Ответственность за самовольное строительство: признание права собственности или снос?
(Селифонова С. Ю.) ("Налоги" (газета), 2010, N 33) Текст документаОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА САМОВОЛЬНОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО: ПРИЗНАНИЕ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ ИЛИ СНОС?
С. Ю. СЕЛИФОНОВА
Селифонова С. Ю., аспирантка Орловского государственного университета, специалист 1-й категории отдела судебного представительства и договорной работы правового управления Аппарата Губернатора и Правительства Орловской области.
В настоящее время самовольная постройка стала для современной России явлением столь же привычным, сколь и незаконным. В то же время правовой статус объектов самовольного строительства определен в законодательстве весьма расплывчато. На сегодняшний день возникает ряд сложностей с оборотом самовольных построек и оформлением права собственности на них. В соответствии с п. 1 ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) под самовольной постройкой понимается недвижимое имущество (жилой дом, другое строение, сооружение и проч.), созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Вводя правовое регулирование самовольной постройки, законодатель закрепил в п. 1 ст. 222 ГК РФ три признака самовольной постройки: 1. Земельный участок, на котором была создана постройка, не был отведен для ее строительства в установленном законодательством порядке. 2. На ее создание не была получена необходимая разрешительная документация. 3. Самовольное строение было создано с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. При этом достаточно наличия одного из перечисленных признаков, чтобы строение приобрело статус самовольного <1>. -------------------------------- <1> Афонина А. В. Самовольные постройки. Система "Гарант", 2009.
Кроме того, в результате возведения указанной постройки происходит нарушение прав и охраняемых законом интересов других лиц либо возникает угроза жизни и здоровью граждан. В соответствии с Приказом Минземстроя России от 4 августа 1998 г. N 37 "Об утверждении Инструкции о проведении учета жилищного фонда в Российской Федерации" как самовольная постройка рассматривается осуществление без соответствующего разрешения: реконструкции жилых домов (частей домов); переоборудование правомерно возведенных нежилых зданий в жилые и наоборот; возведение нового здания при наличии разрешения на капитальный ремонт старого; возведение дополнительных зданий. Кроме того, к самовольным постройкам относятся иные вновь создаваемые объекты недвижимости, возведенные без необходимых разрешений. Как мы видим, самовольное строительство как деятельность без разрешения или с нарушением градостроительных норм и правил имеет место не только при возведении новых объектов недвижимости, но и при изменении реконструкции существующих зданий и сооружений. Можно выделить три вида реконструкции: пристройку, надстройку и перепланировку. Термин "пристройка" является легальным: определение пристройки как недвижимого имущества дано в Инструкции о проведении учета жилищного фонда в Российской Федерации, утвержденной Приказом Министерства Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 4 августа 1998 г. N 37. Пристройкой называется часть здания, расположенная вне контура его капитальных наружных стен, которая является вспомогательной по отношению к зданию и имеет с ним одну (или более) общую капитальную стену. Что касается определения понятий "надстройка" и "перепланировка", то законодательно они не определены, однако исходя из судебной практики надстройка представляет собой увеличение этажности здания, а перепланировка - изменение характеристик существующего объекта без изменения строительного объема. Вопросы правового режима этих видов реконструкции зданий рассматривались Президиумом окружного суда Северо-Кавказского округа. В отношении пристроек и надстроек ФАС Северо-Кавказского округа руководствуется Постановлением Президиума окружного суда от 30 октября 2006 г. N 51, в котором изложены следующие рекомендации. Если в результате строительных работ, произведенных без разрешения или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил, создается недвижимое имущество в виде новых объектов права - частей здания, пристройки или надстройки, то к таким объектам применяются правила ст. 222 ГК РФ. В этом случае право собственности на прежний объект не прекращается <2>. -------------------------------- <2> Гордюк А. В. Применение законодательства о самовольных постройках // Вестник Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа. 2008. N 4.
По своей правовой сути самовольная постройка - это гражданское правонарушение, которое состоит в нарушении норм земельного законодательства, регулирующего предоставление земельного участка под строительство, либо градостроительных норм, регулирующих проектирование и строительство. Как подчеркивает законодатель в п. 1 ст. 222 ГК РФ, виновный в данном деянии игнорирует требования закона и иных правовых актов или при землеотводе (строит на участке, не предназначенном для этих целей), или при подготовке к строительству (не получает необходимые разрешения), или в процессе самого строительства (не придерживается строительных и градостроительных норм и правил). В соответствии с п. 2 ст. 222 ГК РФ лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. Установленный п. 2 ст. 222 ГК РФ запрет на приобретение прав на самострой и на распоряжение таким объектом является искусственным выведением их из гражданского оборота как санкция за допущенные нарушения. По смыслу вышеуказанной нормы в п. 2 ст. 222 ГК РФ установлены правовые последствия самовольной постройки, т. е. санкция за данное правонарушение в виде отказа признания права собственности за застройщиком и сноса самовольной постройки осуществившим ее лицом либо за его счет. По буквальному смыслу ст. 222 ГК РФ содержащаяся в ней санкция может быть применена, если доказана вина гражданина в осуществлении самовольной постройки. Осуществление самовольной постройки является виновным действием, доказательством совершения которого служит установление хотя бы одного из трех условий, перечисленных в п. 1 ст. 222 ГК РФ. Необходимость установления вины застройщика подтверждается и положением п. 3 ст. 76 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которому приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их захламлении, других видах порчи, самовольном занятии, снос зданий, строений, сооружений при самовольном занятии земельных участков или самовольном строительстве осуществляется лицами, виновными в указанных земельных правонарушениях, или за их счет. Особого внимания заслуживает расположение ст. 222 в Гражданском кодексе. С одной стороны, данные нормы представляют собой санкцию за нарушение порядка строительства, а с другой - предусматривают способ и порядок приобретения права собственности. Несмотря на явный противоправный характер самостроя, ст. 222 помещена в гл. 14 ГК РФ, именуемую "Приобретение права собственности", в которой, строго говоря, речь должна идти о деятельности исключительно правомерной, поскольку она служит основанием приобретения такого "сильного" вещного права, как право собственности. Может быть, законодатель рассматривает самовольную постройку как одно из оснований возникновения права собственности? Безусловно, данное предположение ошибочно: таким основанием должна являться исключительно правомерная деятельность, направленная на создание новых вещей (в том числе недвижимых), а ее гражданско-правовым последствием, как подчеркивается в п. 1 ст. 218 ГК РФ, становится приобретение права собственности на новую вещь у лица, ее создавшего. Самовольная же постройка - действие противоправное, и закон призван предусматривать адекватные ей гражданско-правовые последствия. Таковые сформулированы в п. 2 ст. 222 ГК РФ: самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет <3>. -------------------------------- <3> Щенникова Л. В. Самовольное строительство в России: объективная оценка и неожиданные гражданско-правовые последствия // Законодательство. 2006. N 3.
Тем не менее из общего правила о гражданско-правовом наказании за самострой есть исключение, сформулированное в п. 3 ст. 222 ГК РФ. Суть его заключается в возможности в судебном порядке получить право собственности в случае, если земельный участок, на котором осуществлена самовольная постройка, находится у застройщика в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании. Ранее проблем с признанием права собственности на такие строения было меньше, так как в п. 3 ст. 222 ГК РФ предусматривалась возможность признания судом права собственности на самовольную постройку за лицом, осуществившим постройку на не принадлежащем ему земельном участке ("застройщиком"), при условии, что данный участок будет в установленном порядке предоставлен этому лицу под возведенную постройку. То есть законом для "застройщика" допускалась возможность оформить свой уже построенный объект с соблюдением установленных требований. С сентября 2006 г., когда вступили в силу изменения, внесенные в Гражданский кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, "застройщик" такой возможности лишился. Теперь для него предусмотрены не совсем благоприятные последствия: либо снос самовольной постройки, либо признание права собственности на нее за другим лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка. В этом случае лицо, за которым признано право собственности на постройку, возмещает осуществившему ее лицу расходы на постройку в размере, определенном судом <4>. -------------------------------- <4> Шаталин В. Н Признание права собственности на самовольную постройку // Судебно-арбитражная практика Московского региона. Вопросы правоприменения. 2009. N 2.
В настоящее время участилась практика судебной легализации самовольного строительства. Определенным образом на данное положение вещей, помимо прочего, повлияли также длительность и дороговизна процедуры получения разрешения на строительство и отвод земельных участков, практическое отсутствие возможности легализовать уже возведенную постройку в административном порядке <5>. -------------------------------- <5> Гордюк А. В. Применение законодательства о самовольных постройках // Вестник Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа. 2008. N 4.
В Орловской области также нередки случаи признания права собственности на самовольно возведенные объекты недвижимости. Так, Заводским судом г. Орла были удовлетворены требования гр. М. о признании права собственности на холодную пристройку к дому, несмотря на то что градостроительное заключение содержало вывод о нахождении части холодной пристройки вне зоны допустимого размещения объектов индивидуального жилищного строительства. Однако, оценивая в совокупности все доказательства по делу, суд пришел к выводу, что выявленные отступления от градостроительных и строительных норм и правил не являются существенными, поскольку все остальные заключения компетентных органов не свидетельствуют о нарушениях прав и законных интересов третьих лиц. Кроме того, судом установлено, что, несмотря на то что при строительстве было допущено отступление от первоначального проекта, существенность такого отступления незначительна и в целом возведенный объект недвижимости соответствует целевому назначению земли. Подобное гражданско-правовое последствие иначе как неожиданным не назовешь. Тем не менее оно установлено и действует. Более того, это исключение незаметно стало правилом <6>. -------------------------------- <6> Щенникова Л. В. Самовольное строительство в России: объективная оценка и неожиданные гражданско-правовые последствия // Законодательство. 2006. N 3.
На мой взгляд, данная позиция судов является, по меньшей мере, странной, поскольку по своей сути она позволяет правонарушителям избегать установленной гражданско-правовой ответственности. Однако нередки случаи, когда суды правомерно отказывают в признании права собственности на самовольно возведенный объект недвижимости. Так, мировой судья Железнодорожного района г. Орла правомерно отказал гр. Н. в признании права собственности на самовольно возведенную пристройку к дому ввиду отсутствия права на земельный участок, на котором было произведено строительство. Также правомерно мировым судьей Советского района г. Орла было отказано гр. К. в признании права собственности на самовольно возведенный гараж ввиду отсутствия разрешения на строительство и установленный факт нахождения данного гаража вне зоны допустимого размещения объектов индивидуального жилищного строительства. Как отмечалось выше, законодательство достаточно жестко определяет правовые последствия самовольного строительства. Так, в соответствии с Гражданским кодексом самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет. Однако в практике достаточно редкими остаются случаи, когда суд обязывает лицо, осуществившее самовольную постройку, ее снести. Так, в практике Департамента имущества, промышленности и информатизации Орловской области, выступающего ответчиком по делам о признании права собственности на самовольную постройку в г. Орле, такой случай был всего раз. Это достаточно строгое решение суда было обусловлено строительством торговой точки в самом центре города без должным образом оформленных разрешительных документов на строительство и правоустанавливающих документов на земельный участок. Во всех остальных случаях суд, отказывая в удовлетворении иска о признании права собственности, не накладывает на истцов обязанности постройку снести. Кроме того, решая вопрос о сносе самовольной постройки, суду необходимо установить, что то лицо, к которому это требование предъявляется, произвело постройку. Здесь истцов ожидают серьезные осложнения, максимальными они бывают тогда, когда не согласовывалось вообще никаких проектов, планов, не подавалось заявлений о разрешении на строительство и т. д. Если никто ничего не оформлял, то доказательства могут подтверждать лишь сами строительные действия. Однако зачастую такие возможности в силу разных причин отсутствуют - к примеру, потому, что строительство бывает окончено до того, как истец приобретает землю, где возведена постройка. Другой сложностью в обязании снести самовольную постройку является факт ее передачи другому лицу. То есть когда ответчик заявляет: "Строил не я, мне такое уже досталось от того, кто ее построил". Здесь возникают очевидные сложности с содержанием закона, ведь согласно ст. 222 ГК РФ сносить самовольную постройку должен именно тот, кто ее возвел и на ком лежит вина в нарушении закона <7>. -------------------------------- <7> Ершов Ю. Проблемы статуса самовольных построек // ЭЖ-Юрист. 2006. N 43.
С учетом этого, на мой взгляд, в ст. 222 ГК РФ следует включить норму о том, что факт эксплуатации самовольной постройки предполагает то, что использующее постройку лицо само ее возвело, пока не будет доказано обратное. Кроме того, необходимо включить и норму о том, что требование о сносе может быть предъявлено к лицу, которое эксплуатирует строение, но не строило его, указав в то же время, что оно имеет право регресса к тому, от кого получило самовольную постройку. Применение норм о самовольных постройках, к сожалению, демонстрирует результат неверного восприятия назначения такого института. Это привело законодателя к необходимости радикально изменить редакцию ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации. Представляется, что такие изменения были нацелены на возврат правоприменителей к действительному назначению этой нормы как санкции за нарушение порядка строительства или отвода земли. В итоге широкое распространение судебной легализации самовольных построек через механизм п. 3 ст. 222 ГК РФ должно быть свернуто. Однако это не исключает случаи отказа в защите прав и интересов добросовестных участников гражданского оборота.
------------------------------------------------------------------
Название документа