Проблема защиты прав землепользователей в законодательстве о развитии жилищного строительства

(Кирилловых А. А.) ("Нотариус", 2010, N 3) Текст документа

ПРОБЛЕМА ЗАЩИТЫ ПРАВ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ О РАЗВИТИИ ЖИЛИЩНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА <*>

А. А. КИРИЛЛОВЫХ

-------------------------------- <*> Kirillovy'h A. A. Problem of protection of rights of land users in legislation on development of residential construction.

Кирилловых А. А., юрисконсульт Вятской государственной сельскохозяйственной академии, преподаватель Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права.

Развитие жилищного строительства определено как одно из основных направлений государственной жилищной политики в рамках национального проекта "Доступное и комфортное жилье", вызывает немало взаимосвязанных отношений. Особенностям их регулирования посвящена настоящая статья.

Ключевые слова: права землепользования, защита прав землепользования, жилищное строительство, жилищная политика, Земельный кодекс РФ, застройка.

Development of residential construction is defined as one of the fundamental trends of state residential policy within the frames of national project "Affordable and Comfortable Housing" calls for a lot of interconnected relations. The article is devoted to the peculiarities of regulation thereof.

Key words: rights of land use, protection of right of land use, residential construction, residential policy, Land Code of the RF, development.

Развитие жилищного строительства определено как одно из основных направлений государственной жилищной политики, контуры которой обозначены в рамках национального проекта "Доступное и комфортное жилье". В строительной индустрии возникает комплекс взаимосвязанных отношений. Их регулирование, как правило, осуществляется правовыми регуляторами различной отраслевой принадлежности. Одним из шагов государства в сторону регламентации четкой работы всей вертикали управленческих органов, формирования необходимой инфраструктуры реформ в сфере жилья является Федеральный закон от 24 июля 2008 г. N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства" <1> (далее - Закон N 161-ФЗ). Целевая нагрузка Закона призвана отражать построение условий содействия развитию жилищного строительства и формированию рынка доступного жилья, иному развитию территорий. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3617.

Принятие этого нормативного акта, а также формирование самого Фонда содействия развитию жилищного строительства (далее - Фонд, Фонд РЖС) как института реформирования на рынке жилья следует отнести к инициативе Президента РФ. В Указе от 7 мая 2008 г. N 715 <2> Президентом РФ была высказана сама идея создания Фонда, которому должны передаваться земельные участки, закрепленные за федеральными учреждениями и унитарными предприятиями, но неэффективно ими используемые. Поэтому принятие соответствующего закона послужило в качестве ответа на предложение, озвученное главой страны. -------------------------------- <2> СЗ РФ. 2008. N 19. Ст. 2117.

Такие законотворческие инициативы, как представляется, должны, с одной стороны, носить строго регламентационный характер, выраженный в процедурных нормах. С другой стороны, инструменты регулирования формирования земельных участков под строительство объектов требуют отражения в полной мере не только государственных (публичных) интересов, но также и интересов землепользователей, обладающих такими участками на различных правовых режимах. Строго говоря, Закон N 161-ФЗ не содержит какого-либо порядка прекращения прав на земельные участки у действующих правообладателей и подчеркивает ряд негативных моментов в обозначенной сфере. Следует оговориться, что действующие нормативные акты зачастую не всегда должным образом раскрывают отдельные вопросы предоставления земельных участков под застройку объектов, а то и вовсе ставят под сомнение законность отдельных правовых механизмов выделения земли. Не является исключением и вышеупомянутый Закон. Во-первых, следует сказать, что по большему счету Закон N 161-ФЗ, устанавливая статус Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства, в значительной части норм регламентирует условия и порядок формирования имущества Фонда. Главным ресурсом имущественной массы Фонда выступают земельные участки, которые распределяются на конкурсной основе среди строительных компаний. Можно, конечно, в некоторой степени посетовать на отсутствие правового потенциала большинства нормативных актов, ставящих своей задачей выстраивание четкой схемы регулирования общественных отношений. И основной проблемой таких правовых документов является излишнее нагромождение правовых норм, их несогласованность. Однако упрощение некоторых процедурных вопросов видится не меньшей проблемой, отчасти являющейся продолжением излишнего стремления законодателя "разгрузить" содержательную часть нормативного акта. Такая практика между тем выявляет значительные дефекты нормотворчества, которые проявляются в процессе правореализации. Здесь, как представляется, самое главное - не впадать в крайности, когда за рамками оптимального регулирования публичных задач остаются частные права и законные интересы. Анализируя в рамках Закона N 161-ФЗ современную практику регулирования земельного оборота при строительстве жилья, можно, конечно, сослаться на проблемы юридической техники или отсутствие опыта в системном изложении нормативного акта. Но что делать, когда сам нормативный акт (оговоримся, часть его норм) изначально имеет коррупционный "оттенок", способствующий бесконтрольным нарушениям в сфере оборота земли? Пожалуй, в качестве иллюстрации таких "перлов" законодателя выступает ч. 1 ст. 15 Закона 161-ФЗ, позволяющая прекращать право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками организаций без их согласия и независимо от оснований, предусмотренных п. 2 ст. 45 Земельного кодекса РФ <3> (далее - ЗК РФ). Формулировка этой нормы не выдерживает никакой критики. -------------------------------- <3> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

Вроде бы налицо банальное соотношение общей и специальной норм, в котором безусловный приоритет отдается специальному правовому регулированию (т. е. норме Закона N 161-ФЗ). Однако, как показывает анализ упомянутого Закона, за этой "технической" нормой в тексте нормативного акта не следует каких-либо внутренних отсылок либо специальной регламентируемой процедуры прекращения права на земельные участки. Нет их и на уровне подзаконной нормативной базы. Хотя и сама эта база в данный момент ограничивается несколькими документами, играющими, скорее, роль конституциирующих в легализации статуса Фонда РЖС. Примечательно, что Земельный кодекс РФ более последовательно подходит к процедуре прекращения права на земельные участки. И упомянутый п. 2 ст. 45 ЗК РФ содержит четкие и недвусмысленные основания прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком через судебную процедуру, которой предшествует установление факта виновного поведения землепользователя. Инициировать иск о прекращении прав на земельный участок соответствующий уполномоченный компетентный орган вправе лишь в случае неустранения со стороны землепользователя допущенных нарушений в части использования земельного участка. При этом предшествуют такому юридическому действию контрольные мероприятия и привлечение правообладателя к установленной административной ответственности в виде штрафа (п. 3 ст. 54 ЗК РФ). В качестве разумных подходов в решении вопроса отнесения земли к категории неиспользуемой в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" <4> может быть использован механизм инвентаризации земель. Целью инвентаризации выступает выявление неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению и не в соответствии с разрешенным использованием земельных участков, других характеристик земель. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2582.

Более того, Земельный кодекс РФ закрепил еще одну гарантию: решение об изъятии земельного участка ввиду ненадлежащего использования земельного участка может быть обжаловано в судебном порядке (п. 7 ст. 54 ЗК РФ). Хотя следует отметить, что использование такого инструмента вызывает большие сомнения, поскольку по логике Земельного кодекса РФ изъятие земельного участка осуществляется на основании решения суда. Как это ни странно, предложенными нормативными положениями (ст. 13, 14, 15 Закона N 161-ФЗ) законодатель априори, т. е. изначально, устанавливает виновное поведение правообладателя и фактически обязывает последнего доказывать исполнение норм земельного законодательства в части соблюдения режима землепользования. И уповать можно только на обжалование решения о передаче соответствующего земельного участка из федеральной собственности в собственность Фонда РЖС. Почему-то в литературе такая процедура получила название "неорезервирование" как новый инструмент запрета распоряжения публичными земельными участками. Возможно, по этой причине законодатель не применяет механизм изъятия земли, предусмотренный ст. 45 и 54 ЗК РФ, определяющий поступление земельного участка в государственную казну. В этом случае, по сути, речь идет о нераспределенных объектах недвижимого имущества, уполномоченным органом по управлению и распоряжению которым является Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество). Здесь отметим: согласно п. 4 ст. 214 Гражданского кодекса РФ <5> (далее - ГК РФ) имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение (ст. 294, 296). Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации. -------------------------------- <5> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

В рамках обеспечения баланса частных и публичных интересов и реализации принципа стабильности гражданского оборота, где публичные образования (государство) в лице его уполномоченных органов выступают субъектами гражданских правоотношений наравне с иными участниками (гражданами и юридическими лицами), изъятие земельного участка должно сопровождаться соразмерной компенсацией потерь в имущественной сфере добросовестного землепользователя. Хотя, наверное, ошибочно было бы вести речь в этом случае о соразмерной компенсации по аналогии с положениями ст. 279 - 283 ГК РФ об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, предлагающих механизм возмещения убытков. Если изъятие у правообладателя земельного участка для государственных или муниципальных нужд не связывается с его виновным поведением, то прекращение прав постоянного (бессрочного) пользования на земельные участки в порядке Закона N 161-ФЗ выступает, по сути, как санкция за нарушение норм земельного законодательства. Примечательно еще и то, что законодатель при формулировании механизма избегает понятия "изъятие земельных участков" и ведет речь о прекращении права на них. Представляется, что это не техническая оговорка, а целенаправленно разработанный инструмент быстрого решения вопросов с необходимыми земельными участками. Это позволяет сделать вывод о том, что компенсация за изъятие земельного участка невозможна в силу специфического (специального) основания изъятия, не имеющего ничего общего с лишением принадлежности земельного участка добросовестного владельца. Между тем более весомое значение такого факта заключается в нарушении прав на защиту от любых посягательств на объект права. Здесь, как представляется, необходимо руководствоваться по аналогии позицией защиты прав учреждения на переданное ему собственником имущество, в том числе и от притязаний самого собственника, нашедшей отражение в судебно-арбитражной практике. Собственник, передав учреждению имущество на праве оперативного управления, не вправе распоряжаться таким имуществом независимо от наличия или отсутствия согласия учреждения. Тем самым имущество, которое закреплено за учреждением, обременяется правом оперативного управления, необходимого с точки зрения закона для осуществления целей деятельности учреждения. Однако в рассматриваемой ситуации нормы законодательства фактически игнорируют право на защиту землепользователей, связанное с оспариванием действий по изъятию земельных участков. По большей части установленный порядок прекращения прав на земельные участки позволяет провести их изъятие без уведомления организаций, осуществлявших права владения и пользования такими участками, что также в значительной степени лишает правообладателя возможности предпринять необходимые действия по защите своих прав. В связи с проведенными обобщениями хотелось бы обратить внимание на положения Конституции РФ 1993 г. <6>, в которой закрепляется институт права собственности, провозглашается защита прав на имущество в порядке судебной процедуры (п. 3 ст. 35 Конституции РФ). -------------------------------- <6> Российская газета. N 237. 1993. 12 дек.

Неоднократно Конституционный Суд РФ в своих решениях определял конституционно-правовой смысл понятия "имущество" как, в частности, вещные права и права требования. Несомненно то, что ограниченные вещные права (право постоянного (бессрочного) пользования и оперативного управления) составляют неотъемлемую часть категории "имущество" и наряду с иными правами составляют имущественную базу деятельности юридического лица. Осуществление любого права возможно только в неразрывном единстве с правом на его защиту, что в порядке реализации норм Закона N 161-РФ исключается. Норма п. 1 ст. 15 Закона N 161-ФЗ в контексте механизма изъятия земельного участка не содержит порядка определения оснований и условий для прекращения права и "перекрывает" действие норм Земельного кодекса РФ, определяющего совокупность действий по признанию правообладателя недобросовестным. В качестве аргументов можно привести и другие положения Конституции РФ: владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (п. 2 ст. 36), признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (п. 2 ст. 8). Кроме того, фактически такая нормативная схема парализует своевременную и эффективную защиту прав и интересов в условиях конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (п. 1 ст. 19). Как представляется, есть все юридические основания для проверки конституционности положений ч. 1, 2 ст. 15, ч. 2, 3 ст. 16 Закона N 161-РФ на предмет их соответствия нормам Конституции РФ. Таким образом, в отсутствие четких критериев определения нерационального или ненадлежащего использования земли (в том числе ее неиспользования) вряд ли можно вести речь о соблюдении прав землепользователей. В свою очередь, полупрозрачная процедура изъятия земельных участков у добросовестных пользователей создает широкое поле для коррупции и злоупотреблений при решении вопросов о прекращении их прав на землю.

------------------------------------------------------------------

Название документа