Максимальная и минимальная цена государственного (муниципального) контракта
(Кичик К. В.) ("Право и экономика", 2010, N 7) Текст документаМАКСИМАЛЬНАЯ И МИНИМАЛЬНАЯ ЦЕНА ГОСУДАРСТВЕННОГО (МУНИЦИПАЛЬНОГО) КОНТРАКТА
К. В. КИЧИК
Кичик Кузьма Валерьевич, ассистент кафедры предпринимательского права юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова. Специалист в области правового регулирования отношений по формированию, размещению и исполнению государственных (муниципальных) заказов. Родился 10 февраля 1983 г. в г. Москве. В 2005 г. окончил юридический факультет МГУ им. М. В. Ломоносова. Автор ряда работ, в частности: "Рынок зерна в странах ЕврАзЭС" (Экономика России: XXI век. 2005. N 20), "Понятие и основные характеристики агропромышленного комплекса России: правовые вопросы" (Актуальные проблемы государства и права: сборник научных статей студентов, аспирантов и молодых ученых юридических вузов. М., 2008), "Государственные нужды как сущностный признак государственного заказа по российскому законодательству" (Предпринимательское право. 2010. N 2).
Статья посвящена рассмотрению цены как одного из существенных условий государственного (муниципального) контракта. Проведен анализ категории "начальная (максимальная) цена контракта". Обоснована необходимость установления в российском законодательстве института минимальной цены государственного (муниципального) контракта. Особое внимание уделено проблеме разработки методики определения максимальной и минимальной цены контракта.
Ключевые слова: начальная (максимальная) цена, минимальная цена; государственный (муниципальный) контракт; государственный заказ; закупки.
Maximum and minimum state (municipal) contract price K. V. Kichik
The article covers such an essential provision of state (municipal) contract as the price. The author analyses the category "initial (maximum) contract price" and proves the necessity of adopting the institution of minimum state (municipal) contract price. Special attention is paid to the problem of elaborating a method for determining a maximum and a minimum state (municipal) contract price.
Key words: initial (maximum) price; minimum price; state (municipal) contract; government order; procurement.
В соответствии с п. 1 ст. 432 Гражданского кодекса РФ существенными условиями договора являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение.
По общему правилу цена не является существенным условием договора. Однако для государственного (муниципального) контракта (далее - государственный контракт) цена является существенным условием, на чем акцентируют внимание многие специалисты [1, 2]. Таким образом, контракт не может считаться заключенным, если в нем не указана его цена. Цена - экономическая категория с двумя основными составляющими: стоимость как мера воплощенных в товаре общественно полезных затрат труда и полезность товара, определяющая спрос на него [3]. Цена означает количество денег, за которое продавец согласен продать (цена продавца), а покупатель готов купить (цена покупателя) единицу товара [4]. Цена государственного контракта, как правило, устанавливается в виде определенной денежной суммы. Исключением из указанного правила является цена государственных или муниципальных энергосервисных договоров (контрактов) (гл. 7.1 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов, Федеральный закон N 94-ФЗ или Закон N 94-ФЗ) введена Федеральным законом от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"). В соответствии с ч. 12 ст. 56.1 Федерального закона N 94-ФЗ (в ред. ФЗ N 261-ФЗ) контракт на энергосервис заключается по цене, которая определяется в виде соответствующего процента экономии расходов заказчика на поставки энергетических ресурсов. Оплата контракта на энергосервис осуществляется исходя из размера предусмотренных контрактом экономии соответствующих расходов заказчика на поставки энергетических ресурсов в натуральном выражении, а также процента такой экономии, определенной в стоимостном выражении по ценам (тарифам) на соответствующие энергетические ресурсы, фактически сложившимся за период исполнения контракта (ч. 16 ст. 56.1 Федерального закона N 94-ФЗ (в ред. Федерального закона N 261-ФЗ)). Цена государственного контракта по общему правилу является твердой <1>. Исключениями из этого правила являются договоры энергосбережения или купли-продажи электрической энергии с гарантирующим поставщиком электрической энергии (п. 2.1 ч. 2 ст. 55 Закона N 94-ФЗ), контракты, которыми устанавливаются цена на единицы услуги, работы, запасной части к технике (ч. 4.2 ст. 9 Закона N 94-ФЗ) и другие договоры (контракты), указанные в ч. 4.1 ст. 9 Закона N 94-ФЗ. -------------------------------- <1> По мнению ФАС Московского округа, "твердая цена" является определяющим признаком отнесения договора к контракту для государственных и муниципальных нужд наряду с целью заключения договора (см. Постановление ФАС Московского округа от 1 сентября 2009 г. N КГ-А40/8281-09 по делу N А40-90204/08-113-783; опубликовано не было, СПС "КонсультантПлюс").
Изменение условий контракта, в том числе увеличение цены товаров, работ, услуг, если возможность изменения условий контракта не предусмотрена Федеральным законом, является административным правонарушением и влечет ответственность соответствующих должностных лиц государственного (муниципального) заказчика (ст. 7.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). Цена государственного контракта является, как правило, ключевым критерием определения победителей на торгах, проводимых при размещении государственного заказа. При некоторых способах размещения заказа (аукцион, запрос котировок) цена является единственным критерием определения победителя. Чем ниже цена, предлагаемая участником размещения заказа, тем больше шансов у него подписать соответствующий государственный контракт. Предусмотренные Законом N 94-ФЗ способы размещения заказов ориентированы прежде всего на снижение цены государственного контракта <2>. -------------------------------- <2> В то же время в определенных случаях аукцион проводится путем повышения цены контракта. Так, согласно ч. 6.1 ст. 37 Закона N 94-ФЗ в случае, если при проведении аукциона на право заключить контракт на оказание услуг по открытию и ведению банковских счетов, осуществлению расчетов по этим счетам цена контракта снижена до нуля, аукцион проводится на продажу права заключить государственный или муниципальный контракт. В этом случае победителем аукциона признается лицо, предложившее наиболее высокую цену права заключить государственный или муниципальный контракт. Аналогичная норма содержится в ч. 18 ст. 41.10 Закона N 94-ФЗ с учетом специфики открытого аукциона в электронной форме (однако не совсем понятно, что именно здесь имеет в виду законодатель: возможность проведения открытого аукциона в электронной форме с повышением цены контракта либо необходимость проведения традиционного аукциона - не в электронной форме).
Следует обратить внимание на то, что в соответствии с ч. 1 ст. 1 Закона о размещении заказов его действие направлено не на минимизацию расходов средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, а на эффективность использования этих средств. Согласно ст. 34 Бюджетного кодекса РФ принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Следовательно, эффективность использования средств достигается либо минимизацией соответствующих расходов, либо достижением наилучшего результата. Таким образом, только снижением финансового бремени соответствующего публично-правового образования или государственного заказчика она не ограничивается <3>. Эффективно - не обязательно дешево. Достижение наилучшего результата бывает несовместимо с минимизацией соответствующих расходов. В этих случаях дешевизна ведет как раз к неэффективному использованию средств. И это, по нашему мнению, в настоящий момент не учитывает в должной степени Закон о размещении заказов. -------------------------------- <3> В связи с этим представляется ошибочной следующая точка зрения: "...такой критерий определения эффективности расходования бюджетных средств, как выполнение поставленной задачи за меньший объем средств, при реализации государственных контрактов не должен применяться, поскольку... цена государственного контракта является твердой и не может изменяться в ходе его исполнения. Таким образом, фактически, если заключенный государственный контракт будет выполнен с использованием меньшего объема средств бюджета, такое исполнение будет противоречить Федеральному закону N 94-ФЗ" [5]. Авторы, видимо, не учли последних изменений, внесенных в ч. 4.1 ст. 9 Закона N 94-ФЗ. Согласно действующей редакции этой части цена государственного или муниципального контракта может быть снижена по соглашению сторон без изменения предусмотренных контрактом количества товаров, объема работ, услуг и иных условий исполнения государственного или муниципального контракта (эта норма была введена в ч. 4.1 ст. 9 Закона относительно недавно - Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. N 308-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и отдельные законодательные акты Российской Федерации").
"Важно помнить, что цена сама по себе не является адекватным показателем всех соответствующих затрат. Заявка с самой низкой ценой не обязательно обеспечит наилучшую отдачу от вложенных средств" [6]. Закон N 94-ФЗ оперирует таким понятием, как "начальная (максимальная) цена контракта". Слово "начальный" дает прежде всего временную характеристику указываемой цены: она является первой по времени, все остальные предложения о цене контракта следуют за "начальной" ценой. Слово "максимальный" указывает на верхний предел суммы, которая может быть указана в контракте при его заключении. По Закону о размещении заказов начальная цена контракта является одновременно максимальной, или предельной [7]. По общему правилу государственный заказчик не вправе заключать государственный контракт на сумму, превышающую установленную начальную (максимальную) цену контракта <4>. -------------------------------- <4> Однако не все специалисты считают удачным отождествление понятий "начальная цена контракта" и "максимальная цена контракта". По мнению [8. С. 16], понимание "начальной цены контракта" как максимальной величины цены контракта является ошибочным. Начальная цена контракта должна восприниматься в качестве ориентировочной, а не максимальной. "То обстоятельство, что заказчик имеет право на общих основаниях рассматривать заявки с ценой предложения, превышающей объявленную им начальную цену, а также предусматривать в конкурсной документации возможность изменения стоимости договора, нисколько не противоречит антикоррупционной направленности Закона N 94-ФЗ" [8. С. 16].
Слова "начальный" и "максимальный" в Законе N 94-ФЗ, как правило, пишутся рядом ("начальная (максимальная) цена контракта") <5>. Однако в некоторых случаях законодатель почему-то пишет либо только о "начальной цене контракта" (п. 4.2 ч. 4 ст. 34 Закона N 94-ФЗ), либо только о его "максимальной цене" (п. 8 ст. 43, ч. ч. 6, 8 ст. 46, ч. ч. 3, 7 ст. 47, ч. 6 ст. 53, п. 1 ч. 10.1, ч. 10.4 ст. 65 Закона N 94-ФЗ). Полагаем, что это различие в терминологии следует устранить, установив единый термин "начальная (максимальная) цена контракта". -------------------------------- <5> Заметим, что в документах, направленных на регулирование отношений, в которых публично-правовое образование выступает не покупателем, а продавцом какого-либо товара, используется иная формулировка - "начальная (минимальная) цена контракта", что представляется логичным (см., например, п. 12.8 разъяснений ФАС России по вопросам применения статьи 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции", приложение к письму ФАС России от 26 февраля 2009 г. N ИА/4770; СПС "КонсультантПлюс").
Начальную (максимальную) цену всегда определяет государственный (муниципальный) заказчик или уполномоченный орган (ч. 1 ст. 6 Закона N 94-ФЗ) <6>. Если же кто-то из участников предложит цену контракта выше начальной (максимальной), то он не будет допущен к торгам (п. 4 ч. 1 ст. 12 Закона). -------------------------------- <6> Заказчик, уполномоченный орган свободны в определении начальной (максимальной) цены, за исключением случаев размещения заказа у субъектов малого предпринимательства. В этом случае сумма контракта не может превышать 15 млн. руб. (ч. 1.1 ст. 15 Закона N 94-ФЗ, п. 1 Постановления Правительства РФ от 17 марта 2009 г. N 237).
Начальная (максимальная) цена по общему правилу обязательно указывается в документах, сопровождающих размещение заказа, в том числе в извещении о проведении открытого конкурса (п. 7 ч. 4 ст. 21, п. 4 ч. 2 ст. 31.2 Закона N 94-ФЗ); в извещении о проведении открытого аукциона (п. 2 ч. 3 ст. 33 Закона N 94-ФЗ); в извещении о проведении открытого аукциона в электронной форме (п. 6 ч. 4 ст. 41.5 Закона N 94-ФЗ); в извещении о проведении запроса котировок (п. 8 ст. 43, ч. 2 ст. 45 Закона N 94-ФЗ) и других документах. Начальная (максимальная) цена не указывается при размещении заказа путем запроса котировок в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера (ч. 6 ст. 53 Закона N 94-ФЗ). В отношениях по заключению контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) термин "начальная (максимальная) цена контракта" не употребляется. В теории и на практике получила обсуждение проблема определения начальной (максимальной) цены контракта. Обоснованное определение начальной (максимальной) цены контракта, по признанию специалистов, имеет существенное значение [9]. При произвольном определении этой цены представляется некорректным обозначение экономии от проведения государственных (муниципальных) закупок, которую в литературе в связи с этим называют "мнимая экономия" [10], или "игра с цифрами" [11]. Определению начальной (максимальной) цены контракта предшествует изучение государственным заказчиком (уполномоченным органом) соответствующего рынка <7>. В литературе отмечается, что анализ соответствующего рынка должен проводить именно государственный заказчик, а не конкурсная, аукционная, котировочная или единая комиссия [14]. Результат этого анализа либо фиксируется в каком-то документе (например, в справке), либо нигде не фиксируется, поскольку Закон N 94-ФЗ этого не требует. -------------------------------- <7> В соответствии с п. 8 ст. 43 Закона о размещении заказов при запросе котировок максимальная цена контракта определяется заказчиком, уполномоченным органом в результате изучения рынка необходимых товаров, работ, услуг. По мнению специалистов, в данном случае изучение рынка государственным заказчиком проводится в обязательном порядке [12]. Обращает на себя внимание отсутствие законодательно закрепленной обязанности государственного заказчика изучить рынок при осуществлении иных закупочных процедур, что вряд ли можно признать обоснованным. По нашему мнению, эта обязанность должна быть закреплена за государственным заказчиком и при определении начальной (максимальной) цены контракта при проведении торгов и размещении заказа у единственного поставщика. Некоторые специалисты в связи с этим предлагают "установить, что определение государственными и муниципальными заказчиками начальной цены контракта при размещении заказов путем проведения торгов осуществляется на основе анализа рыночной цены указанных товаров, определенной в сопоставимых экономических условиях на момент размещения заказа" [13. С. 25].
В 2006 г. Минэкономразвития России планировало разработать и утвердить методические рекомендации о порядке определения начальной цены контракта, выставляемой на торги, и запрос котировок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд [9]. Однако в настоящее время указанных рекомендаций нет. Специалисты отмечают, что при отсутствии методики определения начальной (максимальной) цены контракта "заказчик повсеместно сталкивается с демпингом цен, с непонятно как рассчитанной "экономией", что, как правило, приводит к неисполнению или ненадлежащему исполнению контракта поставщиком" [15] <8>. Из-за отсутствия установленных объективных критериев ценообразования затруднена проверка обоснованности установления цены контракта и при размещении заказа у единственного поставщика, исполнителя, подрядчика [16]. -------------------------------- <8> Соглашаясь в целом с приведенным высказыванием, отметим, что к демпингу, по нашему мнению, приводит не неверное определение начальной (максимальной) цены контракта, а отсутствие закрепленного нижнего уровня цены контракта (минимальной цены контракта).
Начальную (максимальную) цену контракта государственный заказчик (уполномоченный орган) определяет самостоятельно <9>, и, как правило, эта цена выше рыночной. Логика госзаказчика при установлении начальной (максимальной) цены такова: установлю цену выше рыночной, а при проведении закупочных процедур она будет снижена конкурирующими между собой участниками размещения заказа до рыночной цены <10>. -------------------------------- <9> Необходимо учитывать, что некоторые государственные органы дают рекомендации государственным заказчикам по определению начальной цены контракта (см., например, письма Министерства регионального развития РФ от 6 октября 2009 г. N 32673-ИП/08, от 1 июля 2009 г. N 20223-ИП/08, от 22 июня 2009 г. N 18981-ИМ/08 и др.; СПС "КонсультантПлюс"). <10> Некоторые специалисты отмечают, что применение закупочных процедур приводит к снижению цены контракта даже ниже среднерыночных оптовых цен [17].
Указанная практика определения начальной (максимальной) цены контракта представляется порочной <11>. Во-первых, не является очевидным снижение цены до ожидаемого уровня при проведении любых торгов (запроса котировок), поскольку в размещении заказа может принять участие слишком мало субъектов, число которых будет ниже критической массы, обеспечивающей включение соответствующих механизмов конкуренции. Во-вторых, при проведении закупочных процедур цена может не снижаться и в связи с часто (или даже - как правило) встречающимся отсутствием заинтересованности в этом государственного заказчика <12>. -------------------------------- <11> Эта проблема указана, в частности, в [18]. Однако, по нашему мнению, автор необоснованно относит эту проблему лишь к проблемам аукционов. Очевидно, проблема определения начальной (максимальной) цены контракта имеет отношение и к иным способам размещения заказа. <12> На проблему незаинтересованности государственного (муниципального) заказчика в проведении эффективных закупок указывают многие специалисты [8. С. 14; 19. С. 11]. Суть этой проблемы, обретающей особую остроту в конце финансового года (и называющейся в связи с этим также "проблемой декабря"), заключается в следующем. Экономия, образующаяся в результате применения закупочных процедур, не приветствуется государственным заказчиком, так как у него возникает необходимость в выполнении дополнительного объема работ (порой весьма значительного) по определению требующих первоочередного удовлетворения нужд (при этом "высвободившиеся" средства можно направлять только на те статьи расходов, по которым образовалась экономия, а не на любые расходы), проведению закупок, осуществлению контроля за исполнением контракта, приему работ по контракту и т. п. В сложившихся условиях сотрудники учреждений часто размещают заказ, не думая об эффективности его размещения. Первоочередной целью эти сотрудники видят обеспечение "освоения" соответствующих средств и его правовое оформление. Таким образом, изменяется одна из основных целей осуществления госзакупок - эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования. В связи с этим представляется необходимым внести изменения в бюджетное законодательство, предусмотрев возможность использования государственными (муниципальными) заказчиками по своему усмотрению средств, образовавшихся в результате экономии от эффективного проведения государственных (муниципальных) закупок (в том числе возможность направления этих средств на премирование сотрудников, ответственных за осуществление закупок).
В связи с этим представляется весьма актуальной разработка методики определения начальной (максимальной) цены контракта. И начальная, и максимальная цена контракта может стать, соответственно, конечной и минимальной. Это возможно в том случае, если победитель торгов либо запроса котировок (или в определенных Законом N 94-ФЗ случаях их единственный участник) указал в своей заявке цену, совпадающую с начальной (максимальной) ценой контракта. Закон о размещении заказов не содержит терминов "конечная цена" или "минимальная цена" (единственное исключение - ч. 15 ст. 41.11 <13>), ограничиваясь указанием на цену контракта. Таким образом, цена контракта, заключенного по результатам проведения торгов или запроса котировок, является в любом случае конечной и минимальной (если не принимать во внимание случаи снижения цены контракта по соглашению сторон без изменения предусмотренных контрактом количества товаров, объема работ, услуг и иных условий его исполнения в соответствии с ч. 4.1 ст. 9 Закона N 94-ФЗ). -------------------------------- <13> Полагаем, употребление слова "минимальный" в указанной норме является необоснованным, в связи с чем оно подлежит исключению из текста.
Однако термин "минимальная цена" может (и должен) иметь также другое значение. Минимальная цена может выступать в качестве границы ("планки"), ниже которой участники размещения заказа не вправе указывать цену своего предложения при проведении торгов или запроса котировок. Другими словами, минимальная цена и максимальная цена могут устанавливать диапазон, в рамках которого участники размещения заказа вправе давать свои ценовые предложения. Минимальная цена должна включать себестоимость продукции, являющейся предметом торгов (запроса котировок). Она должна быть минимумом, обеспечивающим возмещение затрат поставщика на исполнение контракта, и одновременно гарантией для субъектов рынка от необоснованного демпинга со стороны одного или нескольких его участников. Минимальная цена не должна включать прибыль, на получение которой рассчитывает поставщик. Представляется очевидным, что добросовестный и профессиональный поставщик не будет в своей заявке указывать цену ниже минимальной. Ниже указанной цены могут "упасть" либо непрофессиональные участники рынка (в силу отсутствия опыта работы в соответствующей области, отсутствия важной информации о рынке или других причин) <14>, либо недобросовестные. -------------------------------- <14> По мнению некоторых специалистов, чем ниже квалификация подрядчика, тем меньшую цену он готов предложить при заключении контракта [20].
В этом смысле минимальная цена контракта может быть одним из инструментов по повышению эффективности государственных закупок, способом борьбы с так называемым конкурсным рейдерством. Отсутствие законодательно закрепленной нижней границы цены контракта позволяет недобросовестным поставщикам без особых проблем побеждать на торгах. Поскольку исполнение контракта их не интересует (а интересует получение аванса по контракту, "перебивание" контракта у других поставщиков с целью его дальнейшей "перепродажи" и пр.), они могут снижать цену контракта на торгах бесконечно (отмечаются случаи снижения начальной (максимальной) цены контракта в ходе проведения открытого аукциона до 70% и даже до 100% [13]).
Институт минимальной цены контракта в законодательстве зарубежных стран
Институт минимальной цены контракта нашел закрепление в законодательстве некоторых зарубежных стран. Например, в Германии действует правило, согласно которому если цена, предлагаемая поставщиком, ниже рыночной (пороговая нижняя планка цены), то контракт с таким заведомо неблагонадежным партнером не заключается [21]. В Италии в 90-е гг. при осуществлении госзакупок не подлежали рассмотрению так называемые аномально низкие заявки. Однако под давлением общеевропейского законодательства суды Италии пошли по пути признания за участником размещения заказа права доказать обоснованность заявленной цены. Например, в судебном решении Consiglio di Stato, IV Sezione от 3 октября 2001, n. 5209, Ministero della difesa суд указал, что обсуждение аномально низких заявок должно быть открытым, а также то, что участник размещения заказа "должен был иметь возможность показать, что законная минимальная заработная плата и взносы учитывались при составлении заявки" [22. С. 451, 452]. В Японии, подобно Италии, до недавнего времени было законодательно закреплено понятие минимально допустимой цены контракта. Однако в начале 2000-х гг. понятие "система минимальной цены" было заменено понятием "система исследования низкой цены", что позволило анализировать поступившие с ненормально низкой ценой предложения прежде, чем их отклонять [22. С. 260]. Похожий подход к необоснованно низким заявкам встречается и в Швеции. Если цена контракта, предложенная поставщиком, чрезмерно низкая, государственный заказчик вправе требовать от поставщика расчет этой цены (решение Верховного Административного Суда Швеции от 19 июня 1997 г., дело 1997:40) [22. С. 250].
Подход российского законодателя к необоснованно низким заявкам
Российский законодатель тоже начинает обращать внимание на проблему минимальной цены. Так, в соответствии с ч. 9 ст. 41.10 Закона N 94-ФЗ <15> участник открытого аукциона не вправе подавать предложение о цене контракта, равное предложению или большее чем предложение о цене контракта, которые поданы таким участником открытого аукциона ранее, а также предложение о цене контракта, равное нулю. Также участник открытого аукциона не вправе подавать предложение о цене контракта ниже, чем текущее минимальное предложение о цене контракта в случае, если такое предложение о цене контракта подано этим же участником открытого аукциона. -------------------------------- <15> Указанная статья содержится в главе 3.1 Закона N 94-ФЗ, вступившей в силу с 1 июля 2009 г. Глава введена в действие Федеральным законом от 8 мая 2009 г. N 93-ФЗ "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Другими словами, участник открытого аукциона в электронной форме не может в определенных законом случаях предлагать более низкую цену контракта, которая на первый взгляд является более выгодной для государственного заказчика. Включением этих норм в Закон, по нашему мнению, законодатель постарался увеличить процент "исполнимых" контрактов, сократив возможности необоснованного уменьшения их цены. Включение в Закон N 94-ФЗ этих положений хотелось бы рассматривать в качестве первого шага к законодательному установлению института минимальной цены контракта. Следует отметить, что институт минимальной цены государственного контракта тесно связан с институтами предельной и гарантийной (гарантированной) цен [23]. Минимальная цена так же, как предельная и гарантийная, может быть средством поддержки наиболее уязвимых субъектов рынка. Установление института минимальной цены контракта может явиться инструментом "сглаживания" негативных проявлений конкуренции в тех сферах хозяйствования, которые нуждаются в поддержке государства. В то же время следует обратить внимание и на отличия этих понятий друг от друга. "Предельные" цены направлены на бесперебойное обеспечение потребителей продукцией определенного вида (например, лекарственными средствами <16>), производимой особыми субъектами (например, федеральными государственными унитарными предприятиями <17>), на определенных территориях (например, в районах Крайнего Севера <18>) и пр. -------------------------------- <16> См.: статья 62 и др. Федерального закона от 12 апреля 2010 г. N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств". <17> См.: Постановление Правительства РФ от 14 марта 1998 г. N 316 "Об установлении предельных цен на работы (услуги), выполняемые (оказываемые) федеральными государственными унитарными предприятиями". <18> См.: Постановление Верховного Совета РФ от 4 апреля 1992 г. N 2661-1 "О мерах по обеспечению поставок продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности".
Гарантийные цены обеспечивают, как правило, экономические интересы поставщиков. Институт гарантийных цен часто встречается в нормативных актах, регулирующих отношения в сфере агропромышленного производства <19>. -------------------------------- <19> См.: статья 6 Федерального закона от 2 декабря 1994 г. N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд"; ст. 3 Закона РФ от 14 мая 1993 г. N 4973-1 "О зерне" и др.
Минимальная цена государственного контракта, конечно, является в каком-то смысле и предельной, и гарантийной. Она является пределом, ниже которого участник размещения заказа не может сделать ценовое предложение, что, в свою очередь, служит одной из гарантий надлежащего исполнения контракта. В то же время минимальная цена не является предельной или гарантийной, если исходить из смысла этих понятий по российскому законодательству. Во-первых, государство не устанавливает минимальную цену в каком-либо нормативно-правовом акте, что свойственно предельным или гарантийным ценам. Во-вторых, институт минимальной цены контракта призван, прежде всего, обеспечивать надлежащее функционирование системы государственных закупок, а не защищать экономические интересы заказчиков или поставщиков продукции. Таким образом, минимальная цена отличается от предельной и гарантийной целью своего установления. Конечно, институт минимальной цены контракта не решит всех проблем, имеющихся в системе государственных закупок, поскольку отсутствие минимальной цены является пусть важным, но не единственным "упущением" Закона о размещении заказов. Установление минимальной цены контракта не будет гарантией от участия в закупках недобросовестных поставщиков, пусть и уменьшит общее количество соответствующих правонарушений. Более того, введение нормы об автоматическом исключении из числа участников размещения заказа того из них, чья заявка содержит цену ниже минимальной, может также привести к негативным последствиям. В частности, минимальная цена может служить препятствием к внедрению новых методов (способов) поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг, предусматривающих уменьшение соответствующих издержек и связанное с этим снижение цены контракта. Поэтому представляется целесообразным наряду с установлением института минимальной цены контракта также законодательно закрепить за поставщиком право предлагать цену контракта ниже минимального значения при предоставлении обоснования этой цены. В заключение следует еще раз отметить, что в настоящее время российское законодательство не содержит ограничений на снижение цены при проведении государственных (муниципальных) закупок. Таким образом, теоретически ценой государственного контракта может выступать сумма 0 руб. 00 коп. <20>. Отсутствие указанных ограничений является причиной неисполнения или ненадлежащего исполнения многих государственных контрактов, а также способствует развитию так называемого конкурсного рейдерства. -------------------------------- <20> Возможность такой ситуации указана в самом Законе о размещении заказов (см. ч. 6.1 ст. 37).
Решить эту проблему возможно путем законодательного установления института минимальной цены государственного контракта. Представляется весьма актуальной разработка методики определения как максимальной, так и минимальной цены контракта. Отсутствие этой методики приводит к некорректному определению экономии средств от закупочных процедур и иным негативным последствиям (возможности заключения контракта по необоснованно высокой начальной цене и пр.). Повысить заинтересованность государственных (муниципальных) заказчиков в эффективном проведении закупок представляется возможным путем внесения изменений в бюджетное законодательство в части представления им права самостоятельного распоряжения экономией, образовавшейся по результатам проведения закупочных процедур. Эти нововведения позволят повысить эффективность использования средств бюджета и внебюджетных источников финансирования, что, в свою очередь, будет способствовать реализации основных целей Закона о размещении заказов.
Список литературы
1. Тарабаев П. С. Гражданско-правовое регулирование поставки товаров для федеральных государственных нужд: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2009. С. 19. 2. Практика применения Гражданского кодекса РФ, частей второй и третьей / Под общ. ред. В. А. Белова. М., 2009. С. 140. 3. Предпринимательское право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. Е. П. Губин, П. Г. Лахно. 2-е изд. М., 2010. С. 506. 4. Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь // СПС "КонсультантПлюс". 5. Замышляев Д. В., Задорожнюк Е. И. Проблемы неэффективности и неправомерности использования бюджетных средств в сфере размещения государственных заказов // Финансовое право. 2009. N 9. СПС "КонсультантПлюс". 6. Мартыненко Г. И. Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, антимонопольный контроль // Право и экономика. 2006. N 10. СПС "КонсультантПлюс". 7. Комментарий к Федеральному закону "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" / Под общ. ред. проф. Ю. А. Тихомирова. М., 2007. С. 149. 8. Кочетов А. С., Груздев В. В. Размещение заказов для государственных и муниципальных нужд: правоприменительная практика // Право и экономика. 2007. N 1. 9. Вайпан В. А. Практика применения законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд (с учетом Федерального закона от 20 апреля 2007 г. N 53-ФЗ) // Право и экономика. 2007. N 5. СПС "КонсультантПлюс". 10. Кузнецова И. В., Трефилова Т. Н., Еременко Н. В. Размещение заказа в 2006 - 2008 гг.: подводим итоги // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2009. N 15. С. 29. 11. Жариков К. А. Где экономия, а где игра цифр // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2008. N 11. С. 101. 12. Комментарий к Федеральному закону "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 2007. С. 266, 267. 13. Предложения Координационного совета по антикризисным мерам в государственных закупках // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2009. N 15. 14. Госзаказ в вопросах и ответах. 2009. N 1. С. 48. 15. Кикавец В. В. Закон против государственного заказчика? // Современное право. 2009. N 1. СПС "КонсультантПлюс". 16. Кочаненко Е. П. Порядок заключения государственного (муниципального) контракта вследствие непреодолимой силы // Законодательство и экономика. 2009. N 7. СПС "КонсультантПлюс". 17. Дугенец А. С. Рецензия на диссертацию С. Ю. Сушкова "Административная ответственность за нарушение законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" // Административное право и процесс. 2007. N 4. СПС "КонсультантПлюс". 18. Бортенева О. А. Способы размещения заказов на поставку товаров (работ, услуг) для государственных нужд в свете нового законодательства // Налоги (газета). 2006. N 8. СПС "КонсультантПлюс". 19. Бордунова С. Об изменениях в Федеральном законе "О государственных закупках" // Право и экономика. 2009. N 1. С. 11. 20. Осипов А. Цена важнее всего // ЭЖ-Юрист. 2007. N 23. СПС "КонсультантПлюс". 21. Зимина Л. А. Практика государственных и муниципальных закупок в Германии // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2008. N 11. С. 106. 22. Малочко В., Уилсон Т. и др. Международный прокьюремент. М., 2003. С. 451, 452. 23. Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга первая: Общие положения. Изд. 4-е. М., 2001. С. 332.
------------------------------------------------------------------
Название документа