. 10. Лесницкая Л. Ф., Рожкова М. А. Проблемы исполнения судебных решений по искам о возмещении вреда, причиненного государственными органами или их должностными лицами, исполнение которых предусмотрено за счет казны РФ. Комментарий судебной практики. Вып. 11 / Под ред. К. Б. Ярошенко. М.: Юридическая литература, 2005. 11. Михайленко О. В. Имущественная ответственность за вред, причиненный осуществлением публичной власти: теоретические аспекты и проблемы ее реализации. М.: Волтерс Клувер, 2007. 12. Нуртдинов А. А. Некоторые проблемы участия казны в механизме ответственности государства // Юрист. 2007. N 10. 13. Пелью Д. Исполнение арбитражных решений по делу Noga во Франции // Международный коммерческий арбитраж. 2004. N 2. 14. Постатейный комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. А. Н. Козырина // СПС "КонсультантПлюс". 15. Романова Н. Костлявая рука "Ноги" // Время новостей. 2008. 15 янв. 16. Титов Ю. Неисполнение судебных актов по обращению взыскания на казну // Законность. 2009. N 4. 17. Хоменко Е. Г. Возмещение ущерба, нанесенного налоговыми органами налогоплательщикам - субъектам предпринимательской деятельности // Законы России: опыт, анализ, практика. 2008. N 6. 18. Ядрихинский С. А. О возмещении неденежного ущерба (Non-pecuniary damage) в налоговых отношениях // Законы России: опыт, анализ, практика. 2008. N 6.
------------------------------------------------------------------
Название документа